金剛 沈坤榮

摘要：從中華人民共和國(guó)成立至今70年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在波折中實(shí)現(xiàn)了奇跡般的騰飛。其間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)歷經(jīng)幾個(gè)重要的階段，在每一個(gè)階段，政府行為演變與增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換互為耦合，共同編織了近一個(gè)世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沉浮與興盛。具體地，本文將70年來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)劃分為四個(gè)階段：中華人民共和國(guó)成立后30年（1949-1978年）、改革開(kāi)放后至十八大期間（1978-2012年）、十八大至十八屆五中全會(huì)期間（2012-2015年）以及十八屆五中全會(huì)以后（2015年以后）。對(duì)應(yīng)于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，政府行為實(shí)現(xiàn)了從中央政府主導(dǎo)→地方政府競(jìng)爭(zhēng)→政府讓位于市場(chǎng)→政府與市場(chǎng)協(xié)作的演變。相應(yīng)地，政府行為演變推動(dòng)增長(zhǎng)動(dòng)力實(shí)現(xiàn)從投入要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)換。隨著增長(zhǎng)動(dòng)力的不斷優(yōu)化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸從粗放式增長(zhǎng)的舊模式走向高質(zhì)量增長(zhǎng)的新常態(tài)。回溯70年來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)走過(guò)了一條接力式發(fā)展的道路。每一個(gè)階段發(fā)展弊端的顯現(xiàn)，都推動(dòng)了下一階段政府行為的演變，構(gòu)成了增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換與增長(zhǎng)潛力釋放的內(nèi)在機(jī)制。

關(guān)鍵詞：中華人民共和國(guó)成立70年;中國(guó)經(jīng)濟(jì);政府行為;增長(zhǎng)動(dòng)力

一、引言

站在中華人民共和國(guó)成立70年后的今天，去回顧這70年來(lái)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，看到的是近一個(gè)世紀(jì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)在波折中奇跡般的騰飛。在1978年改革開(kāi)放以后，作為一個(gè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展中大國(guó)，中國(guó)在接近10%的增速軌道上行進(jìn)了長(zhǎng)達(dá)30余年，使得中國(guó)從中華人民共和國(guó)成立初期的落后農(nóng)業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)總量排名世界第二的制造業(yè)大國(guó)。從1949年開(kāi)始，為什么在經(jīng)濟(jì)維持緩慢增長(zhǎng)甚至?xí)r而下滑的30年后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在改革開(kāi)放后的面貌卻截然不同？以改革開(kāi)放為歷史節(jié)點(diǎn)，在前30年和后40年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與波動(dòng)的因素是什么？鑒往知來(lái)，回答這些問(wèn)題不僅有助于我們更好地理解中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型大國(guó)的發(fā)展邏輯，也能夠?yàn)榇龠M(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走上持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展道路提供富有價(jià)值的啟示。

學(xué)者們圍繞中國(guó)改革開(kāi)放前30年和后40年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力已經(jīng)展開(kāi)了十分詳細(xì)和富有洞見(jiàn)的討論。但遺憾的是，縱觀現(xiàn)有文獻(xiàn)，要么偏向于制度性視角，強(qiáng)調(diào)中國(guó)政府行為對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與波動(dòng)的主要影響;要么專(zhuān)注于經(jīng)濟(jì)性因素，認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與波動(dòng)來(lái)源于工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化以及國(guó)際化等方面的成敗。相對(duì)而言，綜合兩種視角進(jìn)行全面分析的文獻(xiàn)較少。并且大多研究均將研究區(qū)間局限于中國(guó)1949年以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的某一個(gè)階段，相對(duì)缺乏1949年至今70年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的宏大敘事（韓超和朱鵬洲，2018;沈坤榮和金剛，2018;張卓元，1998，2008，2009;周飛舟，2006;沈坤榮、趙倩，2019）。這些研究的不足構(gòu)成了本文寫(xiě)作的初衷。本文試圖展現(xiàn)中國(guó)自1949年以來(lái)70年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全貌，并且從政府行為演變與增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換兩個(gè)視角梳理驅(qū)動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與波動(dòng)的關(guān)鍵因素。與已有的研究相比，本文試圖搭建起政府行為與增長(zhǎng)動(dòng)力之間的橋梁，更加強(qiáng)調(diào)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)階段，政府行為演變與增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。事實(shí)上，歸根結(jié)底，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的大邏輯應(yīng)該是：政府行為的演變依靠特定的激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)了增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換，最終影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

具體來(lái)說(shuō)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系是理解政府行為演變與增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換機(jī)制的關(guān)鍵。本文將中國(guó)1949年以來(lái)70年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段分為四個(gè)部分：第一，中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，時(shí)間跨度為1949至1978年;第二，改革開(kāi)放以后至十八大召開(kāi)期間，時(shí)間跨度為1978至2012年;第三，十八大召開(kāi)至十八屆五中全會(huì)期間，時(shí)間跨度為2012至2015年;第四，十八屆五中全會(huì)召開(kāi)開(kāi)啟的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)未來(lái)，時(shí)間跨度為2015年以后。在每一個(gè)階段，政府行為經(jīng)歷了不同的演變形式，與市場(chǎng)構(gòu)成不同的耦合關(guān)系。隨著時(shí)間的推移，總體上呈現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的資源配置機(jī)制向以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源配置機(jī)制的轉(zhuǎn)變過(guò)程。其中，第一與第二階段主要體現(xiàn)為政府主導(dǎo)資源配置，因而這一時(shí)期增長(zhǎng)動(dòng)力主要由政府驅(qū)動(dòng)，依賴(lài)于政府宏觀政策。第三與第四階段市場(chǎng)在資源配置中的重要作用逐漸體現(xiàn)，因而這一時(shí)期增長(zhǎng)動(dòng)力體現(xiàn)了市場(chǎng)的需求，依賴(lài)于創(chuàng)新等要素。

在政府驅(qū)動(dòng)增長(zhǎng)動(dòng)力的時(shí)期，不同層級(jí)政府間的委托代理關(guān)系也是理解政府行為演變與增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換之間關(guān)系的另一關(guān)鍵。在中華人民共和國(guó)成立至改革開(kāi)放的增長(zhǎng)階段，中央政府扮演資源配置的主導(dǎo)角色。由于缺乏地方政府作為代理人帶來(lái)的分工優(yōu)勢(shì)，增長(zhǎng)動(dòng)力總是存在阻滯與扭曲效應(yīng)。一方面制約了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力空間的釋放，另一方面也帶來(lái)了頻繁的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。在改革開(kāi)放以后，中央政府放權(quán)至地方政府層面，同時(shí)以GDP增長(zhǎng)作為官員晉升的考核指標(biāo)。這推動(dòng)了地方政府圍繞GDP增長(zhǎng)展開(kāi)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，促使中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向高速增長(zhǎng)軌道。但由于委托代理天然存在的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，中央政府無(wú)法有效監(jiān)督地方政府的全部行為，也使得環(huán)境等公共支出不足的問(wèn)題愈發(fā)突出。這些問(wèn)題表明政府在資源配置中讓位于市場(chǎng)，是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長(zhǎng)的重要路徑。

在本文的余下部分，我們將分上述四個(gè)階段詳細(xì)闡述政府行為演變與增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換之間的聯(lián)系。

二、中華人民共和國(guó)成立后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：1949-1978年

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特征事實(shí)：經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇

中華人民共和國(guó)成立伊始，經(jīng)歷多年的戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷，中國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)可謂一窮二白。根據(jù)聯(lián)合國(guó)“亞洲及太平洋社會(huì)委員會(huì)”統(tǒng)計(jì)的結(jié)果顯示，中國(guó)人均國(guó)民收入在1949年僅27美元，不足亞洲同期平均水平的2/3，也不及印度同期水平的一半（王傳利，2018）。即使與中國(guó)過(guò)去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相比，中華人民共和國(guó)成立初期的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值也處在一個(gè)低谷?；贛addison Project Database 2018的相關(guān)數(shù)據(jù)，圖l和2分別展示了1820-1953年中國(guó)實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值以及人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的演變情況?？梢园l(fā)現(xiàn)，中華人民共和國(guó)成立初期中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值低于1930-1940年期間的平均水平，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值甚至僅相當(dāng)于1820年（清朝道光元年）的水平。在這樣不利的初始條件下，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)政府不斷推進(jìn)制度改革與地方治理，使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始了“摸著石頭過(guò)河”的30年歷程。

從整體性視角追溯建國(guó)初期至改革開(kāi)放前夕這一期間的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，可以發(fā)現(xiàn)這三十年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)變化總體而言既有增長(zhǎng)，也有波動(dòng)。圖3顯示了1949-1978年期間中國(guó)實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的變化情況，可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)整體上呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的變化趨勢(shì)。但是分階段來(lái)看，在1949-1964年期間，實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值起起落落，增長(zhǎng)趨勢(shì)十分緩慢，直到1964年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)才實(shí)現(xiàn)了較為平穩(wěn)的增長(zhǎng)。圖4顯示了1949-1978年期間中國(guó)實(shí)際國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率的變化情況，可以發(fā)現(xiàn)，在改革開(kāi)放前30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)十分頻繁，總體上圍繞著0增長(zhǎng)率上下變化。在1954年、1958-1961年、1968年、1972年以及1976年，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率均為負(fù)值，意味著在這些年份國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值較上年而言不增反減。

一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅受到自身因素的影響，也會(huì)受到其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)的干擾。但是，在中華人民共和國(guó)成立后的30年內(nèi)，中國(guó)總體而言是一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)體，與其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系甚少，因此，在中華人民共和國(guó)成立后30年內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)斷斷續(xù)續(xù)的下滑趨勢(shì)可能并非同時(shí)期全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)的體現(xiàn)，而只是受到內(nèi)部因素的影響。圖5報(bào)告了1949-1978年中國(guó)占世界主要經(jīng)濟(jì)體GDP的比重，其中世界主要經(jīng)濟(jì)體除了中國(guó)，還包括美國(guó)、英國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)以及加拿大?？梢园l(fā)現(xiàn)，在中華人民共和國(guó)成立后30年內(nèi)，與同時(shí)期世界主要經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)GDP所占的比重總體上呈現(xiàn)出下降趨勢(shì)。尤其在1959-1961年三年期間，中國(guó)GDP相對(duì)其他經(jīng)濟(jì)體而言出現(xiàn)了非常明顯的下滑。由此可見(jiàn)，在中華人民共和國(guó)成立后30年內(nèi)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的變化，尤其是經(jīng)濟(jì)增速下行的出現(xiàn)，并非全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨勢(shì)拖累所致，事實(shí)上，問(wèn)題可能出現(xiàn)在內(nèi)部。

（二）政府行為：中央政府主導(dǎo)

為何中華人民共和國(guó)成立后的30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)經(jīng)歷了穩(wěn)中有升的增長(zhǎng)和大起大落的波動(dòng)，并且經(jīng)濟(jì)增速明顯落后于世界其他主要經(jīng)濟(jì)體呢？回答這一問(wèn)題顯然需要將研究的視角拉回到具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，理解特定時(shí)期政府行為的基本邏輯。自1949年至1952年，中國(guó)基本處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，修復(fù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與維持社會(huì)秩序是這個(gè)階段各級(jí)政府的工作重心。在這一時(shí)期，中央政府自上而下推動(dòng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的恢復(fù)，因此可以看到在此期間，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了穩(wěn)定的增長(zhǎng)，在世界主要經(jīng)濟(jì)體中的GDP 比重也逐漸上升。到1952年，中國(guó)順利完成了戰(zhàn)后國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)任務(wù)，全國(guó)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量和人民生活水平均實(shí)現(xiàn)了較大幅度的提升。與中華人民共和國(guó)成立初相比，工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)144.9%，國(guó)家財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)平衡，其中建設(shè)支出占比達(dá)到50%以上（張卓元，2009）。

1953年，中央政府開(kāi)展實(shí)施第一個(gè)“五年計(jì)劃”，正式啟動(dòng)了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，蘇聯(lián)援建的156項(xiàng)工程是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)。由于全面向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，中央政府逐漸推動(dòng)形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。通過(guò)農(nóng)村地區(qū)的土地制度改革和城市內(nèi)部的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)改造，政府（尤其中央政府）逐漸取代市場(chǎng)成為資源配置的決定性因素。在中國(guó)這樣一個(gè)地域遼闊的國(guó)家，中央政府主導(dǎo)政府的一切行為，則必然意味著政府的行為將受到信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題的困擾。由于缺乏對(duì)基層實(shí)際情況的客觀認(rèn)識(shí)，中央政府的政策即使就文本而言是正確的，但是從事后的實(shí)踐結(jié)果來(lái)看往往事與愿違。在第一個(gè)“五年計(jì)劃”的實(shí)施結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的波及，出現(xiàn)持續(xù)三年的下滑趨勢(shì)。隨后，又受到“文化大革命”的影響，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)持續(xù)的波動(dòng)。

中華人民共和國(guó)成立后30年，中央政府的權(quán)力持續(xù)擴(kuò)張，幾乎決定全部經(jīng)濟(jì)部門(mén)的重要決策。高度的中央集權(quán)使得事實(shí)上不能在地方得到正確實(shí)施的政策被地方政府被動(dòng)地執(zhí)行，由于缺乏避免政策實(shí)際執(zhí)行帶來(lái)效率損失的機(jī)制，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總是伴隨著較大幅度的起起落落。盡管在“大躍進(jìn)”與“文化大革命”期間，中央政府嘗試向地方政府放權(quán)，以使得經(jīng)濟(jì)體制區(qū)別于蘇聯(lián)的高度中央集權(quán)體制，但是事實(shí)證明，這些放權(quán)努力并未糾正地方政府的激勵(lì)扭曲（ Qian and Xu，1993）。由于在中華人民共和國(guó)成立后30年，公有制經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈，而中央政府掌握著絕大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)（張維迎和栗樹(shù)和，1998），因此，地方政府并未擁有獨(dú)立驅(qū)動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力。并且，在改革開(kāi)放以前，地方政府吃的是中央政府統(tǒng)一財(cái)政的“大鍋飯”，地方政府所有的收入均需要上繳給中央政府（陳抗等，2002）。因此，地方政府也缺乏保護(hù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的激勵(lì)，一切不利于地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策并不會(huì)在地方政府層面受到干擾①。

（三）增長(zhǎng)動(dòng)力：土改與公有化

1.土地制度改革與集體化運(yùn)動(dòng)

從直接的增長(zhǎng)動(dòng)力來(lái)看，1949年后在農(nóng)村地區(qū)展開(kāi)的土地制度改革，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”，生產(chǎn)資料與生產(chǎn)者得到優(yōu)化配置，相比1949年前，廣大的農(nóng)戶(hù)家庭獲得了極大的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了中華人民共和國(guó)成立初期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的恢復(fù)。隨后，為了全面推動(dòng)中國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)走向工業(yè)國(guó)，中央政府在廣袤的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了制度再造，使得公有制的社會(huì)主義制度嵌入到農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)上，創(chuàng)造了農(nóng)村土地集體地權(quán)制度。在中央政府的指令性計(jì)劃下，各個(gè)地方政府在農(nóng)村地區(qū)展開(kāi)了大規(guī)模的集體化運(yùn)動(dòng)。在互助組的基礎(chǔ)上，集體組織逐漸發(fā)展為初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，并進(jìn)一步演變?yōu)楦呒?jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社。從以家戶(hù)為單元的小農(nóng)組織向農(nóng)村集體組織演變，一定程度上有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)，在當(dāng)時(shí)資源有限的歷史背景下，集體化運(yùn)動(dòng)具有一定的合理性。一方面，農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng)很大程度上彌補(bǔ)了當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給的不足，為農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)提供了抵御氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的能力。一個(gè)典型的例證是，在1978年農(nóng)業(yè)開(kāi)始去集體化的過(guò)程中，最早開(kāi)展去集體化的地方往往是那些擁有較多灌溉土地面積的地區(qū)，有著較少灌溉土地面積的地區(qū)仍然傾向于保留集體化的組織模式（Bai and Kung，2014）。另一方面，農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng)也對(duì)當(dāng)時(shí)的工業(yè)發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。中國(guó)在“一五”計(jì)劃以后選擇了以重工業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)策略，而建立在農(nóng)業(yè)集體化基礎(chǔ)上的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策通過(guò)剝奪農(nóng)民支配勞動(dòng)剩余產(chǎn)品的權(quán)利，為重工業(yè)的發(fā)展提供了最初的動(dòng)力（周飛舟，2003）。

但事與愿違的是，中央政府推動(dòng)的農(nóng)村集體化改革運(yùn)動(dòng)逐漸背離地方實(shí)際情況，使得公地悲劇帶來(lái)的效率損失超過(guò)集體化協(xié)作帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，最終對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成嚴(yán)重的影響，使得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在短期內(nèi)出現(xiàn)大起大落的波動(dòng)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)后果（Chen and Lan，2016）。

2.國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)建立

與農(nóng)村地區(qū)的公有化改造類(lèi)似，中央政府同樣在城市部門(mén)推動(dòng)了社會(huì)主義公有化改造，使得大量的私營(yíng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)。中華人民共和國(guó)成立初期，中國(guó)農(nóng)業(yè)占比達(dá)到60%以上，中國(guó)仍然是一個(gè)傳統(tǒng)的落后農(nóng)業(yè)國(guó)家。通過(guò)對(duì)城市部門(mén)私營(yíng)經(jīng)濟(jì)向國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的逐步改造，以及建立在國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的重工業(yè)發(fā)展策略，中國(guó)建立了龐大的工業(yè)制造體系。從農(nóng)業(yè)向工業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變使得全社會(huì)的全要素生產(chǎn)率不斷得到提升，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。從外部因素來(lái)看，蘇聯(lián)援助帶來(lái)的技術(shù)進(jìn)步，也是中國(guó)從落后的農(nóng)業(yè)國(guó)向重工業(yè)大國(guó)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。在1949年，中國(guó)重工業(yè)總產(chǎn)值占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重僅為7.9%，但是發(fā)展到1976年，中國(guó)的工業(yè)門(mén)類(lèi)已經(jīng)十分齊全，技術(shù)水平領(lǐng)先于多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，甚至在部分領(lǐng)域接近發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。技術(shù)引進(jìn)使得中國(guó)的技術(shù)前沿不斷攀升，打破了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的約束邊界，一定程度上釋放了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力。

在中央政府主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)集中于中央政府，中央關(guān)于國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策措施往往能夠得到有效落實(shí)。例如，在“三線(xiàn)建設(shè)”期間，大量的國(guó)營(yíng)企業(yè)從沿海地區(qū)向內(nèi)陸地區(qū)遷移。Fan and 20u（2015）的研究表明，肇始于1964年的“三線(xiàn)建設(shè)”運(yùn)動(dòng)很大程度上促進(jìn)了中國(guó)內(nèi)陸傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有促進(jìn)作用。試想一下，如果沒(méi)有中央政府對(duì)于國(guó)營(yíng)企業(yè)的絕對(duì)控制權(quán)，“三線(xiàn)建設(shè)”的運(yùn)動(dòng)可能很難順利展開(kāi)。不可否認(rèn)的是，在中央政府主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，大部分國(guó)營(yíng)企業(yè)集中于中央政府手中，削弱了地方政府發(fā)展國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)的積極性，不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。雖然在“大躍進(jìn)”和“文化大革命”期間，中央部委將多數(shù)控制的國(guó)有企業(yè)交給地方政府，擴(kuò)大了地方政府在財(cái)政收入中的比重，但是由于當(dāng)時(shí)的政府重心并不在努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，向地方政府放權(quán)從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的好處也就未在當(dāng)時(shí)得到體現(xiàn)。相反地，當(dāng)中央政府向地方政府放權(quán)之后，由于自上而下的激勵(lì)扭曲，地方政府競(jìng)爭(zhēng)反而進(jìn)一步干擾經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的軌跡，加劇經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)。不僅如此，中央政府主導(dǎo)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，還為政府與國(guó)營(yíng)企業(yè)之間的“父愛(ài)主義”提供了成長(zhǎng)的沃土。國(guó)家通過(guò)稅收、補(bǔ)貼、價(jià)格、信貸等多種措施對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施庇護(hù)，使得國(guó)營(yíng)企業(yè)存在“軟預(yù)算約束”的弊病，造就了一大批僵尸企業(yè)，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率（焦長(zhǎng)權(quán)和周飛舟，2016）。

總體而言，在中華人民共和國(guó)成立后30年，中央政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式表現(xiàn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在這一體制的影響下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直陷入“一放就亂，一統(tǒng)就死”的怪圈。但是，需要認(rèn)識(shí)到，中華人民共和國(guó)成立后30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展無(wú)論是增長(zhǎng)還是波動(dòng)，都為改革開(kāi)放以后經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和寶貴的經(jīng)驗(yàn)，至少證實(shí)了，傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與中央政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式亟須改變（張卓元，2009）。正如鄧小平同志所指出的：“三十年來(lái)，不管我們做了多少蠢事，我們畢竟在工農(nóng)業(yè)和科學(xué)技術(shù)方面打下了一個(gè)初步的基礎(chǔ)，也就是說(shuō)，有了一個(gè)向四個(gè)現(xiàn)代化前進(jìn)的陣地，總之，我們還是建立了實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的物質(zhì)基礎(chǔ)，我們搞社會(huì)主義雖然犯過(guò)錯(cuò)誤，但總的來(lái)說(shuō)，改變了中國(guó)的面貌。”

三、改革開(kāi)放后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：1978-2012年

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特征事實(shí)：增長(zhǎng)奇跡

改革開(kāi)放以后，從中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的幅度和持續(xù)性而言，無(wú)疑可以稱(chēng)得上一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡。圖6和圖7分別展示了1978-2012年這30余年中國(guó)GDP及其增長(zhǎng)率的變化情況?？梢悦黠@地看出，自1978年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)絕對(duì)總量實(shí)現(xiàn)了大幅度的提升，年平均增長(zhǎng)率高達(dá)10%左右。考慮到中國(guó)作為一個(gè)轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中大國(guó)，擁有龐大的經(jīng)濟(jì)體量，以及仍然不夠完善的經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制，這一經(jīng)濟(jì)成就即使與全世界其他高速增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)體相比也有過(guò)之而無(wú)不及（沈坤榮和金剛，2018）。圖8顯示了1978年以后中國(guó)GDP占世界主要經(jīng)濟(jì)體的比重變化情況，可以發(fā)現(xiàn)，1978年以后中國(guó)GDP占世界主要經(jīng)濟(jì)體的比重呈現(xiàn)出穩(wěn)定上升的變化趨勢(shì)，與1978年之前的變化趨勢(shì)完全不同。這反映了，在1978年以后，中國(guó)長(zhǎng)期高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，即使與其他主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比，也是獨(dú)樹(shù)一幟的。

在1978年至2012年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中，2001年中國(guó)加人世界貿(mào)易組織（WTO）是一個(gè)重要的歷史節(jié)點(diǎn)?？梢园l(fā)現(xiàn)，自2001年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速明顯提升，占世界主要經(jīng)濟(jì)體的比重上升幅度也迅速增加。盡管中國(guó)在1978年以后取得了卓越的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成就，但是從短期增長(zhǎng)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的現(xiàn)象仍然較為明顯，尤其在2000年之前，經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的頻率和幅度均比較明顯。

（二）政府行為：地方政府競(jìng)爭(zhēng)

在中華人民共和國(guó)成立后30年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸顯示出僵化的不利一面。國(guó)有經(jīng)濟(jì)雖然龐大但是效率較低，導(dǎo)致人民普遍面臨物品短缺，需求與供給一直處于不匹配的狀態(tài)。1978年改革開(kāi)放以后，中央政府的工作重心從階級(jí)斗爭(zhēng)全面轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期相比，中央政府占據(jù)資源配置的絕對(duì)主導(dǎo)地位逐步開(kāi)始轉(zhuǎn)變，地方政府行為成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。但是，地方政府行為選擇仍然依賴(lài)于中央政府的制度安排和激勵(lì)設(shè)計(jì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，雖然中央政府也曾多次向地方政府放權(quán)，但是中央政府重階級(jí)斗爭(zhēng)而輕經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向，使得地方政府放大了中央政策的扭曲效應(yīng)，造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果。改革開(kāi)放以后，中央政府做對(duì)了激勵(lì)，通過(guò)財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)的制度安排，使得地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，中央政府開(kāi)始啟動(dòng)市場(chǎng)化改革與融入全球化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用逐漸重要起來(lái)，在中央政府不斷改權(quán)讓利的背景下，地方政府行為主要體現(xiàn)為市場(chǎng)互補(bǔ)功能。

在財(cái)政分權(quán)方面，改革開(kāi)放伊始，為了激發(fā)地方政府的活力，并且增加地方政府的財(cái)力，中央政府在1980年推行了“分灶吃飯”的財(cái)政包干制，這一制度一直持續(xù)至1993年。在財(cái)政包干制下，地方政府必須將固定數(shù)額或者收入的固定比例部分上交給上一級(jí)政府，剩下的部分則由地方政府支配使用（張維迎和栗樹(shù)和，1998;陳抗等，2002）①。盡管財(cái)政包干制使得地方政府享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好處，激發(fā)了地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的熱情，但是制度設(shè)計(jì)的缺陷也使得地方政府與中央政府競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分成。在這一時(shí)期，地方政府通過(guò)瞞報(bào)收入等手段擴(kuò)大支配財(cái)政收入的比例，使得中央政府的收入占比不斷下降，全國(guó)性公共產(chǎn)品的供給能力捉襟見(jiàn)肘。為此，在1994年，中央政府推行分稅制改革，這次改革將稅收劃分為三類(lèi)：中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。并且，為了避免地方政府稅收征管對(duì)中央稅收分配的侵蝕，中央政府建立國(guó)家稅務(wù)局征收中央稅，地方稅務(wù)局則征收地方稅（陳抗等，2002）。改革的結(jié)果是，相比分稅制改革以前，中央政府的財(cái)力大大增長(zhǎng)，相應(yīng)地，地方政府的稅收分成逐漸下降。但是，地方政府的事權(quán)并未縮減，地方政府仍然需要承擔(dān)大量的支出責(zé)任。

在政治集權(quán)方面，中國(guó)的政府結(jié)構(gòu)是中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級(jí)科層體系，地方官員是否能夠沿著科層體系往上晉升取決于其能否在上一級(jí)政府設(shè)定的考核指標(biāo)中勝出，而在考核指標(biāo)的設(shè)定上，上一級(jí)政府擁有絕對(duì)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。因此，中央政府的政策總是能夠沿著科層體系自上而下傳遞，地方官員出于晉升的動(dòng)機(jī)具有遵循中央政策的強(qiáng)大激勵(lì)。并且，由于晉升職位是固定且有限的，同一級(jí)地方官員為了晉升不得不展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，這使得地方政府往往會(huì)加大在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的努力程度，超出上級(jí)政府預(yù)期的增長(zhǎng)目標(biāo)，以在零和博弈中實(shí)現(xiàn)占優(yōu)均衡。中國(guó)政府職能最為全面的基層政府是縣級(jí)政府，因此，Cheung（2014）將縣級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)視為“平生沒(méi)有見(jiàn)過(guò)這么好的中國(guó)制度”。

為了最大限度地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府展開(kāi)的激烈競(jìng)爭(zhēng)主要圍繞以下兩個(gè)方面展開(kāi)：

第一，稅收競(jìng)爭(zhēng)。為了更多地吸引有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的流動(dòng)性生產(chǎn)要素，地方政府競(jìng)相降低轄區(qū)的實(shí)際稅率，以短期內(nèi)犧牲實(shí)際稅率的方式獲得長(zhǎng)期稅基的增長(zhǎng)。中國(guó)的稅收立法權(quán)是高度統(tǒng)一的，除了筵席稅等不太重要的稅收之外，地方政府一般無(wú)權(quán)決定稅種開(kāi)征和稅率設(shè)定，所以各地方政府實(shí)際稅率上的差別主要體現(xiàn)為中央政府所批準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠政策的不同。不同地區(qū)由于爭(zhēng)取到的稅收優(yōu)惠幅度和范圍不同，其宏觀稅負(fù)水平具有很大差異。在這樣的背景下，地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)形式主要表現(xiàn)在對(duì)中央政府優(yōu)惠政策的爭(zhēng)取與對(duì)征稅努力程度的選擇等方面（沈坤榮和付文林，2006）。已有研究幾乎一致性地認(rèn)為，中國(guó)地方政府間通過(guò)稅收手段競(jìng)爭(zhēng)流動(dòng)性經(jīng)濟(jì)資源，對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了顯著的促進(jìn)作用。這種促進(jìn)作用一方面來(lái)自?xún)?nèi)外資企業(yè)提供的更為豐富的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)資源，另一方面則來(lái)自稅收競(jìng)爭(zhēng)下地方政府對(duì)企業(yè)直接干預(yù)的減少與市場(chǎng)化改革的推進(jìn)（Qian and Roland，1998;林毅夫和劉志強(qiáng)，2000;付文林和耿強(qiáng)，2011）。

令人感到意外的是，地方政府圍繞稅收收入展開(kāi)的實(shí)際稅率競(jìng)爭(zhēng)，并未導(dǎo)致地區(qū)間實(shí)際稅率的逐底競(jìng)賽，這在很大程度上使得地方政府的稅收競(jìng)爭(zhēng)維持在合理的邊界內(nèi)。已有研究從地方政府和企業(yè)兩個(gè)視角對(duì)此進(jìn)行了解釋。一是在官員晉升錦標(biāo)賽的競(jìng)爭(zhēng)邏輯下，當(dāng)?shù)胤秸母?jìng)爭(zhēng)激烈程度超過(guò)一定閾值后，預(yù)期到晉升無(wú)望的地方官員會(huì)降低提升財(cái)政收入的努力程度，避免了稅率的持續(xù)降低（Lu andLandry，2014）。二是相比較低的稅率，企業(yè)更加在乎集聚獲得的集聚租金。因此，即使地方政府并未實(shí)施更低的稅率政策，只要企業(yè)投資得到的集聚租金更大，也依然能夠吸引企業(yè)的流入（付文林和耿強(qiáng)，2011）。

第二，土地競(jìng)爭(zhēng)。分稅制改革以后，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)等并沒(méi)有帶來(lái)普遍的地方政府財(cái)政困境，原因在于，中央政府在財(cái)政收入上給地方政府關(guān)閉一扇門(mén)的同時(shí)，又打開(kāi)了一扇窗。中央政府在分稅制改革之初將土地轉(zhuǎn)讓收益劃給地方政府，隨著1998年國(guó)家啟動(dòng)住房商品化改革，土地增值的空間逐漸顯現(xiàn)，使得土地出讓收入逐漸成為地方政府競(jìng)爭(zhēng)的核心。對(duì)于制造業(yè)企業(yè)而言，土地是很重要的生產(chǎn)要素，地方政府一方面通過(guò)降低工業(yè)土地出讓價(jià)格競(jìng)相吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)入駐，獲得經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本動(dòng)力。另一方面，又依靠工業(yè)發(fā)展吸引的勞動(dòng)力流人為本地的商住房市場(chǎng)提供穩(wěn)定的需求，從而促進(jìn)房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，既彌補(bǔ)了工業(yè)土地低價(jià)出讓的損失，又進(jìn)一步促進(jìn)了轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

中央政府向地方政府的放權(quán)，除了激發(fā)地方政府為經(jīng)濟(jì)資源展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力外，還為打開(kāi)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)之門(mén)提供了兩把重要的鑰匙。

一是，中央政府給予地方政府在具體政策執(zhí)行上的自由裁量權(quán)，在針對(duì)官員的考核中重視結(jié)果而不重視過(guò)程，為地方政府尋找適合轄區(qū)發(fā)展方式提供了微妙的空間。中國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的大國(guó)，這決定了中國(guó)經(jīng)濟(jì)必須要走大國(guó)發(fā)展道路，而大國(guó)發(fā)展道路的關(guān)鍵就在于分權(quán)。因此，中央政府僅僅負(fù)責(zé)政策的頂層設(shè)計(jì)，由地方政府具體負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行。在具體執(zhí)行過(guò)程中，地方政府由于具有自由裁量權(quán)，往往導(dǎo)致中央政策在局部地區(qū)呈現(xiàn)非完全執(zhí)行的狀態(tài)。在改革開(kāi)放后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，地方政府的這種相機(jī)抉擇機(jī)制是有利于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的。原因在于，中央政府獲取各地區(qū)信息成本較大，一些中央政府制定的政策并非放之四海而皆準(zhǔn)。如果強(qiáng)制推行，可能反而會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)際上已經(jīng)得到部分驗(yàn)證。正是因?yàn)樽杂刹昧靠臻g的存在，地方政府才能夠視中央政策是否有利于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而決定認(rèn)真執(zhí)行還是敷衍了事。這雖然導(dǎo)致了中央政策在地方實(shí)際執(zhí)行層面的巨大差異性，但是這種背離某種程度上符合地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的客觀情況，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而言是有效的（沈坤榮和金剛，2018）。

二是，中央政府鼓勵(lì)地方政府探索適宜轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，再進(jìn)一步考慮政策自下而上的可行性。不同于小國(guó)發(fā)展，中國(guó)作為一個(gè)轉(zhuǎn)型大國(guó)，現(xiàn)實(shí)中并不存在其他國(guó)家的成功案例可供全面移植與模仿，這就迫切需要中國(guó)能夠設(shè)計(jì)出符合自身體制與發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。中國(guó)幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)歷史文化、資源稟賦以及發(fā)展階段千差萬(wàn)別，這尤其需要地方政府在發(fā)展過(guò)程中貢獻(xiàn)地方智慧。中央政府向地方政府的放權(quán)，鼓勵(lì)了地方政府開(kāi)展改革與發(fā)展的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。因此，符合地方客觀現(xiàn)實(shí)的改革措施不斷涌現(xiàn)，孕育了“三來(lái)一補(bǔ)”等中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。在探索地方政策的過(guò)程中，地方官員扮演著類(lèi)似于企業(yè)家的角色，在企業(yè)家精神的基礎(chǔ)上不斷開(kāi)拓體制性創(chuàng)新，尋求發(fā)展中的問(wèn)題并加以解決，從而構(gòu)成了改革開(kāi)放以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基本邏輯。

（三）增長(zhǎng)動(dòng)力：改革開(kāi)放與投資驅(qū)動(dòng)

1.制度改革

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)源于投資與全要素生產(chǎn)率兩個(gè)方面的驅(qū)動(dòng)，其中全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)既受到技術(shù)創(chuàng)新的影響，也受益于制度創(chuàng)新。研究表明，改革開(kāi)放以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)，很大程度上取決于全要素生產(chǎn)率的持續(xù)增長(zhǎng)（Bosworth and Collins，2008;Hsieh and Klenow，2009;Brandt et al.，2012）。盡管很難區(qū)分制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新各自在多大程度上貢獻(xiàn)了全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)，但是二者對(duì)于全要素生產(chǎn)率增長(zhǎng)的重要性均已在學(xué)術(shù)界形成共識(shí)。

與改革開(kāi)放前的制度改革相類(lèi)似，改革開(kāi)放以后，制度改革同樣在農(nóng)村和城市部門(mén)展開(kāi)。在農(nóng)村，與改革開(kāi)放前農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng)恰恰相反，各個(gè)地區(qū)積極開(kāi)展去集體化運(yùn)動(dòng)，首先在安徽鳳陽(yáng)小崗村得到實(shí)踐的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐漸在全國(guó)擴(kuò)散。盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行以后，規(guī)模化耕作的優(yōu)勢(shì)不再，但是，承包制避免了土地集體化運(yùn)作導(dǎo)致的公地悲劇，有效避免了搭便車(chē)的激勵(lì)扭曲，對(duì)于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率起到了正向的作用。與此同時(shí)，人民公社運(yùn)動(dòng)時(shí)期的社隊(duì)企業(yè)，逐漸演變成中國(guó)20世紀(jì)90年代十分重要的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)形式——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)①。其中，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得益于毗鄰上海地區(qū)的星期日工程師，顯著推動(dòng)了轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。1981年至1990年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工業(yè)產(chǎn)值年均增長(zhǎng)28.1%，而國(guó)有經(jīng)濟(jì)同期增幅僅為7.7%。在城市，由于地方政府之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，有益于提高轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效的國(guó)有企業(yè)改革迅速展開(kāi)（張維迎和栗樹(shù)和，1998）。總體上，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革走過(guò)了一條從擴(kuò)權(quán)讓利試點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、利改稅、承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、租賃制、股份制試點(diǎn)到現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)與新型國(guó)有企業(yè)構(gòu)造的歷程，這些改革大大提升了國(guó)有企業(yè)的效率（黃速建等，2019）。

2.對(duì)外開(kāi)放

1978年以后，特別是2001年中國(guó)加入WTO以后，對(duì)外開(kāi)放顯著促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。對(duì)外開(kāi)放至少在三個(gè)方面產(chǎn)生了增長(zhǎng)效應(yīng)：一是，與改革前形成鮮明對(duì)比的是，改革后中國(guó)大量吸收外資。這些外資不僅帶來(lái)了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的資本要素，更為重要的是，還提供了大量前沿的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。外商直接投資通過(guò)水平關(guān)聯(lián)、前向與后向關(guān)聯(lián)對(duì)中國(guó)企業(yè)產(chǎn)生了正向的溢出效應(yīng)，促進(jìn)了中國(guó)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，提高了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全要素生產(chǎn)率（沈坤榮和耿強(qiáng)，2001;邱斌等，2008）。二是，對(duì)外開(kāi)放使得中國(guó)的產(chǎn)品獲得了廣闊的國(guó)外市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸從“內(nèi)需依存型”向“出口導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)變（劉瑞翔和安同良，2011）。通過(guò)出口，中國(guó)企業(yè)可以進(jìn)一步接觸到發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)與管理方式，從而通過(guò)學(xué)習(xí)效應(yīng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)率的提高（張杰等2009;錢(qián)學(xué)峰等，2011;范劍勇和馮猛，2013;呂大國(guó)等，2016）。三是，對(duì)外開(kāi)放也為中國(guó)企業(yè)提供了對(duì)外投資的空間。尤其是近年來(lái)，中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資的規(guī)模大幅增長(zhǎng)，通過(guò)綠地投資與跨國(guó)并購(gòu)等多種方式既獲得了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需的能源資源，又通過(guò)逆向技術(shù)溢出效應(yīng)促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新的提升（蔣冠宏和蔣殿春，2012;毛其淋和許家云，2014）。

不僅如此，對(duì)外開(kāi)放的重要性還體現(xiàn)在，將地方政府競(jìng)爭(zhēng)約束在合理的范圍內(nèi)，避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。改革開(kāi)放以后，雖然地方政府行為對(duì)市場(chǎng)起到互補(bǔ)作用，但是地方政府對(duì)資源配置起決定性作用，而市場(chǎng)僅起到輔助性或基礎(chǔ)性作用。令人費(fèi)解的是，在這樣的背景下，地方政府對(duì)資源配置的種種干預(yù)從未突破合理的邊界。在一次又一次干預(yù)中，地方政府并未發(fā)展成為“掠奪之手”，而總是表現(xiàn)為“援助之手”。究其原因，在于中央政府不僅做對(duì)了鼓勵(lì)地方政府展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)，而且通過(guò)對(duì)外開(kāi)放拓寬了產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度，使得地方政府的干預(yù)行為總是能被約束在合理的范圍內(nèi)，否則一旦地方政府從“援助之手”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥訆Z之手”，市場(chǎng)將會(huì)立馬給予負(fù)面的反饋，造成的后果將首先由地方政府承擔(dān)。這一邏輯被周黎安（2018）形象地歸納為“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的模式，即在官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的相互作用下，更大范圍的市場(chǎng)化提升了轄區(qū)內(nèi)政府干預(yù)的有效性，外部的“有效市場(chǎng)”促成了轄區(qū)內(nèi)的“有為政府”，而這一切的關(guān)鍵，就在于對(duì)外開(kāi)放。

3.投資驅(qū)動(dòng)

從需求視角看待中國(guó)改革開(kāi)放以后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，投資是最為重要的驅(qū)動(dòng)因素，正因如此，改革開(kāi)放以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)常常被總結(jié)為投資驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)模式。其中，主要是地方政府競(jìng)相投資拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，相比之下，民間投資顯得不足。地方政府競(jìng)相投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，造成了改革開(kāi)放以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)另外一個(gè)特征性事實(shí)——經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。關(guān)于經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的形成機(jī)制，沈坤榮和孫文杰（2004）形象地概括為“黃燈效應(yīng)”。他們認(rèn)為，中央政府對(duì)地方政府投資沖動(dòng)的宏觀微調(diào)常常失效，原因在于地方政府的“理性預(yù)期”與“學(xué)習(xí)效應(yīng)”。一般而言，針對(duì)不斷升溫的宏觀經(jīng)濟(jì)，中央政府采取溫和的“微調(diào)”措施，發(fā)出經(jīng)濟(jì)應(yīng)該放緩的信號(hào)，力圖實(shí)現(xiàn)“軟著陸”。但是，這些溫和的“微調(diào)”措施往往得到逆向效果，出現(xiàn)中央喊停，各地經(jīng)濟(jì)反而沖刺的現(xiàn)象。為了能在中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)中獲取最佳的發(fā)展空間，各級(jí)地方政府往往在經(jīng)濟(jì)緊縮的“前夜”進(jìn)行最后的沖刺。這種白天學(xué)習(xí)貫徹中央文件，晚上繼續(xù)加班加點(diǎn)開(kāi)工建設(shè)的行為，往往都能夠取得經(jīng)濟(jì)上的成功。比如，可以在下一輪經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)時(shí)占有先機(jī)，可以先將項(xiàng)目突擊審批上馬而向上級(jí)政府進(jìn)行融資的“倒逼”，而最后政治上的“進(jìn)步”就是對(duì)這種經(jīng)濟(jì)成功的“肯定”。有了這種理性預(yù)期概念，地方政府“非理性”沖刺行為自然不會(huì)停止。中央政府不斷出臺(tái)的“微調(diào)”政策，恰似十字路口不斷閃爍的“黃燈”，刺激著各級(jí)地方政府在即將到來(lái)的“紅燈”亮起之前，猛踩投資擴(kuò)張的“油門(mén)”，作出最后的沖刺。為此，中央政府必須采取更為嚴(yán)厲的緊縮政策，“一刀切”式的行政手段也就在所難免，這樣的宏觀調(diào)控就像抗生素類(lèi)西藥，盡管不能增強(qiáng)機(jī)體的內(nèi)在素質(zhì)，卻會(huì)有立竿見(jiàn)影的效果。因而改革開(kāi)放以后，中國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)總是潮起潮落，顯示出特有的周期性特征。

四、十八大與十八屆五中全會(huì)期間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：2012-2015年

（一）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特征事實(shí)：高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量

2012年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐漸脫離長(zhǎng)期的高速增長(zhǎng)軌道，開(kāi)始步人中高速增長(zhǎng)階段的新常態(tài)。在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)不再是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)，從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變，是這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心內(nèi)涵。

數(shù)據(jù)表明，十八大以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)穩(wěn)步向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)維持在中高速水平，盡管與過(guò)去的高速增長(zhǎng)相比有所下降，但是與同期其他國(guó)家相比，仍然處于較高的經(jīng)濟(jì)增速軌道上。在2013-2016年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)7.2%，同期全球經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的增速分別為2.6%和4%。另一方面，改革開(kāi)放以后投資驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)模式存在的一些問(wèn)題慢慢得到解決，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，消費(fèi)成為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿Α．a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)。2013年，按現(xiàn)價(jià)增加值計(jì)算，服務(wù)業(yè)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重首次超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)?？傮w上，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)以及新商業(yè)模式等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能加快成長(zhǎng)起來(lái)，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)也已初見(jiàn)成效。

（二）政府行為：政府讓位于市場(chǎng)

盡管在改革開(kāi)放之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，地方政府對(duì)資源配置起決定性作用，促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但是隨著地方政府競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，近年來(lái)，地方政府行為游走在中央政府管控的邊緣，所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)不容忽視。

首先，地方政府展開(kāi)的稅收競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)了投資的超常性增長(zhǎng)，降低了整體投資區(qū)域配置績(jī)效，帶來(lái)了宏觀經(jīng)濟(jì)的過(guò)度波動(dòng)。而研究表明，宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系（邵軍和徐康寧，2011;陳昆亭等，2012）。因此，稅收競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的短期增長(zhǎng)收益很可能是以長(zhǎng)期增速的下降為代價(jià)的。當(dāng)?shù)胤秸母?jìng)爭(zhēng)進(jìn)入白熱化狀態(tài)，地方政府傾向于選擇地方保護(hù)性策略，大幅增加了地區(qū)間的交易成本，人為切割了中國(guó)天然統(tǒng)一的大市場(chǎng)，所帶來(lái)的價(jià)格扭曲產(chǎn)生資源配置效率的損失，進(jìn)一步損害了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（周業(yè)安，2003;沈坤榮和付文林，2006）。

其次，盡管在改革開(kāi)放的早期，土地財(cái)政為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展解決了“第一桶金”問(wèn)題，并成為地方政府長(zhǎng)期以來(lái)重要的財(cái)政收入來(lái)源，但是，“以地謀發(fā)展”的增長(zhǎng)模式適應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)在追趕式階段快速增長(zhǎng)的需求，卻也給未來(lái)可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了艱巨的挑戰(zhàn)。地方政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，一手低價(jià)買(mǎi)進(jìn)土地，一手高價(jià)賣(mài)出土地。為了擴(kuò)大土地出讓的收入，地方政府傾向于降低土地征收的成本，使得大量失地農(nóng)民的基本權(quán)益難以得到保障，引發(fā)了一系列社會(huì)隱患。與此同時(shí)，為了增加土地出讓收入，地方政府與房地產(chǎn)商合謀，具有維持高企房?jī)r(jià)乃至進(jìn)一步推高房?jī)r(jià)的激勵(lì)，進(jìn)而使得房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為屢禁不止。

再者，由于分稅制改革以后地方政府的財(cái)力被削弱，地方政府債券發(fā)行等合規(guī)合法融資渠道存在很大局限性，地方融資平臺(tái)逐漸演變成為地方政府舉債的主要渠道。盡管地方融資平臺(tái)保障了中國(guó)改革開(kāi)放后很長(zhǎng)一段時(shí)間，尤其在內(nèi)外部條件十分惡劣的90年代中后期經(jīng)濟(jì)的高速穩(wěn)定增長(zhǎng)，但是，也不可避免地助長(zhǎng)了地方政府的盲目舉債行為，帶來(lái)了沉重的地方隱性債務(wù)問(wèn)題。

最后，地方政府圍繞GDP增長(zhǎng)展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)，使得短期內(nèi)不利于GDP增長(zhǎng)的公共服務(wù)供給長(zhǎng)期被忽視。其中最為典型的就是環(huán)境保護(hù)。正因如此，伴隨著改革開(kāi)放以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，環(huán)境問(wèn)題也變得愈發(fā)嚴(yán)重。盡管一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為迅速的東部沿海地區(qū)開(kāi)始改變重視GDP忽視環(huán)境治理的政府支出偏向，但是地區(qū)之間發(fā)展階段的差異性，使得環(huán)境治理的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控難以落實(shí)，造成了污染的就近轉(zhuǎn)移，降低了污染治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性（沈坤榮等，2017）。不僅如此，不同地區(qū)參與不同形式的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)，其中一些地區(qū)出現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的競(jìng)相向上競(jìng)爭(zhēng)，而一些地區(qū)展開(kāi)環(huán)境規(guī)制的逐底競(jìng)賽，進(jìn)一步拉大了地區(qū)間環(huán)境規(guī)制的差異程度，為污染企業(yè)的跨地轉(zhuǎn)移提供了更大的空間，約束了環(huán)境規(guī)制對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的倒逼機(jī)制，對(duì)于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了不利的影響效應(yīng)（金剛和沈坤榮，2018）。

由于地方政府競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)逐漸蓋過(guò)正面效應(yīng)，矯正地方政府競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)機(jī)制就顯得刻不容緩。因此，黨的十八屆三中全會(huì)指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用?！边@意味著，十八大以后，改革的方向是引導(dǎo)政府尤其地方政府扮演好服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角色。驅(qū)動(dòng)地方政府行為讓位于市場(chǎng)，是十八大以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)向高質(zhì)量增長(zhǎng)階段的必然要求。

在改革開(kāi)放之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間，地方政府的任務(wù)維度是單一的，這帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，但是也引發(fā)了一系列潛在的問(wèn)題，例如環(huán)境等公共服務(wù)產(chǎn)品供給不足，約束了長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間。十八大以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，以高質(zhì)量發(fā)展為起點(diǎn)，市場(chǎng)起配置資源的決定性作用，政府面臨的任務(wù)是多維度的，不僅需要通過(guò)更好地服務(wù)市場(chǎng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，還需要糾正公共品供給中的市場(chǎng)失靈，擴(kuò)大環(huán)境、社會(huì)保障等公共品的供給。在這樣的背景下，由于不同任務(wù)的量化程度與考核難易程度不同，如果還依賴(lài)地方政府競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成的驅(qū)動(dòng)力，重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)忽視公共服務(wù)的偏倚現(xiàn)象仍然難以解決。正因如此，十八大以后，中央政府通過(guò)一系列頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系，將地方政府從多任務(wù)中釋放出來(lái)，開(kāi)展有利于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的服務(wù)活動(dòng)。相關(guān)的政策至少包括以下兩個(gè)方面：

第一，通過(guò)將任務(wù)分配給中央部委或者省級(jí)政府緩解地方政府的多任務(wù)負(fù)擔(dān)，約束其干預(yù)資源配置的空間。其中，一些具有很強(qiáng)跨區(qū)外部性的活動(dòng)由中央部委或省級(jí)政府集中負(fù)責(zé)管理。例如，在環(huán)境治理領(lǐng)域，十八屆五中全會(huì)指出，“加大環(huán)境治理力度，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，深入實(shí)施大氣、水、土壤防治行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度?！睂⒒鶎迎h(huán)保部門(mén)的管理權(quán)最終上收至省一級(jí)，能夠很大程度上隔離環(huán)境管理權(quán)力與地方利益，有利于打破地方保護(hù)，解決長(zhǎng)期以來(lái)基層環(huán)境部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)的痼疾。并且，2016年由環(huán)保部牽頭成立中央環(huán)保督察組，對(duì)地方生態(tài)環(huán)保工作進(jìn)行督查，將環(huán)境監(jiān)督功能從地方政府中剝離出來(lái)，既能緩解地方政府的多任務(wù)問(wèn)題，又極大提高了監(jiān)督的中立性與客觀性。