高鑫 燕蕊樺 程悅 楊爽 馬攀

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是以習近平同志為核心的黨中央，站在歷史的高度，對我國農(nóng)村建設(shè)工作所作出的一項重大決策，形成了習近平新時代“三農(nóng)”戰(zhàn)略思想，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。我國長期處于城鄉(xiāng)二元制的結(jié)構(gòu)，城市和農(nóng)村發(fā)展不平衡，對我國全面建成小康社會是一大阻礙，因此應(yīng)當優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村，優(yōu)先解決“三農(nóng)”問題，有針對性的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。同時，要保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，法治必不可少，法治鄉(xiāng)村的建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的題中應(yīng)有之意，也是全面推進依法治國的內(nèi)在要求。如何推動法治在鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施保駕護航，是一重大課題。

關(guān)鍵詞：三農(nóng)問題;鄉(xiāng)村振興，法治保障; 重大意義

一、鄉(xiāng)村振興中法治保障的重大意義

習近平新時代“三農(nóng)”戰(zhàn)略思想是習近平新時代中國特色社會主義思想不可或缺的構(gòu)成要素，對新時期做好我國“三農(nóng)”工作具有重要引領(lǐng)作用。習近平總書記高度重視“三農(nóng)”工作，黨的十八大以來，對做好“三農(nóng)”工作提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，科學回答了新時代“三農(nóng)”工作的重大理論和實踐問題，形成了習近平新時代中國特色社會主義“三農(nóng)”思想。這是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是指導我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革的科學理論，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、做好新時代“三農(nóng)”工作的行動指南。

鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略意義不言而喻，從法律體系的角度推進鄉(xiāng)村振興的政策實施，為其提供制度保障，從某種程度上講，研究鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法律保障體系是非常有必要的，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的十項部署涉及經(jīng)濟、生態(tài)、文化、民生、扶貧、制度、人才、融資等諸多方面，無一不和法治有著密切關(guān)系。在目前農(nóng)村法律意識普遍淡薄的現(xiàn)狀下，加強法治宣傳，加大農(nóng)村普法力度，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)，引導廣大農(nóng)民增強尊法學法守法用法意識，是一項比較長期而艱巨的任務(wù)，也是不斷推進建設(shè)法治鄉(xiāng)村工作的根本途徑，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強大助力。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與法治保障的關(guān)系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與法治保障是辯證統(tǒng)一的、相輔相成的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進法治進步與發(fā)展的動力和措施，法治是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的穩(wěn)定基礎(chǔ);鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是農(nóng)村發(fā)展和解決新時代社會主要矛盾的重要抓手，法治環(huán)境的營造是確保這一重要戰(zhàn)略順利實施的可靠保障，也是鄉(xiāng)村振興的前提條件。

“法治鄉(xiāng)村”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手，是鄉(xiāng)村全面改革和振興的總部署。另一方面，“法治鄉(xiāng)村”也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法治保障。法治是現(xiàn)代國家治國理政的基本方式，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署必須在包括法治鄉(xiāng)村在內(nèi)的法治整體框架內(nèi)來運行，才能保證農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步、農(nóng)民全面發(fā)展。要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，必須充分重視法治鄉(xiāng)村的制度建設(shè)和規(guī)則保障作用。

三、鄉(xiāng)村振興法治保障的存在的問題

我國是農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰。然而，在全面依法治國的大背景下，我國部分鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)民法治意識淡薄，鄉(xiāng)村治理仍停留于傳統(tǒng)的人治治理模式，依法治村之治理能力亟需提高?？傮w來說，我國在法治保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施方面，主要存在以下問題：

（一）我國部分鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)民對依法治村的意識不強

我國的城鄉(xiāng)發(fā)展呈二元結(jié)構(gòu)模式，因此，相對于城市來說，我國農(nóng)村地區(qū)群眾因長期生活于相對比較封閉的社會環(huán)境當中，文化水平相對偏低，法治意識淡薄，對法律知之甚少。同時，因農(nóng)村地區(qū)社會群體相對比較固定，人口流動性不強，因此，在長期的生活當中，農(nóng)民群眾已經(jīng)形成了適用于本村莊乃至本地區(qū)特有的行為規(guī)范，因此，當期在合法權(quán)益遭受侵犯時，其主要的維權(quán)途徑不是訴諸于法律。農(nóng)民法律意識不強主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是對法律認識不足，很多農(nóng)民認為法律只規(guī)定殺人放火的刑事犯罪，而對于農(nóng)民生產(chǎn)、生活、政治權(quán)利等方面的法律知之甚少;

二是參與政治的意識不強，沒有正當行使自身的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，忽視自身政治權(quán)利。

（二）受封建迷信思想的影響，法律在鄉(xiāng)村地區(qū)的權(quán)威性不強

由于教育資源的不均衡分配，我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民群眾對社會的認知水平有限，對出現(xiàn)的超出自己認知范圍的現(xiàn)象，往往認為是“天意”所為，這為鄉(xiāng)村地區(qū)迷信活動的盛行提供了便利，封建迷信思想的存在，為科學的法律思想的傳播產(chǎn)生了一定程度的障礙。

（三）缺少專門的服務(wù)于農(nóng)村的法律工作隊伍

用法治為鄉(xiāng)村振興保駕護航的首要前提是法律人才的引進。自改革開放以來，城市地區(qū)一直是我國投資發(fā)展的重點地區(qū)，因此，受長期存在的“城市中心發(fā)展”思路的影響，我國的城鄉(xiāng)發(fā)展水平呈現(xiàn)出嚴重不平衡的狀態(tài)，鄉(xiāng)村地區(qū)法治人才隊伍嚴重匱乏，這嚴重阻礙了鄉(xiāng)村地區(qū)法治建設(shè)步伐的推進。

（四）現(xiàn)有法律針對性不強，鄉(xiāng)村法治建設(shè)體系不健全

2011年3月10日上午，時任全國人大常務(wù)委員會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。但我國鄉(xiāng)村地區(qū)的法律體系仍然存在欠缺，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，缺乏相應(yīng)的法律制度，有些領(lǐng)域甚至存在立法上的空白，目前大多數(shù)的法律，主要是與城市發(fā)展息息相關(guān)，致力于推進城市的建設(shè)，而涉及鄉(xiāng)村建設(shè)的法律相對較少，專門致力于鄉(xiāng)村振興的法律尚未制定出來;

第二，立法層次相對較低，不少仍停留在行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章的層次上，缺乏法律效力;

第三，法律法規(guī)具有滯后性，沒有適時修改，不能適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中我國新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的客觀需要。

（五）村民自治制度在實踐中依舊存在缺陷和不足

農(nóng)村法治建設(shè)的重要載體是村民自治組織，其在農(nóng)村法治建設(shè)中起著不可替代的作用?！洞迕裎瘑T會組織法》為農(nóng)村實行民主管理、民主決策、依法治村提供了法律保障，使我國農(nóng)村政治民主程序從制度上得到了根本性改變，取得了一定成功。但從在實踐過程中，這種制度依舊存在著以下問題：

1.村民自治組織成員不斷減少，組織后備力量不足

隨著土地收益的減少以及市場經(jīng)濟的刺激和帶動，我國大多數(shù)農(nóng)村貧困地區(qū)中具有一定文化素質(zhì)和技能、懂得經(jīng)營而頭腦又相對靈活的中青年農(nóng)民、農(nóng)民黨員開始逃離土地和農(nóng)村，紛紛進城務(wù)工、經(jīng)商或另謀出路，留守在家的大多數(shù)為老、弱、病、殘等弱勢群體，村民自治組織后備嚴重隊伍缺乏。

2.村民自治組織繼續(xù)完善存在文化困境，可采用和借鑒的優(yōu)質(zhì)傳統(tǒng)文化資源匱乏

馬克思曾經(jīng)指出：人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但其并非隨心所欲地創(chuàng)造，亦非在他們自己選定的歷史條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創(chuàng)造。村民自治組織亦產(chǎn)生于中國特定歷史條件下之實踐創(chuàng)造活動，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化作為這種特定歷史條件的一個重要方面，它是進一步增強村民自治組織自身發(fā)展活力和吸引力的現(xiàn)實基礎(chǔ)。然而，伴隨著現(xiàn)代化的持續(xù)推進和鄉(xiāng)村社會的持續(xù)衰落，一些優(yōu)質(zhì)的傳統(tǒng)文化資源正在逐漸消失，社會倫理秩序在不斷瓦解，而新的令人信服的文化價值體系又無法被快速提供和生成，因此導致許多人人生觀、價值觀扭曲，信仰迷失，理想缺失。在此種文化結(jié)構(gòu)和社會背景下，農(nóng)村基層組織在建設(shè)和發(fā)展過程中可采用和借鑒的優(yōu)質(zhì)傳統(tǒng)文化資源越來越少，其自身活力難以彰顯，對廣大農(nóng)村群眾的吸引力亦難以有效提升。

四、存在問題的原因

在鄉(xiāng)村產(chǎn)生法治保障問題的原因主要有以下幾方面：一是思想層面，鄉(xiāng)村道德建設(shè)有待加強，德治影響廣泛，法治思想薄弱;二是法治氛圍層面，法治文化氛圍不濃，創(chuàng)新不夠;三是人才儲備不足;四是物質(zhì)基礎(chǔ)不足，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)匱乏。上述導致鄉(xiāng)村法治保障的原因具體如下：

（一）思想層面：農(nóng)民對依法治村的意識不強的原因

1.農(nóng)村思想基礎(chǔ)匱乏

農(nóng)村自古以來就以農(nóng)耕生活為主，村民思想固化，傳統(tǒng)而保守，這是長久以來的農(nóng)耕文明造就的思想藩籬。在這樣的思想環(huán)境下，實施“法治”、“德治”、“人治”，三治合一的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略著實較為困難。此外，農(nóng)村相比城市，社會經(jīng)濟落后，很多地方解決“扶貧”這個問題就已經(jīng)捉襟見肘，對于“三治合一”的鄉(xiāng)村振興建設(shè)更是紙上談兵。加之農(nóng)村文化相對封閉，在國家體制內(nèi)話語權(quán)的相對薄弱，城鄉(xiāng)二元體制未根本消除等歷史和現(xiàn)實原因，法治鄉(xiāng)村建設(shè)在整個法治建設(shè)和改革過程中相對滯后。

2.農(nóng)民法治意識薄弱

由于封建農(nóng)耕文明導致的農(nóng)民豐衣足食，自給自足的思想，多數(shù)農(nóng)民法治思想得不到啟蒙，想關(guān)部門普法意識不強，多數(shù)地區(qū)的群眾法律信仰缺失，守法意識淡薄，因此，實行法治保障的步伐步履維艱。

（二）法治層面：法律在鄉(xiāng)村地區(qū)的權(quán)威性不強的原因

1.法治文化氛圍不濃、創(chuàng)新不夠

在農(nóng)村建設(shè)中，法律的權(quán)威性沒有完全樹立。個別鄉(xiāng)村的迷信活動多，文化活動少。對傳統(tǒng)理念接受較快，但對于書刊、報紙接觸較少，對于圖書館、報亭等公共文化設(shè)施的積極性有待加強。另外，隨著社會發(fā)展，物價上升，多數(shù)農(nóng)村青壯年選擇外出務(wù)工，空巢老人和留守兒童問題愈演愈烈，致使農(nóng)村群眾精神世界貧乏，對新事物追求度下降，私有觀念強烈，法治思維在老人和兒童之間難以蔚然成風，更使法律權(quán)威性難以樹立。

2.現(xiàn)有法律針對性不強，鄉(xiāng)村法治建設(shè)體系不健全

鄉(xiāng)村法治的建設(shè)進程將取決于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟市場化的發(fā)展狀況，在鄉(xiāng)村法治化進程中，我們熱衷于引介和移植西方法治理論， 卻忽視了鄉(xiāng)土中國里“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的現(xiàn)實處境。因此，農(nóng)村在法治建設(shè)層面依然有重要問題亟待解決，即法律規(guī)范不能完全結(jié)合農(nóng)村實際，法治思維不能更好貼合農(nóng)村現(xiàn)狀，真正運用法律手段維護自身權(quán)益的糾紛解決方式少之又少。

（三）人才儲備層面：缺少專門的服務(wù)于農(nóng)村的法律工作隊伍的原因

1.法治建設(shè)隊伍素質(zhì)不高，人才不足

農(nóng)村法治建設(shè)隊伍幾乎都是當?shù)厝罕娊M成，而當?shù)厝罕娋哂泻軓姷膶嵱美硇裕麄兩朴陟`活地運用各種可以利用的資源去追求他們的目標。而不一定是追求訴訟法治渠道。針對農(nóng)村進行的法治建設(shè)，人才匱乏的解決方式主要有二：一是引進外來人才，二是培養(yǎng)本地人才。但是，基于農(nóng)村匱乏的物質(zhì)基礎(chǔ)，凋敝的法律資源，多數(shù)人才難以接受艱苦的環(huán)境和簡陋的設(shè)施，以及愚昧的鄉(xiāng)民，他們不愿來到農(nóng)村建設(shè)法治事業(yè);其次，由于農(nóng)村青壯年選擇進城務(wù)工，空巢老人和留守兒童使農(nóng)村人才出現(xiàn)兩極分化，培養(yǎng)本地人才的道路也被阻礙。

2.法治隊伍缺乏專業(yè)培訓

對于農(nóng)村法治隊伍來說，路途遙遠，交通不便，與城鎮(zhèn)交流較少，從而導致他們?nèi)狈ο嚓P(guān)司法培訓，久而久之，司法隊伍總體素質(zhì)就得不到提升，人才難以培養(yǎng)和存續(xù)，最終成為鄉(xiāng)村法治建設(shè)的桎梏。

（四）物質(zhì)基礎(chǔ)層面：缺少專項法治財政撥款，經(jīng)濟基礎(chǔ)落后

2012年我國人均GDP就已達6100美元，從國際經(jīng)驗來看， 人均純收入1000-4000 美元之間的發(fā)展階段，正是一個社會邁向更加多元、分化和沖突凸顯的 “不穩(wěn)定期”。一方面，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在一定時期內(nèi)得到了快速發(fā)展，但是，相對城鎮(zhèn)來說，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革并沒有從根本上解決包括農(nóng)業(yè)資源權(quán)利歸屬的合理化、農(nóng)產(chǎn)品流通的市場化、農(nóng)業(yè)收入分配的公平化、國家宏觀調(diào)控的法定化等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟市場化發(fā)展的實質(zhì)性問題，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)依然較為落后，因此導致鄉(xiāng)村振興在實施過程中面臨物質(zhì)困境。另一方面，國家對于這方面的財政支持力度不大，鄉(xiāng)村振興建設(shè)中，法治建設(shè)是不可或缺的一環(huán)，但由于沒有堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)，導致制度不健全，體系不完善，甚至法治隊伍難以建設(shè)?；鶎尤罕娫诩m紛發(fā)生時，由于沒有充足的資金來繳納相關(guān)訴訟費用，從而選擇私下了結(jié)。只有加大鄉(xiāng)村振興法治保障的財政支持，促進司法隊伍建設(shè)，才能推動鄉(xiāng)村振興的法治保障。

四、對策建議

（一）結(jié)合鄉(xiāng)村特色探索法治建設(shè)

我國城鄉(xiāng)差異巨大，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中應(yīng)當充分考慮鄉(xiāng)村實際情況。深入鄉(xiāng)村調(diào)研，對農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益進行了解和分析，針對具體矛盾逐一建立法治保障。在中國特色社會主義的法治體系下，充分考慮鄉(xiāng)土人情，健全鄉(xiāng)村法治保障體系。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的法治模式，從鄉(xiāng)村治理中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治的薄弱環(huán)節(jié)：鄉(xiāng)村德治觀念深中、法律人才流失、法治文化氛圍缺乏、物質(zhì)支持不足等問題。我國農(nóng)村情況復雜，不同的鄉(xiāng)村主要矛盾也會有所差異，在處理問題時不能一刀切或者照搬城鎮(zhèn)經(jīng)驗，法治建設(shè)也是如此，在人情社會中解決糾紛更需要靈活運用法律，傳遞法治精神。

（二）加強鄉(xiāng)村普法宣傳

我國鄉(xiāng)村地區(qū)往往以德治為傳統(tǒng)，法治觀念比較淡薄，想要構(gòu)建鄉(xiāng)村法治體系最根本的就是樹立法治思維，實現(xiàn)村民觀念上的轉(zhuǎn)變，知法懂法用法。在鄉(xiāng)村應(yīng)全方位地開展法治宣傳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶頭學法，提高基層干部法治素養(yǎng);加大宣傳投入，組織村民積極參加普法活動;加強青少年的法治教育，培育法治思維;采取多樣的宣傳方式，吸引全民的學法興趣;突出鄉(xiāng)村法治的特色內(nèi)容，貼近村民實際需求;依法化解村民矛盾，樹立內(nèi)心的法律信仰。通過普法宣傳增強村民的法治意識，自覺依法維權(quán)，營造良好的法治氛圍。

（三）完善鄉(xiāng)村立法

根據(jù)鄉(xiāng)村的實際需求和現(xiàn)有的法律體系，完善鄉(xiāng)村基本立法。理清與鄉(xiāng)村有關(guān)的法律法規(guī)，填補法律漏洞、協(xié)調(diào)法律矛盾。以法律作好鄉(xiāng)村振興的制度保障，立法要注重鄉(xiāng)村特質(zhì)，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，保障農(nóng)民生活、生產(chǎn)的權(quán)益。結(jié)合深化農(nóng)村改革的同時也不能脫離城鄉(xiāng)結(jié)合的大方向，創(chuàng)新專門性的涉農(nóng)法律，保障土地、勞動力、生產(chǎn)資料等因素的可持續(xù)發(fā)展。在保證鄉(xiāng)村特色的同時與民事、刑事、行政法規(guī)協(xié)調(diào)一致，多角度完善鄉(xiāng)村振興的立法保障。

（四） 提高鄉(xiāng)村行政執(zhí)法能力

完備的立法體系只是提供了法治建設(shè)的制度保障，如何有效發(fā)揮法律的規(guī)范作用，行政執(zhí)法具有至關(guān)重要的影響。村干部應(yīng)當樹立的法治意識，依法處理村內(nèi)事物，提高行政執(zhí)法能力。首先應(yīng)引進專業(yè)法律人員加入鄉(xiāng)村干部隊伍，執(zhí)法人員帶頭學法普法。其次合理劃分各部門職責，避免執(zhí)法矛盾或執(zhí)法漏洞。最后依法監(jiān)督鄉(xiāng)村機關(guān)的執(zhí)法水平，保證執(zhí)法的公正、公開。

（五）公正鄉(xiāng)村司法

我國鄉(xiāng)村地區(qū)尤其是西部偏遠地區(qū)經(jīng)濟落后，與城鎮(zhèn)差別懸殊，在機構(gòu)設(shè)置方面也有所欠缺，仍需健全目前的司法機制。司法作為維護正義的最后一道防線，在鄉(xiāng)村振興中應(yīng)當發(fā)揮積極作用，調(diào)解村民糾紛，公正案件裁決，梳理法律權(quán)威。首要的應(yīng)當是提高鄉(xiāng)村司法人員的專業(yè)水平，完善鄉(xiāng)村司法機構(gòu)設(shè)置，在法治文化薄弱的鄉(xiāng)村更需要公正的司法實踐來規(guī)范嚴格社會法律關(guān)系，以司法手段改善鄉(xiāng)村法治環(huán)境，提升司法質(zhì)量和效率，增強村民法治信心。最終實現(xiàn)以鄉(xiāng)村特色的普法、立法、執(zhí)法、司法體系為動力的法治保障推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代進步。

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作者簡介：

高鑫，男，四川成都人，四川省社會科學院法學研究所碩士研究生，研究方向：民商法、司法制度.

*課題項目：本文受四川省社會科學院學術(shù)新苗課題項目全額資助，是“鄉(xiāng)村振興的法治保障研究”的課題研究成果，課題組成員：高鑫、燕蕊樺、程悅、楊爽、馬攀