如何辦理按日連續(xù)處罰案件？

文|趙建峰

為增強(qiáng)執(zhí)法威懾力，提高環(huán)境行政執(zhí)法成效，《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律先后確定了“按日連續(xù)處罰”措施，原環(huán)境保護(hù)部也專門出臺了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）?！鞍慈者B續(xù)處罰”從理論到實(shí)踐，發(fā)揮了較好作用。然而，近一段時(shí)間以來，各地按日連續(xù)處罰辦案數(shù)量呈現(xiàn)出明顯下降趨勢。

生態(tài)環(huán)境部通報(bào)的2019年上半年環(huán)境行政處罰狀況顯示，上半年全國辦理按日連續(xù)處罰案件150件，以納入統(tǒng)計(jì)的32個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）計(jì)算，省均按日計(jì)罰數(shù)不足5件。北京、天津等8個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）按日計(jì)罰運(yùn)用率為零。同時(shí)，與2018年同期按日連續(xù)處罰案件數(shù)420件相比，按日連續(xù)處罰運(yùn)用率同比下降64%。按日連續(xù)處罰辦法運(yùn)用率有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

哪些情形可以適用按日連續(xù)處罰？

從《環(huán)境保護(hù)法》看，按日連續(xù)處罰僅適用于“違法排放污染物”的行為。而《辦法》對“違法排放污染物”進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，明確了四種具體情形，即超標(biāo)或超總量排放污染物的、通過暗管等逃避監(jiān)管方式排放污染物的、排放法律或法規(guī)禁止排放污染物的、違法傾倒危險(xiǎn)廢物的。從實(shí)際適用情況看，對“超標(biāo)排放污染物”實(shí)施按日計(jì)罰的情況較多，而其余三種行為，適用情況較少。而在《大氣污染防治法》《水污染防治法》修改以后，污染物超標(biāo)排放首次處罰金額調(diào)整為“十萬元以上一百萬元以下”，各地在適用按日連續(xù)行政處罰時(shí)更為慎重。特別是一些小型企業(yè)，環(huán)境部門適用按日連續(xù)處罰面臨著處罰難、執(zhí)行難的問題，企業(yè)也更愿意通過停產(chǎn)、停業(yè)的方式改正違法行為。正是在這種情況下，各地按日連續(xù)處罰辦案數(shù)呈現(xiàn)直線下降趨勢。

是否還有其他可以適用按日連續(xù)處罰的情形？答案是肯定的。

事實(shí)上，除了《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》對按日連續(xù)處罰有相關(guān)規(guī)定外，《大氣污染防治法》《水污染防治法》均對按日連續(xù)處罰作出了相應(yīng)規(guī)定，且進(jìn)一步增加了按日連續(xù)處罰的適用情形。以《大氣污染防治法》為例，除原先《辦法》確定的四種情形之外，進(jìn)一步明確了“未依法取得排污許可證排放大氣污染物的”“建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的”等兩種情形可以適用按日連續(xù)處罰?！端廴痉乐畏ā冯m然沒有明確具體的適用情形，但在該法95條同樣明確了“違法排放水污染物”，復(fù)查發(fā)現(xiàn)“其繼續(xù)違法排放水污染物或者拒絕、阻撓復(fù)查的”，可以適用按日連續(xù)處罰。結(jié)合《水污染防治法》第83條相關(guān)規(guī)定可知，違法排放水污染物理應(yīng)包括“未依法取得排污許可證排放水污染物的”“未按照規(guī)定進(jìn)行預(yù)處理，向污水集中處理設(shè)施排放不符合處理工藝要求的工業(yè)廢水的”等兩種情形。

在具體案件辦理中，除了對照《辦法》辦理按日連續(xù)處罰外，還可以對照《大氣污染防治法》《水污染防治法》開展按日連續(xù)處罰案件的辦理。特別是推進(jìn)排污許可證發(fā)放工作以來，不少行業(yè)已經(jīng)完成了排污許可證發(fā)放。各地可以結(jié)合排污許可證領(lǐng)取情況核查，加強(qiáng)按日連續(xù)處罰案件辦理。值得關(guān)注的是，與“十萬元以上一百萬元以下”的處罰不同，“建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的”行為處罰金額為“一萬元以上十萬元以下”，在實(shí)際執(zhí)行過程中，一般不存在執(zhí)行難的問題。各地可以結(jié)合大氣污染治理工作，加大該類案件的辦理力度。

按日連續(xù)處罰的辦理程序是什么？

1.要嚴(yán)格把握按日連續(xù)處罰責(zé)令改正的時(shí)間。責(zé)令改正是實(shí)施按日連續(xù)處罰的基礎(chǔ)，開展按日連續(xù)處罰工作首先要確保責(zé)令改正的時(shí)間符合法律規(guī)定。根據(jù)《辦法》規(guī)定，將下達(dá)責(zé)令改正違法行為的時(shí)間區(qū)分為兩類，當(dāng)場下達(dá)和取得監(jiān)測報(bào)告后三個(gè)工作日內(nèi)下達(dá)。具體而言，“可以當(dāng)場認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)場調(diào)查時(shí)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書”；“需要通過環(huán)境監(jiān)測認(rèn)定違法排放污染物的，應(yīng)當(dāng)在取得環(huán)境監(jiān)測報(bào)告后三個(gè)工作日內(nèi)向排污者送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書”。在實(shí)踐過程中，一些地區(qū)不能嚴(yán)格遵守按日連續(xù)處罰的時(shí)間規(guī)定，客觀上導(dǎo)致辦案程序違法，影響了按日連續(xù)處罰案件的辦理。為準(zhǔn)確辦理按日連續(xù)處罰案件，各地應(yīng)當(dāng)提前準(zhǔn)備好“責(zé)令改正違法行為決定書”，對當(dāng)場可以確定的違法排放污染物的行為，現(xiàn)場下達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書；對需要監(jiān)測報(bào)告的案件，也要客觀記錄取得監(jiān)測報(bào)告的時(shí)間，確保送達(dá)監(jiān)測報(bào)告的時(shí)間符合要求。

2.要準(zhǔn)確寫明責(zé)令改正的內(nèi)容?！掇k法》明確了按日連續(xù)處罰中責(zé)令改正違法行為決定書應(yīng)當(dāng)載明的七項(xiàng)內(nèi)容。原則上，各地生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)參照《辦法》的要求，確定具體的責(zé)令改正違法行為決定書的內(nèi)容，防止漏項(xiàng)、缺項(xiàng)。在七項(xiàng)內(nèi)容中，“責(zé)令立即改正的具體內(nèi)容”應(yīng)當(dāng)是明確具體的。實(shí)踐中，不少地方直接引用《行政處罰法》第二十三條之規(guī)定，“責(zé)令改正違法行為”，還有部分地區(qū)以“責(zé)令停止生產(chǎn)”等代替責(zé)令改正違法行為的要求，這些都是不符合法律規(guī)定的，在今后按日連續(xù)處罰時(shí)容易引起糾紛。建議在責(zé)令改正時(shí)要具體和明確，以超標(biāo)排放污染物為例，責(zé)令改正的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具體為“責(zé)令立即改正超標(biāo)排放污染物的行為”。同時(shí)，責(zé)令改正違法行為決定書必須要明確的一點(diǎn)是“拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果”?？梢哉f，這一點(diǎn)也是責(zé)令改正違法行為決定書的核心內(nèi)容，不僅關(guān)系著企業(yè)今后改正違法行為時(shí)的決心和選擇，也直接關(guān)系著啟動(dòng)按日連續(xù)處罰程序的正當(dāng)性。如果“拒不改正可能承擔(dān)按日連續(xù)處罰的法律后果”這一核心內(nèi)容缺失，將會導(dǎo)致按日連續(xù)處罰程序?qū)嵸|(zhì)性違法。

需要說明的是，環(huán)境執(zhí)法的目的并不是為了辦理特定類型的案件，而是希望通過特定行政手段的實(shí)施促進(jìn)企業(yè)抓好整改。因此，在下達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書的同時(shí)，一定要向企業(yè)做好說明，對于責(zé)令改正違法行為決定書載明的內(nèi)容向企業(yè)做好闡釋，確保企業(yè)引起足夠重視，同時(shí)也減少在今后按日連續(xù)處罰過程中的辦案阻力。

3.要及時(shí)開展按日連續(xù)處罰復(fù)查。根據(jù)《辦法》規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門“應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書之日起三十日內(nèi)”開展復(fù)查。關(guān)于“三十日”屬于“工作日”還是“自然日”，法律未明確說明。但《行政復(fù)議法》第四十條第二款規(guī)定“本法關(guān)于行政復(fù)議期間有關(guān)‘五日’、‘七日’的規(guī)定是指工作日，不含節(jié)假日。”因此，通常情況下，行政處罰過程中將“七日（含）”以下的時(shí)間理解為“工作日”，超過七日的，應(yīng)當(dāng)作“自然日”理解。在復(fù)查時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循30日的復(fù)查時(shí)間規(guī)定，對于超期復(fù)查的，即便存在超標(biāo)排放污染物等拒不改正的行為，也應(yīng)當(dāng)單獨(dú)處罰，而不宜啟動(dòng)按日連續(xù)處罰程序。

按日連續(xù)處罰中拒不改正如何認(rèn)定？

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的要求，按日連續(xù)處罰案件主要針對“違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的”行為。在具體案件辦理中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件實(shí)際情況，判斷執(zhí)法對象是否存在“拒不改正”的情況。同時(shí)，《辦法》中明確了“拒不改正”的兩項(xiàng)具體標(biāo)準(zhǔn)，即“繼續(xù)違法排放污染物”和“拒絕、阻撓復(fù)查”。前者“違法排放污染物”屬于結(jié)果論，仍然需要通過監(jiān)測結(jié)論來判斷，后者“拒絕、阻撓復(fù)查”屬于行為論，只要存在類似的行為，則可以實(shí)施按日連續(xù)處罰。

當(dāng)然，在認(rèn)定“違法排放污染物時(shí)”，并不需要前后違法排放的污染物因子性質(zhì)相同。生態(tài)環(huán)境部在《關(guān)于環(huán)境行政處罰過程中有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2018〕719號）中明確，即使初查時(shí)超標(biāo)因子在復(fù)查時(shí)已經(jīng)達(dá)標(biāo)，但如果出現(xiàn)了其他超標(biāo)因子，仍然視為“拒不改正”，可以啟動(dòng)按日連續(xù)處罰程序。同時(shí)，《關(guān)于按日連續(xù)處罰計(jì)罰日數(shù)問題的復(fù)函》(環(huán)函〔2015〕232號)明確，按日連續(xù)處罰的計(jì)罰日數(shù)，為責(zé)令改正違法行為決定書送達(dá)排污者之日的次日起，至環(huán)保主管部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為之日止，“排污者在計(jì)罰周期內(nèi)存在停產(chǎn)停業(yè)或者達(dá)標(biāo)排放的日數(shù)，均不能從計(jì)罰日數(shù)中扣除”。

值得關(guān)注的是，《辦法》第十一條明確了企業(yè)積極改正、主動(dòng)報(bào)告的權(quán)利，即“排污者在環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施復(fù)查前，可以向作出責(zé)令改正違法行為決定書的環(huán)境保護(hù)主管部門報(bào)告改正情況，并附具相關(guān)證明材料”。在此類情況下，環(huán)境保護(hù)部門要結(jié)合具體的案件情況，特別是結(jié)合企業(yè)報(bào)告的情況、責(zé)令改正后的整改包括污染防治設(shè)施完善、建設(shè)等情況，準(zhǔn)確判斷企業(yè)是否存在“拒不改正”的情況，確保法律準(zhǔn)確適用。