朱正偉 盛群華 鄭家臻

[摘 要]長三角一體化示范區(qū)成功的關鍵是建立產業(yè)協(xié)同發(fā)展和利益協(xié)同機制。綜合各方調研情況，總體考慮堅持三大基本原則：一是堅持“1+1>2”原則，多做加法，慎做減法，充分調動各方積極性;二是堅持可復制可推廣原則，多推市場工具，慎做政府干預，嚴格界定各方責權利邊界;三是堅持實事求是、有利工作推進原則，堅持局部試點示范先行，穩(wěn)妥有序推進。

[關鍵詞]長三角一體化;產業(yè)協(xié)同;產業(yè)集群

長三角更高質量一體化發(fā)展的難點和瓶頸在于，在不打破現(xiàn)有行政管理體制背景下如何有效推進產業(yè)協(xié)同和利益共享。為此，筆者以示范區(qū)作為突破點，實地調研走訪了上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善的一體化對接部門以及G60科創(chuàng)走廊辦公室、長三角辦公室等，梳理研究產業(yè)協(xié)同發(fā)展中存在的“卡脖子”的壁壘問題和利益共享機制，提出若干對策建議。

一、一體化示范區(qū)產業(yè)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀與差距

從產業(yè)發(fā)展階段來看，兩區(qū)一縣差異明顯。2018年底，青浦區(qū)三產占比達到55.6%，基本形成了以現(xiàn)代服務業(yè)為主導、以先進制造業(yè)為支撐的產業(yè)發(fā)展體系;而嘉善和吳江尚處于以制造業(yè)為主導（嘉善，55.01%）或制造業(yè)與服務業(yè)雙輪驅動（吳江，49.5%、48.4%）的發(fā)展階段。

從產業(yè)發(fā)展集中度來看，兩區(qū)一縣主導產業(yè)相對較為分散，協(xié)同度較低。三地對外公布的主導產業(yè)門類共有14個領域，但是相同或相近的僅為電子信息產業(yè)和裝備制造產業(yè)，分別占示范區(qū)規(guī)模以上產值比重的17.4%、20.3%。其他產業(yè)地方傳統(tǒng)特色鮮明，嘉善重點集中在木業(yè)家具、紡織服裝，吳江重點集中在絲綢紡織、光電纜，青浦重點集中在會展、物流、商貿等服務業(yè)。

從產業(yè)發(fā)展的能級來看，畝均產出水平整體不高。從二三產增加值/建設用地指標來看，2018年青浦、嘉善、吳江三地分別為4.5億元/平方公里、3.6億元/平方公里、5.3億元/平方公里，平均水平為4.6億元/平方公里，遠低于上海市平均水平10.3億元/平方公里。

從產業(yè)發(fā)展的資源條件來看，土地資源相對緊張，目前，除嘉善尚余部分空間指標（19.3平方公里）外，青浦、吳江的建設用地空間指標已超過或接近天花板，分別為237.95平方公里、365.44平方公里，后續(xù)發(fā)展空間需要通過土地減量才能逐步釋放。同時，地方財力和可使用債務空間也不充裕。從兩區(qū)一縣的財力情況看，吳江、青浦盡管地方一般公共預算收入突破200億元，但是債務水平差距較大，2018年青浦債務余額僅為77.9億元，而吳江相對較高，僅汾湖地區(qū)債務余額就高達203億元，再融資難度較大;而嘉善地方財力相對較低，僅突破60億元，且債務余額也已經達到104.69億元，因此大規(guī)模的產業(yè)投入和公共基礎投資都存在一定的壓力。

二、一體化示范區(qū)產業(yè)協(xié)同發(fā)展的壁壘分析

從示范區(qū)產業(yè)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀來看，距離高質量一體化發(fā)展的目標仍有較大差距，一些制約一體化發(fā)展的壁壘亟須突破。

1.管理體制的壁壘

（1）產業(yè)規(guī)劃協(xié)同方面。兩區(qū)一縣由于行政區(qū)劃不同，隸屬關系不同，導致對毗鄰區(qū)域的發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃存在顯著的不同。吳江和嘉善將沿滬地區(qū)定位為對接上海的前沿和重要經濟承載區(qū)，均建立規(guī)模較大的省級經濟技術開發(fā)區(qū);而上海由于受水源地制約，青西地區(qū)一直定位為生態(tài)敏感地區(qū)，以保護和限制開發(fā)為主。因此，三地在產業(yè)發(fā)展的規(guī)劃協(xié)同層面存在顯著的先天缺陷。

（2）財政管理體制方面。在產業(yè)協(xié)同方面，跨省域的扶持政策在缺乏上位頂層設計和制度授權的情況下存在政策性的障礙，比如對于創(chuàng)新券及大型科學儀器的共享使用方面，財政補貼的地域限制和地方保護明顯，各方外拓的積極性不高。在財稅分成體制方面，地域性差異明顯，涉及省、市、區(qū)（縣）的財稅分享機制整體協(xié)調難度較大，而且各地歷史形成的財力轉移支付機制也存在較大差異。

（3）行政審批權限方面。不同行政管理層級下的管理范圍和行政授權各不相同，具體到產業(yè)發(fā)展領域，主要集中在規(guī)劃、土地審批方面，協(xié)調成本高、審批效率相對較低。

2.政策標準的壁壘

（1）產業(yè)準入標準協(xié)同方面。由于三地的發(fā)展階段不同、發(fā)展重點不同，在土地出讓基準價格和畝均稅收要求方面存在明顯的差異，比如青浦新城地區(qū)2.0容積率的工業(yè)用地出讓價格為不低于150萬元/畝，產出要求為畝均稅收不低于100萬元/畝;而嘉善相應標準則分別為28.5萬元/畝、30萬元/畝;吳江汾湖地區(qū)則分別為24萬元/畝、60萬元/畝，且各區(qū)縣之內細分區(qū)域標準又各不相同，既相互競爭，又缺乏協(xié)同，整體發(fā)展能級不高，產業(yè)分區(qū)和集群發(fā)展整體不明顯。

（2）產業(yè)轉移支持政策方面。在示范區(qū)內如何有序地引導產業(yè)梯次轉移和推進各方利益的共享，依然存在制度的盲區(qū)，尚未形成有效的對接機制，一定程度上制約了長三角重點產業(yè)集群的發(fā)展。近年來，上海推進了大規(guī)模的產業(yè)結構調整和城市的有機更新，僅青浦區(qū)就有超過5000家企業(yè)調整或外遷，但是這種產業(yè)外遷基本上處于分散和自發(fā)狀態(tài)，缺乏有效的政策引導和跨區(qū)域對接，部分優(yōu)質產業(yè)資源，甚至世界500強企業(yè)遷出長三角落戶到國內其他區(qū)域或東南亞。

（3）資質標準互認機制方面。示范區(qū)涉及蘇浙滬三地，但是三地在產業(yè)協(xié)同方面資質和標準互認機制尚未建立，部分指標相對標準差距較大。比如在高新技術企業(yè)認定方面，研發(fā)費用占比等關鍵指標認定標準不盡相同，上海分類劃斷為3%—6%不等，最低檔為銷售額低于5000萬元，而江蘇、浙江均為3%—5%，銷售額最低檔為3000萬元。

3.要素流動的壁壘

（1）人力資源流動方面。人才流動、戶籍管理以及基本公共服務，這三者之間存在顯著的制度關聯(lián)和地域差異，且在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務以及社會保障政策接續(xù)方面存在區(qū)域對接和轉移障礙，導致人力資源自由流動方面存在逆向交流障礙，亟須盡快打通并建立養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障省級統(tǒng)籌的標準銜接以及隨個人流動的接續(xù)制度，同時，還要進一步打破兩區(qū)一縣的基本公共服務體系建設管理和服務標準差異，逐步推進示范區(qū)基本公共服務體系的標準化、均等化。

（2）金融要素流動方面。在資金融通方面，示范區(qū)同城功能尚未得到有效確立，跨區(qū)域的授信機制尚受制于傳統(tǒng)地域限制，尚未實現(xiàn)跨區(qū)域分支機構互設和跨區(qū)域業(yè)務的全面開展，部分銀行中介服務如通存通兌在示范區(qū)還未實現(xiàn)。同時，還要進一步破除區(qū)域產權、股權以及技術等交易市場的分割，實現(xiàn)區(qū)域金融市場的完善，破除金融市場的跨地域管制。

三、一體化示范區(qū)產業(yè)協(xié)同發(fā)展的對策建議

一體化示范區(qū)成功的關鍵是建立產業(yè)協(xié)同發(fā)展和利益協(xié)同機制。綜合各方調研情況，總體考慮堅持三大基本原則：一是堅持“1+1>2”原則，多做加法，慎做減法，充分調動各方積極性;二是堅持可復制可推廣原則，多推市場工具，慎做政府干預，嚴格界定各方責權利邊界;三是堅持實事求是、有利工作推進原則，堅持局部試點示范先行，穩(wěn)妥有序推進。

1.抓住三點，理順示范區(qū)管理體制

當前，當務之急是要創(chuàng)新體制機制，打破多元管理層級，建立行之有效、執(zhí)行有力的示范區(qū)管理機構，賦予管理主體關鍵管理權限，重點是強化“路子”“條子”“帽子”三方面核心職能。

（1）著力發(fā)揮規(guī)劃實施的 “路子”職能。一是要強化示范區(qū)上位規(guī)劃成果的權威性、代表性以及規(guī)劃調整的嚴肅性，建立統(tǒng)一編制、聯(lián)合征詢、聯(lián)合報批、共同實施的規(guī)劃管理機制和國家層面發(fā)布后的貫徹落實機制，堅持“一張藍圖繪到底”;二是要進一步提高審批效率，學習中新蘇州工業(yè)園區(qū)合作模式，強化示范區(qū)管理機構在下位規(guī)劃審批、項目審批方面“路子”管控和糾偏職能，強化其對區(qū)域內新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃、郊野單元規(guī)劃、控詳規(guī)劃的審批以及區(qū)域內重大項目建設計劃和土地出讓計劃的審核職能，加強規(guī)劃引領和區(qū)域協(xié)同。

（2）著力發(fā)揮資金投向上的“條子”作用。一是強化示范區(qū)管理機構對于一體化工作的資金配置能力，建立示范區(qū)共同開發(fā)基金，通過市場化手段強化對兩區(qū)一縣共性基礎設施和關鍵產業(yè)項目的投資引導作用;二是建立示范區(qū)“以獎代撥”資金，強化示范區(qū)管理機構對兩區(qū)一縣五個鎮(zhèn)一體化服務保障工作的考核，發(fā)揮資金引導作用。

（3）著力完善管理機構的“帽子”功能。一是明確示范區(qū)管理機構對三地領導班子實行一體化推進職能方面的績效考核權力及相應的人事任免的建議權;二是要參照援外干部的考察機制，建立示范區(qū)管理機構干部選調和獨立的考評晉升機制，提高示范區(qū)管理機構的執(zhí)行力。

2.推進產業(yè)協(xié)同，打造萬億級產業(yè)集群

電子信息和裝備制造產業(yè)是示范區(qū)現(xiàn)有產業(yè)體系中協(xié)同度最高且產業(yè)規(guī)模過千億的產業(yè)，未來隨著華為、京東方等重點企業(yè)的加入，發(fā)展空間巨大，有望成為長三角突破萬億級的高端信息和人工智能產業(yè)集群。同時，隨著示范區(qū)的啟動，物流、會展產業(yè)也有望進一步成長為帶動或超過千億級的服務業(yè)發(fā)展集群。

（1）加強產業(yè)規(guī)劃引領。一是制定示范區(qū)主導產業(yè)和重點產業(yè)集群發(fā)展規(guī)劃，完善示范區(qū)產業(yè)協(xié)同布局和“多規(guī)合一”，避免低水平同質競爭和低水平無序發(fā)展。二是強化多中心、組團式、集約型的空間布局背景下，推進規(guī)劃要素總量和空間騰退的整體統(tǒng)籌，在兼顧三方既得利益的基礎上推進產業(yè)適度分區(qū)。

（2）加強產業(yè)準入協(xié)同。一是建立產業(yè)準入正面清單制度和差異化準入標準，并動態(tài)推進底部標準抬升和平均標準提升，推進“四個論英雄”和高質量發(fā)展。二是建立重大產業(yè)項目跨區(qū)域協(xié)同招商機制，聚焦具有區(qū)域比較優(yōu)勢的高端智能制造和5G信息技術產業(yè)集群，推進跨區(qū)域的協(xié)同招商和產業(yè)項目的跨區(qū)域落地，統(tǒng)籌推進落地稅收及重要經濟指標的按價值鏈差額分成。

（3）加強產業(yè)轉移引導。一是在體制方面要組建專門協(xié)同招商隊伍，試點推進示范區(qū)產業(yè)轉移虛擬共享園區(qū)，推進產業(yè)轉移信息共享和政策發(fā)布，協(xié)調重大產業(yè)項目協(xié)同招商。二是完善支持政策，建立以人員、企業(yè)為標的的政策支撐體系。兩區(qū)一縣要進一步完善對企業(yè)在示范區(qū)內遷移過程中戶籍人口跨區(qū)域就業(yè)的交通補貼和就業(yè)獎勵政策，同步建立示范區(qū)大型科學設施和共享公共服務平臺的注冊地企業(yè)補貼政策，避免政策壁壘;建立健全跨區(qū)域的資質互認和標準認證制度，進一步降低企業(yè)遷移的制度成本。三是建立跨區(qū)域轉移企業(yè)的財稅分享和重要經濟指標超落戶區(qū)域平均產出水平的鎖定定期增量分成制度，強化對遷出地的政策激勵。

（4）加強產業(yè)政策協(xié)調。建立區(qū)域重點產業(yè)標準化扶持政策清單制度和地方特色產業(yè)扶持政策保護期制度;定期聯(lián)合審定并公布統(tǒng)一的政策標準、服務標準和地方特色產業(yè)目錄，引領區(qū)域產業(yè)協(xié)同發(fā)展。

（5）加強產業(yè)合作提質。一是進一步完善和構建以現(xiàn)代企業(yè)制度為紐帶的股權合作開發(fā)模式。在園區(qū)合作方面，鼓勵中新蘇州工業(yè)園區(qū)等國內外知名的專業(yè)化產業(yè)園區(qū)運營主體參與毗鄰區(qū)域產業(yè)區(qū)塊、沿湖蕩功能區(qū)的整體開發(fā)和建設，推進PPP產業(yè)項目的規(guī)范化運作，以局部的市場一體化帶動更高質量的發(fā)展一體化;在共同開發(fā)公司和共同開發(fā)基金構架下，推進重點區(qū)域的騰籠換鳥和一二級開發(fā)。對合作開發(fā)區(qū)域新增企業(yè)稅收的地方實得部分按開發(fā)公司的股權結構進行分成。二是進一步完善行業(yè)自律和區(qū)域協(xié)作機制。鼓勵龍頭企業(yè)牽頭組建自主發(fā)展型的專業(yè)化、職業(yè)化科研聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會，加大政府購買服務力度，引導行業(yè)組織積極向區(qū)域產業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈布局。

3.強化龍頭擔當，構建利益共享機制

在一體化示范區(qū)的實施過程中，上海要充分發(fā)揮龍頭作用，彰顯引領地位，重點在以下三個方面作出探索：

（1）財稅共享方面關鍵要做實溢出效應共享。考慮到各地土地前期開發(fā)成本的投入和土地出讓收益的差異，鎖定既得收益，建立示范區(qū)溢出效應的共享制度。在鎖定產業(yè)用地存量出讓成本和現(xiàn)狀出讓收益的基礎上，溢出部分納入區(qū)域共同開發(fā)基金，統(tǒng)籌用于區(qū)域基礎設施開發(fā)和后續(xù)社會管理。

（2）人才流動方面關鍵要在落戶政策上取得突破。探索示范區(qū)人才特區(qū)制度，建立和完善以社保和居住年限為核心的統(tǒng)一的示范區(qū)人才積分制度和落戶制度，推進積分互認、政策共享和一體化的基本公共服務，破除人才流動地區(qū)差異和壁壘;探索并逐步推進與長三角超大、特大城市戶籍積分的換算制度，為全面高質量一體化奠定基礎;建立統(tǒng)一的人才公共服務平臺和人才市場，探索和推進示范區(qū)人才政策標準的一體化，建立公開透明的人才競爭機制。

（3）金融互通方面關鍵要率先試點示范。加快試點跨區(qū)域金融服務平臺，建立長三角股權托管、產權交易等要素平臺，試點將部分區(qū)域股權、產權交易分中心升級為長三角一體化示范區(qū)交易中心，主動服務長三角企業(yè)掛牌、交易;加大對一體化示范區(qū)產業(yè)發(fā)展的金融支持，引導各類優(yōu)質金融機構向示范區(qū)集聚，打造金融服務高地。同時，進一步打破地域限制，鼓勵金融機構跨區(qū)域授信、同城通兌以及互設區(qū)域金融機構的分支機構。

（作者系中共上海市委黨校第57期中青班學員）

（責任編輯 王 玉）