上海住房公積金制度的建立和發(fā)展
——慶祝中華人民共和國(guó)成立70周年系列訪談

2019-10-22 02:48:20口述吳盛裕

上海房地 2019年9期

口述/吳盛裕

[編者按]住房公積金制度是我國(guó)住房制度改革的重要組成部分，1991年5月上海在全國(guó)率先實(shí)施住房公積金制度并在次年開(kāi)始了住房公積金個(gè)貸，為普通百姓購(gòu)買(mǎi)自住公房和商品房助力，從此拉開(kāi)了房地產(chǎn)市場(chǎng)蓬勃發(fā)展的大幕。吳盛裕老人時(shí)任中國(guó)建設(shè)銀行上海分行副行長(zhǎng)，主管住房公積金制度的相關(guān)金融服務(wù)工作，親手描繪了這一段輝煌歷史。

日前，我們就上海住房建設(shè)和住房制度改革問(wèn)題，專(zhuān)程采訪了業(yè)界前輩——80歲的吳盛裕老人。吳老于1986年至2000年任中國(guó)建設(shè)銀行上海分行副行長(zhǎng)，1991年至2000年任上海住房委員會(huì)委員，主管住房公積金制度的相關(guān)金融服務(wù)工作，在全國(guó)打響了房改“第一炮”，首創(chuàng)個(gè)人住房公積金貸款、個(gè)人住房商業(yè)貸款、個(gè)人住房組合貸款等業(yè)務(wù)。親身經(jīng)歷了市委、市政府制定住房公積金制度的整個(gè)決策、實(shí)施過(guò)程。

采訪當(dāng)天一早，分行領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員陪同吳老一起來(lái)到上海房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)。談起上海公積金制度建立的往事時(shí)，吳老思路敏捷，滿含感情。

住房緊張，上海三大困難之首

二十世紀(jì)八九十年代，上海存在三大困難：住房緊張、交通擁擠、環(huán)境污染，而住房緊張是上海三大困難之首。

1949年前以及1949年后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期，上海住房比較緊張。上海的舞臺(tái)曾經(jīng)上演過(guò)一出滑稽戲，叫作“72家房客”，說(shuō)的是上海的里弄住宅居民：一個(gè)門(mén)牌號(hào)，里面卻住了72戶人家。

1949年后上海住房由房管部門(mén)統(tǒng)管，企業(yè)不能以房屋提取折舊資金，利潤(rùn)留存減少，住房建設(shè)資金缺乏。上世紀(jì)八十年代上海剛開(kāi)始考慮住房制度改革時(shí)，房管部門(mén)專(zhuān)題研究為什么上海住房困難那么突出?？偨Y(jié)下來(lái)，原因是上海80%的房子都交給了房管部門(mén)，相比之下武漢80%的房子都在各單位手里。住房都交給房管部門(mén)來(lái)管，當(dāng)然有好處，但企業(yè)管住房也有其必要性；職工在企業(yè)工作，下班后需要有住處休息，第二天才能有精力好好工作。從再生產(chǎn)的角度來(lái)看，一旦住房被交給房管部門(mén)管理，房子就不能保留在企業(yè)內(nèi)，就不能提折舊，而且需要財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)提供補(bǔ)貼，由房管部門(mén)進(jìn)行維修、管理?！按筌S進(jìn)”時(shí)上海建設(shè)了很多工廠，如彭浦機(jī)器廠、上海汽車(chē)廠等。蓋了廠房以后，需要為職工蓋住房。我們是搞經(jīng)濟(jì)的，知道如果成本里面沒(méi)有住房折舊的開(kāi)支，企業(yè)就沒(méi)有折舊基金。我曾經(jīng)同時(shí)分管建行上海分行的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和行政辦公事務(wù)。1987年分行曾在虹口區(qū)買(mǎi)了一批房子分配給職工。這些房子是企業(yè)拿錢(qián)買(mǎi)的，房子也應(yīng)該是企業(yè)的，但當(dāng)時(shí)虹口區(qū)政府說(shuō)，房子按規(guī)定要交給區(qū)房管局管。我當(dāng)時(shí)跟市房管局的領(lǐng)導(dǎo)商量，說(shuō)能不能讓我們進(jìn)行試點(diǎn)，把這些房子保留在建行，我們可以提折舊，以后房屋管理維修可以由我們自己出資金。市房管局領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，你這個(gè)說(shuō)法有道理，可以進(jìn)行試點(diǎn)。我就趕緊安排職能部門(mén)與區(qū)房管局聯(lián)系。安排好以后，我被派去中央黨校學(xué)習(xí)了一段時(shí)間。我回來(lái)后一問(wèn)，說(shuō)問(wèn)題沒(méi)解決，區(qū)房管局沒(méi)有接受這個(gè)改革試點(diǎn)。分行職能部門(mén)的同事說(shuō)，如果房子不交給房管局，住戶就不能報(bào)戶口。沒(méi)辦法，只能把房子交給房管局管理。

我在黨校學(xué)習(xí)的時(shí)候，經(jīng)常在校內(nèi)散步，一件事引起了我的注意：黨校職工宿舍門(mén)牌從1號(hào)到104號(hào)，按照當(dāng)時(shí)的會(huì)計(jì)規(guī)定，折舊一年提5%，這樣一年的折舊金就可以蓋5棟房子，20年就可以蓋100棟，這就是一個(gè)良性循環(huán)啊。上海市政府辛辛苦苦為老百姓操心，但是企業(yè)住房沒(méi)有折舊，政府只能拿財(cái)政的錢(qián)來(lái)補(bǔ)貼房屋的管理維修。二十世紀(jì)九十年代以前40多年，上海實(shí)行房管局統(tǒng)管的辦法，出發(fā)點(diǎn)是好的，但從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)說(shuō)是造成損失的。企業(yè)不提折舊，這部分利潤(rùn)都交給財(cái)政部門(mén)，由財(cái)政部門(mén)交到中央。雖然上交的利潤(rùn)多了，但留下來(lái)的問(wèn)題也多了，從1949年到二十世紀(jì)九十年代，40年來(lái)少提了很多資金，還給自己增加了麻煩。

此外，二十世紀(jì)八十年代初出現(xiàn)的上海知青回城潮，他們回滬后要居住、要結(jié)婚，都需要房子，上海原本就緊張的住房問(wèn)題變得更加緊張了。

記得在1990年的4月20日晚上，時(shí)任上海市長(zhǎng)朱镕基陪李鵬總理到金山上海石化總廠參加20周年廠慶，上海石化總廠是二十世紀(jì)七十年代國(guó)家建設(shè)的最大的石化企業(yè)。從金山石化回市區(qū)的路上，朱镕基請(qǐng)總理到居民家里看看。那時(shí)候居民住的大多是平房，他們敲路邊居民的房門(mén)；第一戶居民說(shuō)睡覺(jué)了，沒(méi)開(kāi)門(mén)；敲開(kāi)第二戶家門(mén)進(jìn)去一看，十幾平方米的房間祖孫三代人同住，屋內(nèi)小床給老母親睡，夫妻倆就睡在自搭的擱樓上，小孩子睡在晚上才打開(kāi)的帆布折疊床上；第三戶家人家的狀況也差不多，李鵬總理和朱镕基市長(zhǎng)都沒(méi)有辦法走進(jìn)房間。上海市民的居住困難由此可見(jiàn)一斑。1990年下半年，朱镕基帶隊(duì)到新加坡去考察公積金制度，考察后認(rèn)為，解決上海住房資金缺乏問(wèn)題可以借鑒新加坡公積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)。

建立住房公積金制度，助力住房制度改革

1990年下半年，上海成立推進(jìn)住房制度改革研究小組，小組由市委書(shū)記兼市長(zhǎng)朱镕基直接領(lǐng)導(dǎo)，考察新加坡公積金制度后草擬了《上海市住房制度改革實(shí)施方案》。經(jīng)過(guò)市人大討論，在1991年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并要求在5月實(shí)施。這份在全國(guó)率先推出的住房制度改革實(shí)施方案總結(jié)下來(lái)為五句話：建立公積金，提租給補(bǔ)貼，配房買(mǎi)債券，買(mǎi)房給優(yōu)惠，成立住房委員會(huì)。

最初指定由建設(shè)銀行提供住房公積金服務(wù)有一定的歷史原因。當(dāng)時(shí)上海的金融機(jī)構(gòu)主要有工、農(nóng)、中、建、交五家銀行。農(nóng)行的網(wǎng)點(diǎn)都在郊區(qū)，市區(qū)網(wǎng)點(diǎn)很少；中國(guó)銀行以前主要是搞外匯進(jìn)出口貿(mào)易，在市區(qū)網(wǎng)點(diǎn)也很少；交通銀行剛成立不久，網(wǎng)點(diǎn)也不多。真正有條件適合提供住房公積金服務(wù)的只有建行和工行，而建行的積極性更高。

建行承擔(dān)住房公積金業(yè)務(wù)時(shí)，內(nèi)部有兩種不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為建行的網(wǎng)點(diǎn)還不夠多，5月1日啟動(dòng)的話，時(shí)間很緊，項(xiàng)目接下來(lái)了也做不了；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，即使做了試點(diǎn)，到時(shí)候也不一定會(huì)讓建行一直做下去。

建立公積金的金融服務(wù)系統(tǒng)需要投入大量的人員和設(shè)備，這需要得到總行的支持。那時(shí)王岐山剛調(diào)任建行總行副行長(zhǎng)，除分管人事以外，也分管建筑經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)信貸。我們向總行提要求，首先要解決的就是人手不足的問(wèn)題，我們需要500個(gè)員工名額。王岐山很支持，同意了。然后我說(shuō)，公積金系統(tǒng)不能手工記賬，數(shù)據(jù)量太大了，需要出資500萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)計(jì)算機(jī)。他也同意了。那時(shí)候一套兩室房才6萬(wàn)元，500萬(wàn)元是一筆非常大的資金。

從總行回來(lái)以后，我和分行房貸部門(mén)的同志去找建委。建委領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，你們總行支持，這件事情看起來(lái)能行。后來(lái)市領(lǐng)導(dǎo)也說(shuō)，既然建行愿意，就交給建行吧。于是我們馬上開(kāi)始著手準(zhǔn)備。朱镕基市長(zhǎng)在上海市住房制度改革實(shí)施動(dòng)員大會(huì)上講，1991年4月或5月啟動(dòng)公積金，而我們是1990年12月28日去總行匯報(bào)的，時(shí)間非常緊迫。

我們找了上海計(jì)算機(jī)廠來(lái)解決微型計(jì)算機(jī)問(wèn)題。在技術(shù)人員方面，當(dāng)時(shí)正好部隊(duì)裁員100萬(wàn)，分行也來(lái)了部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)的技術(shù)人員，他們素質(zhì)和技術(shù)都很好。分行的業(yè)務(wù)人員、技術(shù)人員到廠里去跟他們的技術(shù)人員一起辦公，吃、睡在一起，共同開(kāi)發(fā)程序，最終把系統(tǒng)建立了起來(lái)。

住房公積金制度對(duì)我國(guó)住房金融發(fā)展的重要意義

第一，有了住房公積金制度以后，就可以發(fā)放個(gè)人住房公積金貸款。當(dāng)時(shí)的公積金是職工繳工資收入的5%，企業(yè)也繳相應(yīng)的5%。有些企業(yè)表示：為什么要企業(yè)繳納，企業(yè)這部分錢(qián)原來(lái)是留作蓋房資金的，繳了以后，就沒(méi)有條件蓋房或買(mǎi)房給自己職工了。針對(duì)這種看法，朱镕基市長(zhǎng)表態(tài)，這錢(qián)還是給大家用的。公積金額度由各企業(yè)報(bào)到公司，公司匯總到局里，局里再匯總到系統(tǒng)，在與市計(jì)劃委員會(huì)平衡以后再批給企業(yè)建房。當(dāng)時(shí)我們也有顧慮：如果企業(yè)還不了貸款怎么辦？從1992年開(kāi)始我們?cè)O(shè)計(jì)了個(gè)人住房公積金貸款項(xiàng)目，公積金貸款不夠的，再結(jié)合商業(yè)貸款，這樣逐步把住房銷(xiāo)售市場(chǎng)帶動(dòng)起來(lái)。

當(dāng)時(shí)的房改方案中有兩句話，“建立公積金”、“買(mǎi)房給優(yōu)惠”。上海所有原來(lái)由房管局和單位分配給職工的成套住房，都可以按照房改的優(yōu)惠價(jià)格購(gòu)買(mǎi)。一開(kāi)始大家不愿意買(mǎi)，覺(jué)得租房挺好的，沒(méi)必要買(mǎi)房。那時(shí)，我也是上海市住房委員會(huì)的一員?？紤]到知識(shí)分子比較敏銳，我們就到學(xué)校去宣傳，把道理一講，教師們就開(kāi)始買(mǎi)公房了。企業(yè)職工帶著好奇心看著學(xué)校、科研單位職工用幾千元、幾萬(wàn)元把房子變成自己的了，他們也想買(mǎi)了。那時(shí)候幾千元、幾萬(wàn)元也是很多的錢(qián)了。沒(méi)有現(xiàn)錢(qián)、錢(qián)不夠都不要緊，可以貸款，然后每年繼續(xù)繳存公積金，用公積金個(gè)人賬戶存款來(lái)還嘛。有了公積金貸款，上海基本上所有住公有住房的職工都買(mǎi)房了，從而帶動(dòng)了房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，推動(dòng)了住房制度改革的落實(shí)。

當(dāng)時(shí)分行在通往虹橋機(jī)場(chǎng)的路上有一塊電子宣傳屏，人們從機(jī)場(chǎng)出來(lái)在高速路上開(kāi)車(chē)都能看到建行在電子屏上宣布發(fā)放個(gè)人住房貸款達(dá)10億元，過(guò)了一段時(shí)間變成了15億元、20億元，大概到1999年，個(gè)人住房公積金貸款就達(dá)到100億元。建行的宣傳影響很大，就連美國(guó)和日本的電視臺(tái)都到分行找我們采訪，因?yàn)樗麄冎牢覈?guó)以前不發(fā)放個(gè)人購(gòu)房貸款，怎么現(xiàn)在開(kāi)始發(fā)放了？他們也很敏感啊。

第二，住房公積金推動(dòng)了全市住房金融發(fā)展。2000年5月，原上海市房管局蔡育天局長(zhǎng)打電話問(wèn)我，說(shuō)市委書(shū)記黃菊問(wèn)他，二十世紀(jì)九十年代上海房地產(chǎn)發(fā)展靠的是引進(jìn)外資，進(jìn)入新世紀(jì)以后靠什么？我講，可以靠個(gè)人住房貸款。

若職工公積金貸款不夠，還可以借商業(yè)性貸款，銀行業(yè)務(wù)也是成倍增長(zhǎng)，住房資金大大增加了，以前資金緊張的問(wèn)題也就迎刃而解了。在網(wǎng)點(diǎn)方面，剛開(kāi)始能夠受理相關(guān)業(yè)務(wù)的只有4-5家銀行，后來(lái)市公積金管理中心把委托貸款銀行拓展到8家，現(xiàn)在已拓展到17家銀行了。目前建行在上海有300多個(gè)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)，工行有500多個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，加上農(nóng)行、中行、交行等，全市共有2000多個(gè)網(wǎng)點(diǎn)可以受理公積金貸款了。2013年末全市累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房公積金貸款達(dá)183萬(wàn)戶，現(xiàn)在已達(dá)200多萬(wàn)戶了。

新加坡解決住房問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)是一個(gè)很好的例證。二十世紀(jì)六十年代新加坡剛從馬來(lái)西亞獨(dú)立，600平方公里土地上人口兩三百萬(wàn)人。李光耀總理感覺(jué)到老百姓住房條件實(shí)在太差，就著手建立公積金制度。1991年下半年上海公積金方案初步形成后，我們也去新加坡考察。新加坡公積金的特點(diǎn)是住房和養(yǎng)老一起，公積金是解決住房、養(yǎng)老、醫(yī)療的。新加坡把一部分資金支付給建屋發(fā)展局建房子，職工排隊(duì)登記搖號(hào)。上海也曾經(jīng)掛牌成立上海住宅發(fā)展局專(zhuān)門(mén)建設(shè)住房，但實(shí)際建的住房不多。新加坡地方小又臨海，邊界比較清晰，指定一家機(jī)構(gòu)建房較有效率。上海地域范圍大，有很多地方還有商品房和二手房可供選擇，不需要指定一個(gè)機(jī)構(gòu)蓋房子。

我國(guó)住房公積金制度的特色

我國(guó)住房公積金制度吸取了各國(guó)住房制度的特點(diǎn)，從世界范圍來(lái)看還是很有特色的。比如我們的公積金制度比較靈活，可以公積金貸款，也可以商業(yè)貸款，在上海任何一個(gè)地方都可以就近申請(qǐng)和辦理。

根據(jù)我的觀察，世界范圍內(nèi)有幾種住房金融形式，每種做法都需要相應(yīng)的配套條件。

第一種，商業(yè)銀行貸款。商業(yè)銀行住房貸款是最主要的住房貸款形式。就像普通貸款一樣，如果居民需要，可向一般商業(yè)銀行申請(qǐng)住房貸款，中國(guó)香港稱其為“按揭”。這種形式的優(yōu)點(diǎn)是方便，但商業(yè)銀行貸款也有兩個(gè)缺點(diǎn)：第一，銀行的利率是波動(dòng)的；第二，銀行的錢(qián)是流動(dòng)的。商業(yè)銀行從商業(yè)利益考慮，對(duì)時(shí)間要求比較高，不希望資金回收期很長(zhǎng)，所以設(shè)立的貸款期限不能太長(zhǎng)，一般不超過(guò)20年。瑞典政府鼓勵(lì)銀行貸款100年，這需要政府出面要求銀行必須這么做。如果銀行貸款要百年才能回收，那這流動(dòng)性就很差了。

第二種，住房?jī)?chǔ)蓄銀行。歐洲的德法英等國(guó)都采用這個(gè)政策。1994年我?guī)ш?duì)到英國(guó)培訓(xùn)，遇到個(gè)華裔來(lái)英國(guó)留學(xué)后留在當(dāng)?shù)?，他說(shuō)孩子已到10歲，要開(kāi)始考慮為他辦理住房?jī)?chǔ)蓄了。他們的模式是孩子到25-26歲成家的時(shí)候可以儲(chǔ)蓄到房款的50%，剩下的50%可以貸款。這是一種現(xiàn)存現(xiàn)貸產(chǎn)品：個(gè)人前面提早存款是為了給他人享用，后面?zhèn)€人就用他人的住房?jī)?chǔ)蓄了。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行也是要先存再貸。我們?nèi)サ聡?guó)東部了解到，東德和西德合并以后，把房子全部賣(mài)給某家房地產(chǎn)公司，居民要按市場(chǎng)價(jià)格向該公司買(mǎi)房或者租房。近日看到兩條新聞，一條說(shuō)柏林住房自有率低于20%，一條說(shuō)近十年來(lái)德國(guó)房租漲了一倍?？磥?lái)都不是好消息。

第三種，美國(guó)的做法。需要購(gòu)買(mǎi)住房就向銀行貸款。美國(guó)銀行和我們不一樣，在美國(guó)，銀行很多，但營(yíng)業(yè)范圍比較小，不能跨地區(qū)辦理業(yè)務(wù)，只有銀行倒閉，才可收購(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)。在分散且資金有限的情況下，美國(guó)銀行會(huì)更加注重流動(dòng)性。美國(guó)的小銀行不愿意長(zhǎng)期持有住房貸款，所以走證券化道路，發(fā)行證券，回收資金。這在美國(guó)有什么好處呢？美元是全世界流通的貨幣，證券不僅美國(guó)人買(mǎi)，全世界都買(mǎi)，美國(guó)就通過(guò)這個(gè)方式來(lái)解決住房資金問(wèn)題。美國(guó)也擔(dān)心證券質(zhì)量不好，發(fā)行不了，于是成立了房利美和房地美兩家公司，為證券作擔(dān)保。2002年我曾經(jīng)到美國(guó)參加建設(shè)部調(diào)研，他們把國(guó)會(huì)的人也請(qǐng)來(lái)了，我當(dāng)時(shí)很驚訝。他們說(shuō)擔(dān)保人如果損失太多，擔(dān)保人也吃不消啊。如果產(chǎn)生損失的話，就由財(cái)政預(yù)算來(lái)補(bǔ)貼。加拿大和澳大利亞也是學(xué)習(xí)美國(guó)的，我們有段時(shí)間經(jīng)常接待他們，他們希望在中國(guó)做這項(xiàng)業(yè)務(wù)。如果成功把業(yè)務(wù)推廣到中國(guó)的話，那業(yè)務(wù)不得了。

第四種，新加坡的公積金制度。我們的住房公積金制度是學(xué)新加坡的，但是我們?cè)谛录悠碌幕A(chǔ)上又改進(jìn)了一部分。我們更好的一點(diǎn)是在金融上的靈活，并不是說(shuō)只有買(mǎi)政府蓋的房子才能貸款。住房建設(shè)和開(kāi)發(fā)可以用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方法。職工可以選擇住房，可以采取組合貸款。我發(fā)現(xiàn)新加坡的房子造型基本上都是一樣的，他們叫組屋。新加坡天氣比較熱，組屋底層全部是架空的，沒(méi)有房間，沒(méi)有墻體，只有柱子，孩子們可以在這里玩耍，另外家里如果辦什么事情，需要大家在一起聚餐的，也可以在這里擺幾桌，二層以上才是住房。我思考：為什么新加坡的組屋都是一個(gè)樣式？原因是申請(qǐng)以后搖號(hào)，第一批申請(qǐng)的是這種類(lèi)型的房子，如果下一批不一樣居民就會(huì)有意見(jiàn)了，所以如果每個(gè)批次都一樣就不會(huì)產(chǎn)生矛盾。這樣一來(lái)，住房造型就單調(diào)了。

中國(guó)住房公積金制度的優(yōu)勢(shì)

我體會(huì)到，住房公積金問(wèn)題不僅是一個(gè)住房、生活的問(wèn)題，還體現(xiàn)了政策的優(yōu)越性。習(xí)近平總書(shū)記講，我們是代表工人階級(jí)的政黨，工人階級(jí)需要衣、食、住、行。住房問(wèn)題的解決是一個(gè)難題，是中國(guó)幾千年以來(lái)一直的痛，人們從杜甫的《茅屋為秋風(fēng)所破歌》就開(kāi)始思考住房問(wèn)題?？偨Y(jié)我們的公積金制度，發(fā)現(xiàn)其中需要有個(gè)平衡。以前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有把大家的積極性調(diào)動(dòng)起來(lái)，改革開(kāi)放一個(gè)最大的特點(diǎn)是把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)過(guò)來(lái)了，這是一個(gè)平衡。