■ 馮 瀟

（西安財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710061）

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》指出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股。2018年中央一號(hào)文件指出，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，維護(hù)集體成員收益分配權(quán)。2018年12月29日,第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過《關(guān)于延長授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定期限的決定》,將農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)法律調(diào)整實(shí)施的期限再延長一年至2019年12月31日。流轉(zhuǎn)收益分配是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的重要環(huán)節(jié)，但由于受到多種因素的限制和影響，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏法律保障，土地收益分配出現(xiàn)不規(guī)范的局面，導(dǎo)致農(nóng)民的收益分配權(quán)得不到全面保障。因此，如何完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配，保障農(nóng)民合法權(quán)益成為當(dāng)務(wù)之急。

1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的相關(guān)概念

我國的土地制度具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，具有中國特色，既包括國有建設(shè)用地，還有農(nóng)村集體建設(shè)用地。關(guān)于集體建設(shè)用地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地的法定概念我國當(dāng)前法律法規(guī)中并沒有明確規(guī)定，學(xué)術(shù)界也存在差異，但總體上大同小異。集體建設(shè)用地指的是屬于農(nóng)民集體所有，主要位于農(nóng)村或城市郊區(qū)，用于建造建筑物及其附屬設(shè)施的非農(nóng)業(yè)用途的土地。

1.1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地

集體經(jīng)營性建設(shè)用地簡單來說是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，其特征還表現(xiàn)為所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有、純粹以盈利為目的等方面，用途包括興辦企業(yè)、工廠或從事商業(yè)、娛樂業(yè)和旅游業(yè)等。

1.2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

在我國現(xiàn)有土地利用和管理制度下，國家征收是主要的流轉(zhuǎn)方式，表現(xiàn)為將土地集體所有變?yōu)閲宜?，其?shí)質(zhì)是國家行為而非市場交易行為。本文中涉及的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是通過市場調(diào)節(jié)機(jī)制來優(yōu)化土地資源配置，表現(xiàn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，并不包括土地征收這種土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)方式。所以集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓及投資入股等方式使在集體經(jīng)營性建設(shè)用地上設(shè)定的土地使用權(quán)不斷流轉(zhuǎn)的過程。

1.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益

集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益是指集體建設(shè)用地所有權(quán)人或使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)而獲得的經(jīng)濟(jì)收益。根據(jù)集體收益的來源不同，集體收益可分為補(bǔ)償性收益和經(jīng)營性收益。依據(jù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)，本文所探討的流轉(zhuǎn)收益為經(jīng)營性收益，將收益分類的原因在于：就補(bǔ)償性收益而言，需要依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定確定分配規(guī)則，而對于經(jīng)營性收益，村集體可以依據(jù)章程或者法律規(guī)定，自行作出分配決定，為后續(xù)制定合理的內(nèi)部分配辦法奠定基礎(chǔ)。實(shí)踐中，根據(jù)讓渡建設(shè)用地使用權(quán)的主體不同，可分為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，對應(yīng)到流轉(zhuǎn)收益分配的環(huán)節(jié)，包括初次流轉(zhuǎn)收益和再次流轉(zhuǎn)收益兩部分。本文研究的流轉(zhuǎn)收益是指初次流轉(zhuǎn)收益和再次流轉(zhuǎn)收益的總和收益。

1.4 集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系

集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益存在三層分配關(guān)系。第一層是總收益在農(nóng)民集體和政府間的分配關(guān)系，決定了農(nóng)民集體的土地凈收益；第二層是流轉(zhuǎn)收益在不同地區(qū)各級(jí)政府間的分配關(guān)系；第三層是農(nóng)民集體的土地凈收益在集體與成員、成員與成員間的分配關(guān)系。本文著重于流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民集體內(nèi)部的分配研究，即第三層分配關(guān)系。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配的主要問題

土地既是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的流轉(zhuǎn)對象，也是社會(huì)財(cái)富的重要組成部分。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的主要矛盾是各方的“利益分配”問題，其中最直接的關(guān)系就是農(nóng)民集體和集體成員的內(nèi)部收益分配關(guān)系。集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配在實(shí)踐中存在諸多不明確不規(guī)范的問題，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面，下述問題若不能及時(shí)有效解決，將會(huì)阻礙集體建設(shè)用地入市的進(jìn)程。

2.1 收益分配主體不明確

我國法律規(guī)定由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)行使農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)。在分配收益時(shí)，常出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定不清楚的問題，導(dǎo)致集體成員利益受損。由此可見，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問題不僅僅是身份問題，更是財(cái)產(chǎn)收益問題。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織一般采取單一標(biāo)準(zhǔn)——戶籍來認(rèn)定成員資格，其不合理的地方在于：第一，在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)村人口快速流動(dòng)的前提下，單一的戶籍標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能滿足集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的需要，關(guān)系戶、掛靠戶、黑戶等問題層出不窮。第二，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定屬于村民自治范圍，而戶籍制度是一項(xiàng)行政管理制度，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自治權(quán)相矛盾。我國法律對于成員資格喪失問題也沒有具體的相關(guān)規(guī)定，原因在于，在改革開放前的社會(huì)背景下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是強(qiáng)制自動(dòng)獲得的，制度上從未考慮過成員如何退出。

2.2 收益分配規(guī)范不統(tǒng)一

集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織主持分配。如何使用和分配獲得的流轉(zhuǎn)收益，是用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是按比例分配給集體成員？從目前各地試點(diǎn)的情況來看，獲得流轉(zhuǎn)收益的農(nóng)民集體在收益分配實(shí)踐活動(dòng)中缺少科學(xué)的內(nèi)部收益分配機(jī)制，從而導(dǎo)致各地土地收益分配存在較大差異。土地收益分配過程中，在主體確認(rèn)、確定分配比例或分配程序等方面并未明確具體內(nèi)容。若以具有地域性和隨意性的村規(guī)民約形式進(jìn)行分配，極易產(chǎn)生分配糾紛。

2.3 收益分配程序不合理

我國農(nóng)民集體是較為松散的組織，部分地區(qū)在分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)由村干部直接決定的情況。村集體將分配方案公布后，直接執(zhí)行，集體成員沒有反駁和提出異議的機(jī)會(huì)和渠道，這嚴(yán)重侵害了集體成員的民主權(quán)利。由于多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定，由當(dāng)?shù)卣_定流轉(zhuǎn)收益的分配方案，這實(shí)際上變相干預(yù)了村集體的自治權(quán)，同時(shí)，政府的判斷并非完全準(zhǔn)確，政府與集體經(jīng)濟(jì)組織信息不對稱也將導(dǎo)致收益分配程序難以操作。

2.4 收益分配監(jiān)督不健全

集體內(nèi)部收益分配混亂的重要原因是缺乏健全的收益分配監(jiān)督機(jī)制。在實(shí)踐中，分配監(jiān)督機(jī)制難以真正落實(shí)的原因在于普遍存在長期不公開或公開部分被處理過數(shù)據(jù)的現(xiàn)象。從目前來看，集體經(jīng)濟(jì)組織主要負(fù)責(zé)對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益進(jìn)行管理、使用及分配。由于缺乏監(jiān)督出現(xiàn)了一系列問題，主要表現(xiàn)為：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即使有也是領(lǐng)導(dǎo)身兼數(shù)職，機(jī)構(gòu)設(shè)置有名無實(shí)，無法發(fā)揮監(jiān)督作用；第二，村務(wù)不公開或不完全公開，在集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行收益分配時(shí)，大多數(shù)集體成員只知道自己的份額，并不知道其他人的，更不知道本集體經(jīng)濟(jì)組織共獲得多少收益、用到何處；第三，理論上管理本集體資產(chǎn)是集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，而實(shí)踐中，我國大部分村集體仍是社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理不分離，出現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡的問題，繼而為部分村干部侵吞、挪用集體收益埋下伏筆。

2.5 司法救濟(jì)體系不完善

隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加快，出現(xiàn)了侵犯集體成員合法分配權(quán)的案件。對于法院來說處理此類案件非常棘手，深究其原因有：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配案件訴訟的性質(zhì)難界定。關(guān)于此類糾紛屬于民事訴訟還是行政訴訟，最高人民法院并未統(tǒng)一公開指導(dǎo)性意見。第二，訴訟主體不明確。很多農(nóng)村地區(qū)沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)踐中村民一般會(huì)將村委會(huì)、村民小組作為被告，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織，導(dǎo)致責(zé)任主體不明，法院難以立案受理此類案件。第三，判決執(zhí)行難。即使法院判決支持原告的訴求，集體經(jīng)濟(jì)組織如何履行判決也成為難點(diǎn)。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員勝訴后，款項(xiàng)可能已經(jīng)分配到集體成員手中，勝訴方往往面臨無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的局面。

3 試點(diǎn)地區(qū)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配的實(shí)踐

集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作雖已開展了多年，但制度層面尚未制定統(tǒng)一的法規(guī)來規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的對內(nèi)分配，各地為了保障本地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，一般是以規(guī)范性文件的形式對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配作出規(guī)定。

3.1 試點(diǎn)地區(qū)基本情況比較

本文分別選取海南省、廣東省、湖北省、成都市、大連市具有一定代表性地區(qū)出臺(tái)的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進(jìn)行比較分析。根據(jù)前文所述，表1分別從收益分配方式、收益用途、分配程序、監(jiān)督主體和方式四個(gè)方面進(jìn)行比較分析。

3.2 試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示

實(shí)踐中，各地制定的流轉(zhuǎn)辦法都規(guī)定收益分配主體為集體經(jīng)濟(jì)組織，但在其他方面，根據(jù)地域差異和經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響，規(guī)定各不相同。

從收益分配方式來看，廣東省的《辦法》規(guī)定50%以上的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)存入專戶，專戶不得提取現(xiàn)金，一定程度上確保了集體收益的使用安全；湖北省、成都市僅規(guī)定收益由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行統(tǒng)一管理；大連市明確規(guī)定收益50%以上用于農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)，改善農(nóng)民生活；而海南省并未作出具體規(guī)定。

從收益的用途來看，廣東省僅規(guī)定?？钣糜谏鐣?huì)保障支出；湖北省除社會(huì)保障外，還規(guī)定了村民安置補(bǔ)助和發(fā)展生產(chǎn)支出；海南省收益主要用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行公益事業(yè)和提高農(nóng)民生活質(zhì)量；成都市僅規(guī)定?？顑?yōu)先用于農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)；大連市還規(guī)定了用于土地開發(fā)整理和村鎮(zhèn)公益事業(yè)的投資。各地收益用途不盡相同，但總的來說都是立足于農(nóng)民集體的利益，保障民生，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

從分配程序來看，廣東省規(guī)定由省勞動(dòng)保障部門會(huì)同其他相關(guān)省級(jí)部門制定收益分配辦法，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施；成都市規(guī)定按照省、市關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的規(guī)定使用和管理流轉(zhuǎn)收益；大連市規(guī)定土地收益分配方案，必須經(jīng)農(nóng)民集體村民會(huì)議同意；而其他地區(qū)并未明確規(guī)定。對于分配程序方面，存在由政府直接指定分配方案的情況，也存在由農(nóng)民集體自己決定的情況，各地規(guī)定大相庭徑，需要統(tǒng)一分配程序。

從監(jiān)督主體和方式來看，海南省、湖北省規(guī)定有關(guān)收益分配相關(guān)問題必須向集體經(jīng)濟(jì)組織成員公開，并接受其監(jiān)督；大連市規(guī)定所得流轉(zhuǎn)收益，須單獨(dú)建賬，執(zhí)行賬務(wù)公開制度；廣東省、成都市未規(guī)定流轉(zhuǎn)收益的分配和使用管理的監(jiān)督者。整體來看，監(jiān)督主體僅有集體經(jīng)濟(jì)組織成員，缺乏政府監(jiān)督和外部監(jiān)督。

4 集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配的完善建議

隨著集體經(jīng)營性建設(shè)用地因資源稀缺所引致的快速升值，農(nóng)民集體及其成員維護(hù)自身土地權(quán)益的意識(shí)日趨強(qiáng)烈，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益的合理分配已是大勢所趨，建議從以下五方面完善流轉(zhuǎn)收益分配。

4.1 界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

進(jìn)行流轉(zhuǎn)收益分配必不可少的前提是正確界定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，因此需要制定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的取得和喪失的認(rèn)定辦法，并在成熟的時(shí)機(jī)通過法律來確定。

4.1.1 集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

學(xué)術(shù)界對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定有兩種主張：單一標(biāo)準(zhǔn)說和權(quán)利義務(wù)說。單一標(biāo)準(zhǔn)說即登記主義，以戶籍所在地作為界定標(biāo)準(zhǔn)；權(quán)利義務(wù)說即與本集體經(jīng)濟(jì)組織存在事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對集體有貢獻(xiàn)。筆者認(rèn)為，確立“戶籍+義務(wù)”的雙重標(biāo)準(zhǔn)界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格更加準(zhǔn)確、合理。具體來說包括：具有合法取得的本村戶籍并且履行村民義務(wù)。

4.1.2 集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失標(biāo)準(zhǔn)

通過立法明確成員資格喪失的情形，分為法定喪失和自動(dòng)喪失。具體來說，法定喪失的情形包括以下四種：一是成員死亡；二是成員戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；三是取得其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格；四是集體經(jīng)濟(jì)組織終止或解散。自動(dòng)喪失的情形僅指集體經(jīng)濟(jì)組織成員自動(dòng)申請退出，并經(jīng)集體成員大會(huì)或村民代表大會(huì)同意。

4.2 制定集體收益內(nèi)部分配辦法

集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益屬于集體成員所有，集體經(jīng)濟(jì)組織享有充分支配管理的自主權(quán)，但應(yīng)當(dāng)存在一項(xiàng)禁止性規(guī)定，即禁止采取一次性發(fā)放的方式，應(yīng)立足于持續(xù)性分配原則，合理分配內(nèi)部收益，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的內(nèi)部分配提供制度支持。為了防止集體經(jīng)濟(jì)組織侵害集體成員的長遠(yuǎn)利益，法律應(yīng)設(shè)定如下的限制規(guī)則：

第一，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)設(shè)立資金專戶。對農(nóng)村集體資金進(jìn)行規(guī)范化管理，流轉(zhuǎn)收益存入銀行專戶，公開收入與支出明細(xì)，增強(qiáng)管理透明度，接受監(jiān)督。

第二，集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)當(dāng)?？顚Ｓ谩＜w經(jīng)濟(jì)組織可以只分配部分流轉(zhuǎn)收益給各個(gè)集體組織成員。剩余一部分用于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資、土地開發(fā)整理和小城鎮(zhèn)建設(shè)，以保障用于分配的收益來源不斷；大部分應(yīng)當(dāng)用于村民養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障；此外，還應(yīng)該預(yù)留機(jī)動(dòng)份額，用作農(nóng)民培訓(xùn)費(fèi)用，提高他們的就業(yè)競爭能力，同時(shí)若集體成員在法院起訴并勝訴后，應(yīng)執(zhí)行預(yù)留機(jī)動(dòng)份額。

4.3 明確收益分配方案決策程序

建立健全的集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配制度，最核心的內(nèi)容是完善集體收益分配的民主決策程序，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。

第一，集體財(cái)產(chǎn)折股量化為股權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織將其凈資產(chǎn)按照一定條件進(jìn)行折算，將股權(quán)分配到各成員手中，隨后直接按照份額向成員分配集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)收益。

第二，重建集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部架構(gòu)。明確集體經(jīng)濟(jì)組織職能，設(shè)置完善的機(jī)構(gòu)和部門來保證工作的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。如，集體資產(chǎn)管理委員會(huì)。

第三，應(yīng)當(dāng)確立以下的決策程序：首先，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。其次，確定收益分配的依據(jù)。建議通過集體成員大會(huì)決定收益分配的依據(jù)。再次，集體資產(chǎn)管理委員會(huì)根據(jù)確定的成員人數(shù)、分配依據(jù)以及流轉(zhuǎn)收益的總額等情況，擬定收益分配的初步方案提交集體成員大會(huì)決議，由集體成員大會(huì)確定最終的收益分配方案，最后交由集體資產(chǎn)管理委員會(huì)執(zhí)行（圖1）。

圖1 收益內(nèi)部分配決策程序

4.4 健全收益分配民主監(jiān)督機(jī)制

收益分配監(jiān)督機(jī)制是流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配的保障，要使利益的分配公平合理，就要全程對流轉(zhuǎn)收益分配的過程進(jìn)行有效的監(jiān)督。主要從內(nèi)部和外部兩方面健全土地流轉(zhuǎn)收益分配的民主監(jiān)督程序。

4.4.1 集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督

第一，組建集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)——集體資產(chǎn)監(jiān)事會(huì)，從內(nèi)部對集體經(jīng)濟(jì)組織管理、使用流轉(zhuǎn)收益的行為進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)事會(huì)由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員組成，具體人數(shù)可根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織的大小進(jìn)行調(diào)整。第二，充分調(diào)動(dòng)集體成員的積極性，由集體成員大會(huì)、村委會(huì)和集體成員共同對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)督。

4.4.2 集體經(jīng)濟(jì)組織外部監(jiān)督

強(qiáng)化基層政府對流轉(zhuǎn)收益分配過程的監(jiān)督，這種監(jiān)督并不是干預(yù)，而是要在程序上對流轉(zhuǎn)收益的分配進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的共同利益，形成外部與內(nèi)部相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，以保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。

4.5 優(yōu)化收益分配糾紛解決機(jī)制

在決議集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益分配方案時(shí)，通常采取2/3以上多數(shù)成員或成員代表通過的方式，但即使采取多數(shù)表決方式也可能出現(xiàn)損害其他成員利益的情況。根據(jù)我國農(nóng)村社會(huì)的特殊情況，村民一般不愿意直接打官司，為防止因糾紛而導(dǎo)致矛盾激化，可以先通過其他方式解決問題，化解矛盾。

第一，集體經(jīng)濟(jì)組織制定集體成員內(nèi)部糾紛解決方案。集體成員認(rèn)為收益分配方案損害自身利益時(shí)，可在第一時(shí)間與集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人面對面溝通，盡量在糾紛發(fā)生時(shí)便將問題解決，這也符合我國國情，節(jié)省成本，促進(jìn)社會(huì)和諧。

第二，完善仲裁制度。當(dāng)集體成員與集體經(jīng)濟(jì)組織無法依據(jù)內(nèi)部糾紛解決方案解決糾紛、化解矛盾時(shí)，可根據(jù)仲裁制度由第三方調(diào)解委員會(huì)對雙方爭議進(jìn)行仲裁。

第三，司法審判作為解決糾紛的最終方式，前提需要明確以下內(nèi)容：①明確人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛具有審查權(quán)；②確定以民事訴訟而非行政訴訟化解集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛，符合訴訟經(jīng)濟(jì)的原則，同時(shí)也有利于“定紛止?fàn)帯薄?/p>