周效羽 竇正斌

摘要：2019年我國(guó)5G商用化進(jìn)程加速，5G作為科技和經(jīng)濟(jì)的新風(fēng)口在國(guó)家、市場(chǎng)和公民社會(huì)不同主體視角下有不同的內(nèi)涵和價(jià)值，其對(duì)5G更迭態(tài)度亦不同。互聯(lián)網(wǎng)+5G商用化發(fā)展過(guò)程中存在著技術(shù)、社情民意和公共治理上的建設(shè)難題，本文以5G時(shí)代提升國(guó)家現(xiàn)代治理能力為抓手，討論公共治理助推5G商用化時(shí)代建設(shè)發(fā)展之策。

關(guān)鍵詞：公共治理;5G;5G商用化

中圖分類(lèi)號(hào)：TN9295 ??文獻(xiàn)識(shí)別碼：A ?文章編號(hào)：

2096-3157（2019）29-0139-02

一、引言

2019年6月6日我國(guó)工業(yè)和信息化部正式發(fā)放5G商用牌照，標(biāo)志著我國(guó)正式進(jìn)入5G時(shí)代。5G商用化運(yùn)營(yíng)需要大規(guī)模前期準(zhǔn)備，由于政府、市場(chǎng)、公民和社會(huì)組織等多元主體對(duì)于5G認(rèn)知度和接受方式不同，所以要求共建共享公開(kāi)信息機(jī)制，打造5G治理格局。本文在前期調(diào)研基礎(chǔ)上總結(jié)出5G相關(guān)政策方針、發(fā)展歷程及民意調(diào)查，針對(duì)目前我國(guó)5G商用化時(shí)代建設(shè)中存在的困難，提出公共治理角度下具體應(yīng)對(duì)之策。

二、多元視角下的5G時(shí)代

第五代移動(dòng)通信技術(shù)（5G）是最新一代蜂窩移動(dòng)通信技術(shù)，5G的性能目標(biāo)是高速率、延時(shí)短、低成本，以及系統(tǒng)容量和設(shè)備連接規(guī)模大。5G不僅是通訊技術(shù)的迭代升級(jí)，極具技術(shù)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的研發(fā)意義，還有巨大商業(yè)和社會(huì)價(jià)值。

1國(guó)家層面：新戰(zhàn)略制高點(diǎn)之一

5G作為全球新一輪科技和產(chǎn)業(yè)變革的重要支撐技術(shù)，將對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)價(jià)值等方面產(chǎn)生重大影響。各國(guó)在標(biāo)準(zhǔn)制定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和移動(dòng)終端方面加緊5G商用戰(zhàn)略部署。2016年歐盟發(fā)布《歐盟5G宣言》，將5G視為“數(shù)字化革命的關(guān)鍵使能器”，2018年美國(guó)公布“5G FAST”戰(zhàn)略，計(jì)劃分配頻譜資源并籌建基礎(chǔ)設(shè)施以推動(dòng)5G商業(yè)化。我國(guó)在2013年就成立IMT-2020（5G）推進(jìn)組，經(jīng)過(guò)技術(shù)研發(fā)試驗(yàn)測(cè)試三大階段。目前5G全球競(jìng)爭(zhēng)中國(guó)、美國(guó)并列第一，韓國(guó)、英國(guó)次之。我國(guó)5G技術(shù)研發(fā)起步早、發(fā)展快主要是由于國(guó)家戰(zhàn)略支持，三大電信運(yùn)營(yíng)商與通信設(shè)備制造商在3G時(shí)代我國(guó)主導(dǎo)的TD-SCDMA國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，以華為為代表的研發(fā)制造商對(duì)于研發(fā)投入的不斷積累與創(chuàng)新。

表 我國(guó)5G發(fā)展階段關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

2013年工信部、發(fā)改委和科技部支持產(chǎn)業(yè)界成立了IMT-2020（5G）推進(jìn)組

2015年IMT-2020（5G）推進(jìn)組，歐、美、日、韓簽署了五方合作備忘錄

2016年中國(guó)信通院正式啟動(dòng)5G技術(shù)試驗(yàn)

IMT-2020（5G）推進(jìn)組完成5G關(guān)鍵技術(shù)驗(yàn)證

2017年工信部發(fā)布通知，正式啟動(dòng)5G技術(shù)研發(fā)試驗(yàn)第三階段

2018年5G技術(shù)研發(fā)試驗(yàn)第三階段規(guī)范正式發(fā)布

IMT-2020（5G）推進(jìn)組公布中國(guó)5G技術(shù)研發(fā)試驗(yàn)第三階段NSA（非獨(dú)立組網(wǎng)）測(cè)試全部完成

中國(guó)三大電信運(yùn)營(yíng)商5G頻譜分配方案完成

2019年工信部正式宣布發(fā)放5G商用牌照，標(biāo)志著中國(guó)正式進(jìn)入5G時(shí)代

2市場(chǎng)層面：行業(yè)新風(fēng)口

移動(dòng)通信具有投資規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力強(qiáng)的特點(diǎn)。由于5G的核心網(wǎng)、天線構(gòu)造、無(wú)線頻率和傳輸要求等與4G不同，5G基站無(wú)法在4G基站基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)，遂采取“宏站+小站”的方式，是大規(guī)模投資項(xiàng)目。據(jù)億歐智庫(kù)（2018）預(yù)測(cè)，我國(guó)僅5G基站模塊市場(chǎng)規(guī)模就將超過(guò)1萬(wàn)億元。從產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，5G是一個(gè)通用目的技術(shù)，萬(wàn)物互聯(lián)、高速傳輸和超大網(wǎng)絡(luò)容量是5G時(shí)代的標(biāo)簽。5G技術(shù)應(yīng)用范圍不僅在通信領(lǐng)域，其產(chǎn)業(yè)鏈也有巨大帶動(dòng)力，能夠加速提高生產(chǎn)效率和變革生產(chǎn)方式。據(jù)中國(guó)信息通信研究院（2018）預(yù)測(cè)，2020年5G正式商用將帶動(dòng)我國(guó)直接產(chǎn)值約4840億元。其中，網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和終端設(shè)備為4500億元，間接產(chǎn)值12萬(wàn)億元;2035年，將分別帶動(dòng)直接產(chǎn)值63萬(wàn)億元，間接產(chǎn)值106萬(wàn)億元。

3公眾層面：高新技術(shù)，喜憂并存

公眾基于具有導(dǎo)向性的行業(yè)白皮書(shū)、發(fā)展規(guī)劃和政策等訊息，對(duì)于5G價(jià)值及領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)多持肯定態(tài)度。本文通過(guò)對(duì)不同年齡層次的295人進(jìn)行5G商用化建設(shè)的認(rèn)知調(diào)研，結(jié)果表明公眾對(duì)5G概念接受程度較高，理解層次較低;關(guān)注點(diǎn)主要集中在使用體驗(yàn)（5288%）、手機(jī)換代（4542%）、信號(hào)增強(qiáng)與輻射量變化的關(guān)系（3254%）三個(gè)方面。公眾對(duì)5G的理解多出于商業(yè)化包裝后的概念和市場(chǎng)少量代表性產(chǎn)品如5G手機(jī)，他們被單向宣傳5G概念，樂(lè)觀、被動(dòng)地接受產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)和應(yīng)用暢想。而當(dāng)落實(shí)到密集基站建設(shè)時(shí)，鄰避效應(yīng)亟待破解。這是由于5G的先進(jìn)性與公眾認(rèn)知信息的偏差性和滯后性，國(guó)家和市場(chǎng)層面宣傳5G技術(shù)和產(chǎn)品重視其技術(shù)先進(jìn)性和商業(yè)價(jià)值，但缺乏對(duì)新技術(shù)安全性和通識(shí)性科學(xué)常識(shí)宣傳。

三、5G商用化時(shí)代建設(shè)存在的困難

1通信基礎(chǔ)設(shè)施組網(wǎng)建設(shè)

大規(guī)?；窘M網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中遇到技術(shù)和社情民意困難，一是電源配套困難、現(xiàn)有4G基站無(wú)法利用升級(jí)、室內(nèi)基站方案不成熟、城市用電及規(guī)劃等挑戰(zhàn);二是“輻射論”下的鄰避效應(yīng)，即部分居民擔(dān)心基站會(huì)有負(fù)外部性而反對(duì)建在“自家后院”。調(diào)研中有141人（4796%）的人認(rèn)為5G基站會(huì)發(fā)射過(guò)量輻射影響人體健康，131（4456%）人認(rèn)為5G基站比4G基站輻射更大，239（8129%）人沒(méi)有參與過(guò)公司、小區(qū)或其他渠道關(guān)于5G基站建設(shè)的民主座談會(huì)，僅有18（6125%）人接觸或看到過(guò)相關(guān)通知。我國(guó)5G商用時(shí)代建設(shè)的全面開(kāi)展需要克服技術(shù)和社情民意的雙重困難，急需加強(qiáng)各主體間交流合作，資源共享，共同治理。

2國(guó)際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定能力、專利研發(fā)技術(shù)能力與5G商用化進(jìn)程不匹配

通信技術(shù)更新迭代的過(guò)程也是我國(guó)從落后跟隨到趕超領(lǐng)先的過(guò)程，通信行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈有三大部門(mén)：前端標(biāo)準(zhǔn)制定、中端技術(shù)研發(fā)和后端設(shè)備生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)。我國(guó)自3G時(shí)代參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定，4G時(shí)代中國(guó)主導(dǎo)的TD-LTE與LTE FDD成為4G兩大標(biāo)準(zhǔn)之一，到5G時(shí)代才真正做到領(lǐng)跑。在標(biāo)準(zhǔn)方面，中國(guó)有21項(xiàng)全球立項(xiàng)并通過(guò)的5G標(biāo)準(zhǔn)，華為Polar碼被國(guó)際移動(dòng)通信標(biāo)準(zhǔn)化組織3GPP接受為控制信道編碼方案，5G必要知識(shí)產(chǎn)權(quán)的10%由中國(guó)企業(yè)所擁有。但我國(guó)在5G國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定方面發(fā)言權(quán)與專利技術(shù)不成正比，并且我國(guó)5G全面商用化還停留在中期組網(wǎng)運(yùn)營(yíng)階段。整體上來(lái)看我國(guó)5G商用化進(jìn)程較慢，反映我國(guó)從技術(shù)研發(fā)到產(chǎn)品轉(zhuǎn)化、商業(yè)化市場(chǎng)應(yīng)用能力較弱，形成產(chǎn)業(yè)鏈時(shí)間長(zhǎng)，市場(chǎng)反應(yīng)不靈敏。

3相關(guān)政策法律不完善

一個(gè)行業(yè)初期發(fā)展離不開(kāi)政策支持，中長(zhǎng)期發(fā)展則需要行業(yè)規(guī)范和法律約束，特別是通訊和互聯(lián)網(wǎng)信息行業(yè)，要更加注重公民權(quán)益。從信息安全角度來(lái)看，5G所支持的“萬(wàn)物互聯(lián)”、實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)使得個(gè)體的人和物抽象成為一個(gè)個(gè)數(shù)據(jù)點(diǎn)，個(gè)人隱私和信息安全成為新問(wèn)題。從監(jiān)管角度來(lái)看，國(guó)家應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)運(yùn)營(yíng)商的監(jiān)管，不僅是前期劃分5G頻譜分配方案和基站建設(shè)合規(guī)性、合法性，還應(yīng)包括后期對(duì)批發(fā)給互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商的寬度容量和行業(yè)準(zhǔn)入細(xì)則，要將相關(guān)法規(guī)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范貫徹5G商用化時(shí)代建設(shè)的始終。

四、公共治理破解5G商用建設(shè)難題，提升5G時(shí)代治理能力

1提升國(guó)際治理能力，推進(jìn)5G國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)一體化

5G由幾個(gè)領(lǐng)先國(guó)家率先引領(lǐng)發(fā)展，必須加強(qiáng)國(guó)際合作，共享全球通訊信息業(yè)發(fā)展紅利。我國(guó)作為全球治理的積極推動(dòng)者，在技術(shù)專利和標(biāo)準(zhǔn)制定上具有優(yōu)勢(shì)因此要加快研究制定5G頻率中長(zhǎng)期規(guī)劃，依托國(guó)際電信聯(lián)盟（ITU），積極溝通協(xié)調(diào)，力爭(zhēng)形成更多的5G統(tǒng)一頻段。在技術(shù)層面要加強(qiáng)國(guó)際分工合作和技術(shù)交流，要積極參與ITU、3GPP等國(guó)際組織的相關(guān)活動(dòng)，利用各國(guó)研發(fā)平臺(tái)、人才和資源優(yōu)勢(shì)，共建共享跨國(guó)界、跨領(lǐng)域、跨主體的5G試驗(yàn)平臺(tái)，加快促進(jìn)5G標(biāo)準(zhǔn)全球統(tǒng)一化進(jìn)程。

2引入多元主體，打造5G時(shí)代協(xié)同治理新格局

（1）政府層面要扮演好現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色。首先，要加快5G通信行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)范，借鑒歐盟《5G網(wǎng)絡(luò)安全法律建議》，綜合我國(guó)《電信條例》《物權(quán)法》等法律條例加快制定相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)范，不僅包括通信、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，還要包括5G所能賦能的其他所有行業(yè)。其次，要出臺(tái)正面和負(fù)面清單，協(xié)調(diào)好“兩只手”的關(guān)系，最大限度發(fā)揮我國(guó)技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)以釋放市場(chǎng)活力。再次，政府要提升現(xiàn)代化治理能力，加強(qiáng)運(yùn)用大數(shù)據(jù)治理提升自身辦事效率和監(jiān)管能力，政府各部門(mén)要加強(qiáng)合作形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（2）市場(chǎng)層面既要發(fā)揮市場(chǎng)創(chuàng)新活力，又要兼顧社會(huì)責(zé)任。以華為為代表的5G領(lǐng)頭羊企業(yè)要發(fā)揮自身技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)國(guó)際合作和推動(dòng)我國(guó)5G國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定的進(jìn)程。首先，要拓寬5G相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)5G產(chǎn)業(yè)生態(tài)發(fā)展的同時(shí)要注重技術(shù)與商用產(chǎn)品轉(zhuǎn)化率。并且要加強(qiáng)與政府、科研院所、社會(huì)組織合作，依托IMT-2020推進(jìn)組、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等行業(yè)平臺(tái)，協(xié)同構(gòu)建5G商用化時(shí)代。其次，要肩負(fù)起企業(yè)社會(huì)責(zé)任感，堅(jiān)守行業(yè)自律規(guī)范精神，堅(jiān)決按照國(guó)家、行業(yè)法律、政策規(guī)范進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營(yíng)和基站建設(shè)，主動(dòng)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，引入健康協(xié)議和自覺(jué)接受民眾監(jiān)督。最后，在向B端和C端宣傳5G概念和體驗(yàn)感的同時(shí)注重傳播基礎(chǔ)技術(shù)和安全知識(shí)，以減少用戶終端與前端技術(shù)研發(fā)的接受度延遲效應(yīng)。

（3）社會(huì)層面要從對(duì)抗走向合作的協(xié)商民主。公民在積極參與5G時(shí)代公共治理，維護(hù)自身合法權(quán)益同時(shí)要保證自身行為合規(guī)合法。在5G基站居民區(qū)建設(shè)和室內(nèi)微小基站鄰避效應(yīng)，即基鬧現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要是在決策過(guò)程中沒(méi)有引入公民座談會(huì)、民主決策機(jī)制和完善的公民維權(quán)反饋機(jī)制等。據(jù)調(diào)查，在公民反對(duì)基站建設(shè)中有144人（4881%）選擇求助政府，143人（4847%）采取新媒體（微信、微博、抖音等）形式維權(quán)，123人（4169%）選擇發(fā)動(dòng)社群力量維權(quán)。隨著公民意識(shí)覺(jué)醒和社群力量壯大和第三種力量（即新媒體的普及、曝光度、反應(yīng)迅速、影響力）不斷增大，當(dāng)群眾在傳統(tǒng)方式反饋和維權(quán)途徑?jīng)]有得到有效回應(yīng)時(shí)則會(huì)轉(zhuǎn)向新渠道，屆時(shí)產(chǎn)生的社會(huì)影響和鄰避沖突將會(huì)倒逼傳統(tǒng)途徑和社會(huì)治理的發(fā)展。

五、結(jié)論

社會(huì)組織，一方面，通過(guò)組建由5G通信行內(nèi)專家、高校科研人員、知名企業(yè)家、運(yùn)營(yíng)商代表等主體的團(tuán)體通過(guò)各種媒介向社會(huì)公眾展示5G技術(shù)的先進(jìn)性、基本技術(shù)原理和商用價(jià)值。另一方面，通過(guò)參與5G時(shí)代社會(huì)治理，提供專家咨詢、法律援助、輻射監(jiān)測(cè)等活動(dòng)來(lái)減輕5G技術(shù)先進(jìn)性在公眾認(rèn)知的偏差性和滯后性對(duì)5G商用化建設(shè)的阻力。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：

1周效羽，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院碩士研究生;研究方向：行政管理理論。

2竇正斌，南京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，副教授，博士;研究方向：公共管理，公共政策。