盧榮婕　吳翔

摘 要：2018年年底前全面建立“河長(zhǎng)制”，形成省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，標(biāo)志著“河長(zhǎng)制”從地方治水制度創(chuàng)新上升為國(guó)家政策，也標(biāo)志著“河長(zhǎng)制”從應(yīng)急式治水向常規(guī)化、制度化治水的轉(zhuǎn)變。面對(duì)河長(zhǎng)事務(wù)繁忙以及專業(yè)能力參差不齊，河長(zhǎng)治水法律制度不健全等現(xiàn)實(shí)問題，因而有必要參照黨政機(jī)關(guān)法律顧問與外聘律師制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)治。

關(guān)鍵詞：河湖長(zhǎng);法律顧問;法治政府

河長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在河湖治理中的具體體現(xiàn)，一般是由各級(jí)負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，河湖環(huán)境作為機(jī)關(guān)考核一環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)人有很大的自由裁量權(quán)。實(shí)踐上卻由于領(lǐng)導(dǎo)人并不具備河湖相關(guān)知識(shí)背景，因此，“河長(zhǎng)法律顧問”就有了存在的必要，對(duì)河長(zhǎng)做出的決定進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而保證做出科學(xué)決定，由傳統(tǒng)的“九龍治水”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂雍L(zhǎng)管水”。[1]

一、河湖長(zhǎng)配法律顧問的必要性

（一）河湖長(zhǎng)事務(wù)繁忙

河長(zhǎng)辦里的工作人員多為其他部門調(diào)動(dòng)而來，再加之人員編制的限制，使得河長(zhǎng)辦中的人員多為兼職人員，尤其是作為河湖長(zhǎng)制的末端基層河長(zhǎng)，人員組成對(duì)于工作完成度有著很大的影響力。此外，黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人既要處理手中繁重的任務(wù)，又要履行管河、護(hù)河與治河等眾多任務(wù)，因此，需要設(shè)置一系列的監(jiān)督與考核制度。[3]

（二）河湖長(zhǎng)專業(yè)素質(zhì)參差不齊

基層河長(zhǎng)作為實(shí)現(xiàn)治河的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)而存在，但實(shí)際運(yùn)行中一方面由于基層的工作量，另一方面由于專業(yè)素養(yǎng)與管理能力的欠缺，使得在具體執(zhí)行中鄉(xiāng)級(jí)的河長(zhǎng)只是單純的執(zhí)行上級(jí)指令，并未真正意義上實(shí)現(xiàn)河湖的科學(xué)管理。

（三）河長(zhǎng)制存在“人治”之嫌

河長(zhǎng)制出臺(tái)的初心是借力于首長(zhǎng)的行政權(quán)力，從短期效果來看，確實(shí)取得了很好的效果，但同時(shí)也暴露了由于過度地依賴行政權(quán)力，“人治”思想用力過多。此外，與河長(zhǎng)治水相關(guān)的法律并不完善，換言之，河長(zhǎng)制的弊端原因就在于各級(jí)首長(zhǎng)的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，以及依靠領(lǐng)導(dǎo)意志而轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，都在某種程度上抑制了河長(zhǎng)制的運(yùn)行效果。[4]

二、河湖長(zhǎng)配法律顧問的可行性

（一）龍?zhí)秴^(qū)“河長(zhǎng)制”法律顧問團(tuán)對(duì)接

2019年6月19日，龍?zhí)秴^(qū)的法律服務(wù)團(tuán)就很好地為龍?zhí)肚嗌骄G水提供有效地司法護(hù)航，該制度就是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，解決政府環(huán)境難題而存在，研究應(yīng)對(duì)措施，制定協(xié)調(diào)計(jì)劃，有嚴(yán)格的運(yùn)行制度，比如：每一季度召開一次協(xié)調(diào)會(huì)，建立專為“河長(zhǎng)制”服務(wù)的微信工作群，不僅可以實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效地溝通，還順應(yīng)了大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景。[5]

（二）長(zhǎng)春司法局建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律顧問制度

正如“綠水青山就是金山銀山”，長(zhǎng)春市司法局創(chuàng)新拓展“123”工程活動(dòng)載體，立足發(fā)揮職能，勇于擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)起打贏污染防治中司法機(jī)關(guān)的職責(zé)，緊緊圍繞水庫(kù)以及本市河湖的生態(tài)保護(hù)工作，并在全市開展“守護(hù)綠水青山法律服務(wù)在行動(dòng)”活動(dòng)。自2016年就開始全面推廣河長(zhǎng)制，并建立了市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)以及村級(jí)的河長(zhǎng)體系。

為了更好地落實(shí)生態(tài)環(huán)境法律顧問項(xiàng)目，一方面設(shè)立了法律顧問團(tuán)，全面推行法律顧問制度，保證依法行政、依法處理的能力;另一方面各級(jí)均配備法律顧問機(jī)制，對(duì)于特殊案件進(jìn)行處理，提供相應(yīng)的法律咨詢、法律論證，以達(dá)到更好地防范法律風(fēng)險(xiǎn)。[6]

（三）培養(yǎng)面向基層河長(zhǎng)的涉河顧問隊(duì)伍

由于目前的河長(zhǎng)制存在著“人治”色彩，為了更好地落實(shí)此項(xiàng)政策，應(yīng)該對(duì)河長(zhǎng)相關(guān)的職能進(jìn)行明晰的界定，將有關(guān)河長(zhǎng)的政策予以立法化，對(duì)相關(guān)的法律政策予以最大化地宣傳。最終實(shí)現(xiàn)河湖法治化管理，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)制長(zhǎng)遠(yuǎn)合理地發(fā)展。

三、河湖長(zhǎng)如何配法律顧問

（一）黨政機(jī)關(guān)法律顧問

十八屆三中全會(huì)首次提出“普遍建立法律顧問制度”，將法律顧問定位為：積極促進(jìn)各級(jí)政府相關(guān)政策地出臺(tái)，在依法行政中發(fā)揮著積極作用，保證依法行政以及法治政府建設(shè)合法進(jìn)行。[7]換言之，法律顧問的職責(zé)具有以下幾個(gè)方面：第一，對(duì)重大決策、重大行政行為提供法律咨詢與意見;第二，對(duì)于相關(guān)法律文件的制定進(jìn)行有效地參與;第三，對(duì)于法律法規(guī)規(guī)章以及規(guī)范性文件等法律文書進(jìn)行協(xié)助等工作;第四，提供相應(yīng)的法律服務(wù)，如涉訴案件以及重大突發(fā)性事件等;最后，其他黨政機(jī)關(guān)應(yīng)有的職責(zé)。[8]

（二）購(gòu)買服務(wù)，外聘律師

河長(zhǎng)制的本質(zhì)是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)際運(yùn)行中存在著專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不足的問題，尤其是基層河長(zhǎng)。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)河湖治理，可以采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，在具體工作決策以及實(shí)施過程中提供專業(yè)的建議，彌補(bǔ)河長(zhǎng)專業(yè)性不足的問題，此種形式在一定程度上也可以減輕由于河長(zhǎng)的變動(dòng)導(dǎo)致管理工作的不連續(xù)問題。[9]

參考文獻(xiàn)

[1] 焦泰文.全面推動(dòng)湖北河湖長(zhǎng)制提檔升級(jí)[J].政策2019，（4）：25

[2] 吳志廣，莊超，許繼軍.河湖長(zhǎng)制從“有名”向“有實(shí)”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與法律對(duì)策[J].中國(guó)水利2019，（7）：2

[3] 朱玫.河長(zhǎng)制的發(fā)展實(shí)踐與推進(jìn)[J].環(huán)境保護(hù)2017，（2）：59

[4] 詹國(guó)輝熊菲.河長(zhǎng)制實(shí)踐的治理困境與路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)體制改革2019，（8）：191

[5] 精彩龍?zhí)?守護(hù)白山松水，法律服務(wù)在行動(dòng)—龍?zhí)秴^(qū)“河長(zhǎng)制”法律顧問團(tuán)對(duì)接.[EB/OL].（2019-06-24）[2019-10-20].http：//www.sohu.com/a/322637796_765702.

[6] 長(zhǎng)春市政府網(wǎng)站.長(zhǎng)春司法局建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律顧問制度[EB/OL].（2018-10-26）[2019-10-20].http：//news.sina.com.cn/sf/publicity/sfxz/2018-10-26/doc-ifxeuwws8305825.shtml.

[7] 宋國(guó)濤.我國(guó)政府法律顧問角色定位研究———以相關(guān)行政規(guī)范為考察對(duì)象[J].行政科學(xué)論壇2019，（7）：22

[8] 中央政府門戶網(wǎng)站.中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》[EB/OL].（2016-06-16）[2019-10-20].http：//www.gov.cn/zhengce/2016-06/16/content_5082884.htm.

[9] 李世有.綠春縣河長(zhǎng)制實(shí)踐中的幾點(diǎn)思考[J].中國(guó)水運(yùn)2019，（8）：69

作者簡(jiǎn)介：盧榮婕（1995—），女，安徽霍邱人，長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院，2018級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。

吳翔（1994年9月—）男，安徽省淮南市壽縣人;阜陽師范學(xué)院2014級(jí)本科生;研究方向：民商法。