周文泓 馬曉玥 王錦文 陳怡

摘 要

對電子文件全數(shù)字管理框架的研究旨在推進(jìn)文件數(shù)字轉(zhuǎn)型理論與方法的完善。本文以案例研究與文本分析法，從戰(zhàn)略、制度、系統(tǒng)和評估工具四個層面梳理美國聯(lián)邦政府的電子文件全數(shù)字管理框架，發(fā)現(xiàn)其構(gòu)件多元設(shè)定、框架整體關(guān)聯(lián)、構(gòu)建有序升級的特點(diǎn)。以此，立足我國國情提出強(qiáng)化實(shí)施框架全數(shù)字目標(biāo)導(dǎo)向、完備實(shí)施框架整體設(shè)置、推進(jìn)實(shí)施框架深入應(yīng)用三個方面策略。

關(guān)鍵詞

電子文件 文件管理 數(shù)字轉(zhuǎn)型 實(shí)現(xiàn)框架

Abstract The research on framework of full digital management of electronic records aims at improving the digital transformation theory and method. With the method of case study and text analysis， this paper combs the full digital management framework of electronic records of the U.S. federal government from the perspective of strategy， institution， system and evaluation tool， and finds its characteristics of diverse components， correlated framework and progressive upgrading construction. Then based on the national conditions of China， the paper proposes strategies to strengthen full digitization direction， improve integral setup and promote deeper application of framework.

Keyword electronic records; records management; digital transformation; implementation framework

一、引言

數(shù)字技術(shù)已全面融入社會的方方面面，在“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能、大數(shù)據(jù)等國家戰(zhàn)略的驅(qū)動下，數(shù)字文件的全程全面無縫支持已成為實(shí)踐所需，即文件在全流程中均以數(shù)字形式形成、捕獲、管理、處置和利用，從而適應(yīng)數(shù)字環(huán)境所需。電子文件的全數(shù)字管理在如政務(wù)、稅務(wù)、電商、能源等各領(lǐng)域中得到熱烈探討與積極探索，并進(jìn)一步推進(jìn)研究領(lǐng)域的關(guān)注。

各國與地區(qū)均將電子文件全數(shù)字管理作為重要的規(guī)劃目標(biāo)。澳大利亞基于數(shù)字連續(xù)性提出在2016年完成聯(lián)邦政府的全數(shù)字形成、管理與保管文件目標(biāo)，其目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn);美國聯(lián)邦政府在《政府文件管理指令》的推進(jìn)下，完成了2019年實(shí)現(xiàn)電子文件尤其是電子郵件全數(shù)字管理的多數(shù)目標(biāo);英國中央政府亦在數(shù)字連續(xù)性項(xiàng)目的支持下，較大程度實(shí)現(xiàn)了文件管理的數(shù)字轉(zhuǎn)型;我國在電子文件部級聯(lián)席會議委員會和國家檔案局的推進(jìn)下，開展了電子文件管理的前沿示范探索，電子文件單軌制管理在上海自貿(mào)區(qū)等均展開了試點(diǎn)工作，電子文件的全數(shù)字管理亦在一定進(jìn)程中。同時(shí)，各國與地區(qū)尚未全面實(shí)現(xiàn)電子文件全數(shù)字管理，面臨來自頂層設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、流程設(shè)置、系統(tǒng)開發(fā)、評估反饋等多方面的挑戰(zhàn)，需進(jìn)一步完善與升級。

這亦反映在我國的電子文件管理相關(guān)研究中。一方面，從電子文件管理的通用層面研究更加完整與適合的框架以及方案來推進(jìn)電子文件管理水平，來實(shí)現(xiàn)文件管理從模擬環(huán)境到數(shù)字環(huán)境的轉(zhuǎn)型[1]，從中識別戰(zhàn)略框架、體制、業(yè)務(wù)、系統(tǒng)、能力與責(zé)任等關(guān)鍵要素并提出推進(jìn)策略[2]。另一方面，直接針對電子文件單軌制展開討論，這既涉及單軌制的內(nèi)涵，也包括單軌制的必要性、價(jià)值和基本實(shí)現(xiàn)策略[3][4][5]。同時(shí)，當(dāng)前的研究尚需進(jìn)一步對實(shí)踐尤其是較具成果經(jīng)驗(yàn)的行動予以調(diào)查與分析，立足實(shí)際情況形成更系統(tǒng)且可行的框架，從而能補(bǔ)足研究在方案設(shè)計(jì)層面的不足。

由此，本文將以目前在電子文件全數(shù)字管理已有長足探索且在世界范圍內(nèi)形成示范成果的美國為例，對其推進(jìn)電子文件全數(shù)字管理具體行動進(jìn)行調(diào)查、梳理和分析，由此形成電子文件全數(shù)字管理的實(shí)現(xiàn)框架。

二、電子文件全數(shù)字管理的推進(jìn)措施概覽

電子文件的高效管理已成為美國聯(lián)邦政府優(yōu)化升級尤其是建設(shè)開放政府的重要措施，這在《政府文件管理指令》里得到明確。電子文件的全數(shù)字管理成為戰(zhàn)略核心，持續(xù)在美國檔案與文件署（NARA）的規(guī)劃中凸顯為關(guān)鍵目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)電子文件全數(shù)字管理，NARA為此實(shí)施了一系列推進(jìn)式舉措，主要包括以下四方面。

1.規(guī)劃方向性戰(zhàn)略。在《總統(tǒng)備忘錄——管理政府文件》[6]要求有關(guān)部門制發(fā)文件管理指令的背景下，NARA與美國行政管理和預(yù)算局在2012年聯(lián)合發(fā)布《政府文件管理指令》[7]，通過征求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、跨機(jī)構(gòu)組織及利益者意見，構(gòu)建合法合規(guī)的文件管理框架，要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)盡可能消滅紙質(zhì)文件，完善電子文件全數(shù)字管理。聯(lián)邦文件管理改革有兩個具體目標(biāo)，一是到2019年末，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)將文件以電子形式進(jìn)行管理和移交，推動聯(lián)邦機(jī)構(gòu)文件管理的電子化和規(guī)范化進(jìn)程;二是到2016年末，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)要以可訪問的電子形式管理電子郵件?！墩募芾碇噶睢分械挠?jì)劃項(xiàng)目時(shí)間安排清晰：例如到2013年末，各機(jī)構(gòu)制定并實(shí)施數(shù)字轉(zhuǎn)型計(jì)劃，NARA要完成并頒布永久電子文件移交指南修訂稿等;2017年末，NARA應(yīng)完成對《通用文件保管期限表》的重大修改等。

2018年2月，NARA發(fā)布《戰(zhàn)略計(jì)劃2018—2022》[8]，在明確自身定位與方向的前提下設(shè)定具體的目標(biāo)，明確相應(yīng)任務(wù)以及路徑。其中，關(guān)于電子文件全數(shù)字管理提出了進(jìn)一步的發(fā)展要求。例如，明確聯(lián)邦機(jī)構(gòu)高級官員負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)電子文件管理計(jì)劃的審查;修改永久電子文件的移交指南;創(chuàng)建新的電子郵件指南;完善電子文件管理框架，構(gòu)建方法與工具、系統(tǒng)與技術(shù)、政策與規(guī)范、人員與職責(zé)以及外部監(jiān)督與評估的有效保障框架;為保障聯(lián)邦機(jī)構(gòu)電子文件管理活動合法合規(guī)性，定期召開高級機(jī)構(gòu)官員會議，討論指令執(zhí)行進(jìn)展情況等。

2.制定保障性制度。以《政府文件管理指令》為綱，美國針對永久性電子文件的全數(shù)字管理提出階段目標(biāo)，從各機(jī)構(gòu)關(guān)于電子文件的轉(zhuǎn)移格式、元數(shù)據(jù)、機(jī)構(gòu)培訓(xùn)、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面提出要求并加以指導(dǎo)，針對電子郵件和電子訊息這兩類特殊電子文件提供了相應(yīng)的管理指南。在針對永久性電子文件的制度上，NARA發(fā)布的《政府文件管理指令》確定了電子郵件文件管理成功標(biāo)準(zhǔn)的目的，并從政策、系統(tǒng)、獲取途徑和處置四個方面提出管理電子郵件的要求，列舉與電子郵件管理相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章以及NARA發(fā)布的指南、公告等制度性文件資源，以提供健全的電子郵件管理的配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，NARA發(fā)布了《永久電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)》[9]，為各機(jī)構(gòu)提供了成功管理永久電子文件的標(biāo)準(zhǔn)，包括各機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)2019年的目標(biāo)必須重點(diǎn)關(guān)注的高級視圖和供各機(jī)構(gòu)完成的業(yè)務(wù)活動。對于永久電子文件的轉(zhuǎn)移，NARA在《永久電子文件轉(zhuǎn)移格式指南》[10]和《永久電子文件轉(zhuǎn)移元數(shù)據(jù)指南》[11]中，對于移交永久電子文件時(shí)可接受的文件格式、方法、步驟都作了相應(yīng)規(guī)定，定義了向NARA傳輸永久電子文件時(shí)必須附帶的最小元數(shù)據(jù)元素集，與戰(zhàn)略中關(guān)于轉(zhuǎn)移永久電子文件中包括元數(shù)據(jù)的行動相配合。

電子郵件作為美國電子文件管理的核心部分，NARA針對其管理提出了具體目標(biāo)：電子郵件記錄必須保存在支持記錄管理和其他代理業(yè)務(wù)需求的適當(dāng)電子系統(tǒng)中。各機(jī)構(gòu)必須有適用的記錄進(jìn)度表、機(jī)構(gòu)政策和IT系統(tǒng)，以確保聯(lián)邦記錄的電子郵件能夠被訪問、管理、保存、適當(dāng)處理和應(yīng)用。并發(fā)布《電子郵件管理指南》[12]、《電子郵件管理標(biāo)準(zhǔn)》[13]，規(guī)范聯(lián)邦機(jī)構(gòu)關(guān)于管理電子郵件的文件管理職責(zé)，頒布標(biāo)準(zhǔn)描述了適用于電子郵件的現(xiàn)行法規(guī)、規(guī)章和NARA指南中的文件管理要求。電子訊息也是非常重要的一類電子郵件。NARA發(fā)布《電子訊息管理指南》[14]，對電子訊息定義、管理挑戰(zhàn)、管理需求、管理方法和報(bào)失都作出相應(yīng)的規(guī)定，以幫助各機(jī)構(gòu)制定電子訊息管理戰(zhàn)略。

為提高機(jī)構(gòu)管理電子文件的能力，NARA發(fā)布《機(jī)構(gòu)文件管理培訓(xùn)要求》[15]，在該公告中要求各機(jī)構(gòu)建立和發(fā)展適合文件管理培訓(xùn)的要求。制定了管理聯(lián)邦信息資源的政策，提供了機(jī)構(gòu)文件管理培訓(xùn)計(jì)劃的最低要求，確定了培訓(xùn)對象、培訓(xùn)頻率。

3.開發(fā)執(zhí)行性系統(tǒng)。為保障電子文件全數(shù)字管理的順利推進(jìn)，NARA不僅從國家戰(zhàn)略和制度層面予以重視，為電子文件的科學(xué)高效管理提供可靠外圍保障，更結(jié)合數(shù)字環(huán)境下計(jì)算機(jī)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，有計(jì)劃地推動系統(tǒng)的開發(fā)，以具體落實(shí)和執(zhí)行電子文件全數(shù)字管理的目標(biāo)與任務(wù)。針對電子文件爆炸式增長帶來的一系列問題，NARA作出戰(zhàn)略性布局，啟動ERA（電子文件檔案館）項(xiàng)目，旨在保證聯(lián)邦政府永久性電子文件的移交、接收、管理、保存和利用等環(huán)節(jié)流程化、一體化、系統(tǒng)化和科學(xué)化[16]。該項(xiàng)目最早從2002年正式啟動，于2012年基本完成，具備支持聯(lián)邦機(jī)構(gòu)向NARA提交審核保管期限表、移交電子文件，以及電子文件接收、處理、長期保存和開發(fā)利用等功能。

具體而言，NARA制定的《電子文件檔案館功能需求》中列舉了ERA的九大類功能需求，涉及電子文件管理、接收、存儲、利用、安全、保護(hù)、對接用戶、系統(tǒng)管理和特殊服務(wù)等共計(jì)856項(xiàng)功能需求。在系統(tǒng)架構(gòu)方面，ERA系統(tǒng)采用OAIS（開放檔案信息系統(tǒng)），即為解決電子文件的長期保存問題以及保護(hù)電子文件的真實(shí)性、完整性而提供的參考模型。ERA系統(tǒng)兼顧信息生成者、管理者與利用者三大主體的需求，保證了信息生成、管理與利用之間的互聯(lián)互通，從宏觀上保證了綜合性數(shù)字檔案館系統(tǒng)的合理性。此外，ERA系統(tǒng)還包括存取工作區(qū)、存儲工作區(qū)和查詢工作區(qū)等三大工作區(qū)，滿足各種功能需求，例如聯(lián)邦機(jī)構(gòu)生成的永久性電子文件的移交與接收，電子文件在系統(tǒng)存儲模塊中的保存、備查以及電子文件元數(shù)據(jù)的保存，公眾對允許開放的電子文件的查詢以及在線利用等。

由于開發(fā)時(shí)間跨度大，ERA部署目標(biāo)也不斷調(diào)整，從最初保證系統(tǒng)具備真實(shí)性、持續(xù)性與可進(jìn)化性，以滿足電子文件長久保存利用的需要，到建設(shè)綜合性的數(shù)字檔案館系統(tǒng)，打破了電子文件形成的時(shí)間、空間與載體的限制。為更好地適應(yīng)新形勢下電子文件管理的需求，NARA于2015年正式啟動了ERA2.0項(xiàng)目。該項(xiàng)目目前仍在實(shí)施過程中，計(jì)劃于2020年實(shí)現(xiàn)全部系統(tǒng)功能開發(fā)。ERA2.0項(xiàng)目在系統(tǒng)開發(fā)理念、開發(fā)方法、技術(shù)架構(gòu)、功能規(guī)劃等多個方面都進(jìn)行了優(yōu)化，在提高移交處理效率和降低管理成本上有突出的表現(xiàn)[17][18]。

美國電子文件管理遵循文件生命周期理論，電子文件全數(shù)字管理堅(jiān)持前端控制和全程管理的原則。NARA除了開發(fā)ERA系統(tǒng)以滿足聯(lián)邦機(jī)構(gòu)永久性電子文件長期保存和利用的需要，也出臺了《通用ERM要求》[19]，制定通用機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理要求。這份通用要求根據(jù)生命周期和移交格式劃分了不同的需求主題、需求類型、需求優(yōu)先級、資源等情況。在第四節(jié)中也為代理機(jī)構(gòu)提供了管理電子文件的標(biāo)準(zhǔn)，幫助供應(yīng)商提升應(yīng)用ERM工具的能力，并幫助代理機(jī)構(gòu)確定最佳工具以滿足其需求。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)電子文件的管理和處置過程中可以參考《通用ERM要求》，開發(fā)本機(jī)構(gòu)的電子文件管理系統(tǒng)，做好全數(shù)字管理的前端工作。

4.展開監(jiān)管性評估。為加快轉(zhuǎn)型步伐，實(shí)現(xiàn)全數(shù)字轉(zhuǎn)型，《政府文件管理指令》建立了一個嚴(yán)格的文件管理框架，向聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提出三大要求：一是各機(jī)構(gòu)需要設(shè)立一名高級機(jī)構(gòu)官員（SAO），領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、審查機(jī)構(gòu)的文件管理實(shí)踐;二是各機(jī)構(gòu)要盡可能以電子格式管理、保存永久和臨時(shí)電子郵件;三是各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)盡可能實(shí)現(xiàn)以電子格式管理永久電子文件。NARA針對三個要求，分別制定了文件管理高級機(jī)構(gòu)官員（SAORM）評估工具、聯(lián)邦電子郵件管理評估工具、機(jī)構(gòu)文件管理自評工具，并要求每個高級機(jī)構(gòu)官員均需向NARA提供年度報(bào)告，在此基礎(chǔ)上NARA對其進(jìn)行審查，完成數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析等工作，對戰(zhàn)略方法進(jìn)行適應(yīng)性的修改。

為更好實(shí)現(xiàn)2019年末以全數(shù)字方式管理聯(lián)邦機(jī)構(gòu)永久電子文件的目標(biāo)，NARA利用各種評估工具對機(jī)構(gòu)文件管理工作開展調(diào)查，于2018年3月頒布《永久電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)》，對整個聯(lián)邦政府的電子文件管理提出了更統(tǒng)一明確的規(guī)范，是NARA今后電子文件管理水平評估工具制定的重要依據(jù)。

《永久電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)》明確了永久電子文件管理的頂層設(shè)計(jì)要求、業(yè)務(wù)活動重點(diǎn)和通用電子文件管理要求。頂層設(shè)計(jì)以政策、系統(tǒng)、提供利用和處置四個重點(diǎn)為主;業(yè)務(wù)活動以維護(hù)系統(tǒng)、咨詢利益相關(guān)者、明確和實(shí)施移交方案四個業(yè)務(wù)實(shí)踐環(huán)節(jié)，其中，制定政策為核心，明確資源分配、開展員工培訓(xùn)、對業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)實(shí)施評估為保障工作;通用電子文件管理要求是在頂層設(shè)計(jì)、業(yè)務(wù)活動互相補(bǔ)充的基礎(chǔ)上形成的一個較為全面的通用管理框架，各機(jī)構(gòu)可通過與IT開發(fā)人員或相關(guān)技術(shù)人員密切合作，以確保電子文件管理工作有序開展。

三、電子文件全數(shù)字管理的實(shí)現(xiàn)框架解析

1.構(gòu)件多元設(shè)定。為實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的電子文件全數(shù)字管理，NARA對應(yīng)不同需求設(shè)定不同功能的配套措施，這為實(shí)現(xiàn)框架的構(gòu)建設(shè)定了多元的基本構(gòu)件，形成了以戰(zhàn)略、制度、系統(tǒng)、評估工具為核心構(gòu)件的整體，以多元的要素發(fā)揮不同作用：戰(zhàn)略用于從宏觀層面確定電子文件全數(shù)字管理的方向、價(jià)值、緊迫性，以及整體規(guī)劃，為電子文件全數(shù)字管理提供頂層指引;制度用于電子文件全數(shù)字管理實(shí)現(xiàn)過程中的全面指導(dǎo)，幫助確認(rèn)電子文件全數(shù)字管理的方法、流程、環(huán)節(jié)、系統(tǒng)功能要求等;系統(tǒng)用于從實(shí)踐上落實(shí)全數(shù)字管理，只有配套相應(yīng)的功能模塊，全數(shù)字管理的意識、方法與具體方案才能得以實(shí)現(xiàn);評估工具則是用于確認(rèn)電子文件全數(shù)字管理的進(jìn)度、問題與優(yōu)化方向，以此幫助各機(jī)構(gòu)形成相適應(yīng)的電子文件全數(shù)字管理實(shí)現(xiàn)方案。

由此，得益于多元構(gòu)件的設(shè)定，NARA為聯(lián)邦政府電子文件全數(shù)字管理實(shí)現(xiàn)了方向指引到細(xì)節(jié)規(guī)范，從制度指導(dǎo)到系統(tǒng)應(yīng)用，從戰(zhàn)略目標(biāo)設(shè)定到全程全面評估與調(diào)整等多方面支持，從而解決了電子文件管理是什么、為什么要推進(jìn)、如何推進(jìn)等核心問題。

2.框架整體關(guān)聯(lián)。實(shí)施框架的完備構(gòu)建不僅在于不同構(gòu)件的確認(rèn)、設(shè)定以及設(shè)計(jì)，還在于將各構(gòu)件從整體進(jìn)行關(guān)聯(lián)，從而能夠?yàn)殡娮游募珨?shù)字管理的統(tǒng)籌規(guī)劃和實(shí)踐落實(shí)提供方案。從NARA各類推進(jìn)措施來看，各構(gòu)件不僅發(fā)揮各自效用，且形成了組合效應(yīng)，主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，各構(gòu)件具體內(nèi)容的設(shè)定具有較高的契合度。從現(xiàn)有框架來看，戰(zhàn)略、制度、系統(tǒng)以及評估各有側(cè)重，但電子文件全數(shù)字管理的內(nèi)涵貫穿其中，各構(gòu)件之間相互統(tǒng)一和銜接。例如，系統(tǒng)建設(shè)是全數(shù)字管理中的重要任務(wù)，為此NARA制定了系統(tǒng)功能需求作為制度規(guī)范，成為系統(tǒng)開發(fā)、策略或采購的標(biāo)準(zhǔn)，亦成為評估各機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的重要參考。另一方面，各類型的措施是組合推進(jìn)，在時(shí)空上達(dá)成一致，共同實(shí)現(xiàn)不同階段的目標(biāo)。同樣以電子郵件為例，《政府文件管理指令》作為戰(zhàn)略確認(rèn)了電子郵件作為優(yōu)先任務(wù)并確認(rèn)了基本規(guī)劃，制度層則按照規(guī)劃制定不同階段所需的制度，并成為評估工作中明確各機(jī)構(gòu)電子郵件管理水平的依據(jù)。

總的來看，NARA以不同構(gòu)件形成的整體關(guān)聯(lián)框架，既有助于高效推進(jìn)電子文件全數(shù)字管理，以避免不同構(gòu)件之間出現(xiàn)沖突性執(zhí)行障礙，更有助于從戰(zhàn)略設(shè)計(jì)到實(shí)踐評估的相互對照，從而為明確具體進(jìn)度、問題與完善方案提供科學(xué)工具。

3.構(gòu)建有序升級。電子文件全數(shù)字管理并非一蹴而就的靜態(tài)事務(wù)，NARA的實(shí)現(xiàn)框架較好地針對它的復(fù)雜性與動態(tài)性進(jìn)行了過程性構(gòu)建。電子文件全數(shù)字管理既非簡單的技術(shù)方案升級，亦不是純粹管理層面的制度調(diào)整。它涉及到的是管理、技術(shù)、文化、司法等多方面的事宜，相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略、制度、系統(tǒng)和評估難以在短期內(nèi)完整設(shè)計(jì)到完全成熟的程度。同時(shí)，電子文件全數(shù)字管理的理論內(nèi)涵與實(shí)踐要求亦在探索中，在數(shù)字環(huán)境多變和社會轉(zhuǎn)型深入的情況下其要義與具體表現(xiàn)在動態(tài)變化中。從NARA的電子文件全數(shù)字管理的實(shí)施框架來看，其內(nèi)容在持續(xù)建設(shè)中。以戰(zhàn)略為例，在2010年之前的電子文件管理整體建設(shè)基礎(chǔ)之上，2011年在聯(lián)邦政府層面的戰(zhàn)略中提出，并隨之在2013和2018年的戰(zhàn)略規(guī)劃中設(shè)定為核心目標(biāo)之一。在不同階段中，電子文件全數(shù)字管理從被簡單提出到有一定階段性規(guī)劃，至今則有更明確具體的規(guī)劃和任務(wù)設(shè)置。在制度層亦是如此，電子郵件管理的相關(guān)制度在2011年將其作為優(yōu)先任務(wù)后，從2013年至2017年進(jìn)行了系列性的制定，從提出基本框架到新方法，并配套相應(yīng)的培訓(xùn)指南，這些都顯示出過程性建設(shè)的重要性。在評估層面，更是進(jìn)行年度工作，以此確認(rèn)電子文件全數(shù)字管理的具體進(jìn)度并形成下一階段的方向與安排。

因而，NARA憑借持續(xù)性的構(gòu)建逐漸提升了電子文件全數(shù)字管理實(shí)施框架的完備度，這為不同階段的電子文件全數(shù)字管理提供了目標(biāo)與執(zhí)行參照，幫助明確實(shí)踐進(jìn)度、問題與相應(yīng)對策。同時(shí)，這也促進(jìn)了對電子文件全數(shù)字管理具體內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)方案的科學(xué)分解，為實(shí)踐提供了更加清晰的路徑。

四、啟示：電子文件全數(shù)字管理的實(shí)現(xiàn)策略

1.強(qiáng)化實(shí)施框架全數(shù)字目標(biāo)導(dǎo)向。以全數(shù)字目標(biāo)為導(dǎo)向，把全數(shù)字管理環(huán)境培育、意識提升、能力建設(shè)、實(shí)踐普及化作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)模塊，將有助于明確構(gòu)建電子文件全數(shù)字管理實(shí)施框架的必要性以及主要方向。明晰全數(shù)字目標(biāo)導(dǎo)向?qū)⒊蔀橹匾膬?yōu)化切入點(diǎn)。這可從兩方面著手：一方面，明確全數(shù)字管理的重要性并將其融入文件、檔案管理整體規(guī)劃中，達(dá)成文件、檔案管理在國家戰(zhàn)略規(guī)劃中全流程數(shù)字管理的一致性和良好銜接，并從中凸顯全數(shù)字管理的戰(zhàn)略意義。這可借鑒NARA在不同方面的高層級規(guī)劃中貫通一致的全數(shù)字管理提法和規(guī)劃，我國電子文件管理與檔案事業(yè)的五年規(guī)劃亦可進(jìn)一步加強(qiáng)匹配，這將為實(shí)施框架的建設(shè)提供政策依據(jù)。另一方面，依據(jù)我國實(shí)踐與理論現(xiàn)狀設(shè)定可行的目標(biāo)及其規(guī)劃，以倒逼機(jī)制促進(jìn)實(shí)施框架的構(gòu)建進(jìn)程。可借鑒NARA同美國總統(tǒng)預(yù)算辦公室的協(xié)作機(jī)制，在我國可由國家檔案局會同電子文件管理部級聯(lián)席會議，在中共中央辦公廳以及國務(wù)院辦公廳的統(tǒng)籌下，設(shè)定全數(shù)字管理的實(shí)現(xiàn)時(shí)間、階段性目標(biāo)等，從而推進(jìn)針對目標(biāo)的實(shí)施框架建設(shè)。

2.完備實(shí)施框架整體設(shè)置。電子文件全數(shù)字管理是什么，以及如何實(shí)現(xiàn)電子文件全數(shù)字管理，是實(shí)施框架建設(shè)的核心要義，因而加強(qiáng)整體設(shè)置的完備性和科學(xué)性是電子文件全數(shù)字管理得以順利推行和實(shí)現(xiàn)的重要條件。實(shí)施框架的整體設(shè)置包括：第一，以多元實(shí)施措施作為構(gòu)件的內(nèi)置框架。借鑒NARA的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，戰(zhàn)略、制度、系統(tǒng)、評估應(yīng)同樣作為我國電子文件全數(shù)字管理推進(jìn)措施的核心維度，由此，被本文確定為關(guān)鍵且各有分工的主要構(gòu)件。第二，各構(gòu)件之間的協(xié)同效應(yīng)最大程度發(fā)揮，這需要我國文件、檔案甚至數(shù)據(jù)等相關(guān)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)從電子文件管理全流程的角度做好協(xié)作工作。例如，系統(tǒng)開發(fā)上應(yīng)加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化程度，在功能設(shè)計(jì)和技術(shù)方案制定的過程中強(qiáng)化多部門的咨詢和合作。第三，以可持續(xù)發(fā)展的理念推進(jìn)實(shí)施框架的過程性建設(shè)，依據(jù)我國不同地區(qū)、不同階段、不同系統(tǒng)的具體情況制定相適應(yīng)的實(shí)施框架及其具體應(yīng)用方案。例如，當(dāng)前在財(cái)稅系統(tǒng)中，我國的全數(shù)字管理更為前沿，其實(shí)施框架的具體內(nèi)容如目標(biāo)和要求則同稍顯落后的系統(tǒng)有一定差異性。且電子文件全數(shù)字管理并非可一次達(dá)成，更要結(jié)合我國的國家戰(zhàn)略和社會發(fā)展情況做階段性的調(diào)整，以此服務(wù)于數(shù)字轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型的具體需要。

3.推進(jìn)實(shí)施框架深入應(yīng)用。實(shí)施框架本質(zhì)是推進(jìn)電子文件全數(shù)字管理的組合措施，只有得到落實(shí)才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。因而，為了促進(jìn)其應(yīng)用，實(shí)施框架的建設(shè)應(yīng)在如下方面強(qiáng)化：一方面，充實(shí)內(nèi)容建設(shè)，既要明確實(shí)施框架的重點(diǎn)構(gòu)件，更要豐富每個構(gòu)件下的具體措施，從而幫助明確電子文件全數(shù)字管理具體措施是什么以及如何執(zhí)行。在以戰(zhàn)略、制度、系統(tǒng)和評估為核心構(gòu)件的前提下，更要明確每個構(gòu)件以及不同構(gòu)件共同的重點(diǎn)內(nèi)涵。例如，對應(yīng)NARA將電子郵件作為優(yōu)先實(shí)現(xiàn)全數(shù)字管理的文件類型，我國可將電子公文作為試點(diǎn)的重要模塊。另一方面，加強(qiáng)實(shí)施框架的“自運(yùn)行”程度，即各構(gòu)件之間要達(dá)成一致并相互促進(jìn)，使得各構(gòu)件之間相互匹配、相互對照乃至相互調(diào)整。例如，借鑒NARA在戰(zhàn)略中設(shè)置的倒逼式目標(biāo)和評估中的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，將電子文件全數(shù)字管理要求全面細(xì)化，我國亦可采取相應(yīng)的建設(shè)思路。以制度和評估的對照為例，制度中的不同要求為評估工具的形成提供維度與內(nèi)容支持，評估結(jié)果則用于制度的優(yōu)化調(diào)整。

總而言之，電子文件全數(shù)字管理已逐漸成為各國與各地區(qū)的戰(zhàn)略陣地，它的構(gòu)建有待從內(nèi)容與方法上持續(xù)充實(shí)與優(yōu)化，以形成完備的實(shí)施框架。NARA的實(shí)踐提供了引領(lǐng)性的專業(yè)示范，這也對我國理解電子文件全數(shù)字管理并建設(shè)相應(yīng)的實(shí)施框架有借鑒作用。同時(shí)，尚需對我國實(shí)踐情況予以更深入的調(diào)研與關(guān)聯(lián)分析，從而形成更加可信、可行與優(yōu)質(zhì)的實(shí)施框架建設(shè)方案。

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