秦桂萍

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

黨的十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。自2002 年《農(nóng)村土地承包法》頒布，隨著全面深化農(nóng)村改革的推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程不斷加快。截至2016 年，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)3194.72 萬(wàn)公頃，占全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)的耕地總面積的35.14%[1]。國(guó)內(nèi)學(xué)者就土地流轉(zhuǎn)這一課題進(jìn)行了諸多研究。吳光蕓和萬(wàn)洋（2019）等人對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了深入探討[2]。王薇和馬慧芳（2019）研究了變革中農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式[3]。王素濤（2018）、王曼和婁季春（2019）、李榮耀和葉興慶（2019）等人從農(nóng)戶視角出發(fā)，在收集大量數(shù)據(jù)點(diǎn)額基礎(chǔ)上分析農(nóng)戶土地退出意愿和作出土地承包決策的影響因素[4][5][6]。凌斌（2014）則對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中另一重要參與主體村集體組織進(jìn)行了研究[7]。本文基于在四川省B 鎮(zhèn)和D 鎮(zhèn)的調(diào)研，分析土地流轉(zhuǎn)參與主體——農(nóng)戶、種植大戶、涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)村基層組織在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中扮演的角色和相互之間的互動(dòng)關(guān)系。

一、土地流轉(zhuǎn)方式及實(shí)踐演變

（一）土地流轉(zhuǎn)方式

土地流轉(zhuǎn)，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)戶將其所有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（即使用權(quán)）讓渡給另一農(nóng)戶或某一經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)質(zhì)上僅轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，保留承包權(quán)。目前在我國(guó)農(nóng)村，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式主要有土地轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等。

1.轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包指農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給份屬同一集體經(jīng)濟(jì)組織的另一農(nóng)戶的行為，是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)。2016 年全國(guó)以轉(zhuǎn)包方式流轉(zhuǎn)的耕地面積占耕地流轉(zhuǎn)總面積的47%。

2.出租。出租指農(nóng)戶將自己合法享有的土地使用權(quán)以租讓的方式轉(zhuǎn)移給另一集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。2016 年全國(guó)以出租方式流轉(zhuǎn)的耕地面積占耕地流轉(zhuǎn)總面積的35%。

3.轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是指在農(nóng)戶的土地承包合同期內(nèi)，經(jīng)由發(fā)包方同意后，農(nóng)戶將其擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以某種形式讓渡給另一農(nóng)戶或某一經(jīng)濟(jì)組織，并同發(fā)包方變更原有的土地承包合同。2016 年全國(guó)以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的耕地面積占耕地流轉(zhuǎn)總面積的3%。

4.互換。互換指出于耕作方便的考慮或是受到其他因素的影響，農(nóng)戶和同屬于某一集體經(jīng)濟(jì)組織的另一農(nóng)戶交換行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶之間不能相互交換行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。2016 年全國(guó)以互換方式流轉(zhuǎn)的耕地面積占耕地流轉(zhuǎn)總面積的5%。

5.股份合作。股份合作是本著自愿的原則，農(nóng)戶以入股的方式將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)聯(lián)合起來(lái)，一同進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，按股分配收益。入股本質(zhì)上是農(nóng)戶之間互相配合，一同從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地流轉(zhuǎn)形式，并非入股組成公司從事商業(yè)活動(dòng)。2016 年全國(guó)以股份合作方式流轉(zhuǎn)的耕地面積占耕地流轉(zhuǎn)總面積的5%。

6.其他方式。如土地信托、土地銀行等。2016 年全國(guó)以其他方式流轉(zhuǎn)的耕地面積占耕地流轉(zhuǎn)總面積的5%。

（二）土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐演變

我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐演變大致可分為以下三個(gè)階段，在這三個(gè)階段中，土地流轉(zhuǎn)參與主體不斷豐富。

1.自發(fā)實(shí)施階段，發(fā)生于20 世紀(jì)80 年代中后期，地點(diǎn)為沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)。糧食產(chǎn)量的增加使得溫飽問(wèn)題基本得到了解決，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動(dòng)力開(kāi)始轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶承包土地變成負(fù)擔(dān)。在這一階段，土地集聚和流轉(zhuǎn)的主體是村委會(huì)，很多種植大戶都是依賴于政府的補(bǔ)助維持。

2.試驗(yàn)探索階段，1987 年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在蘇錫常、廣東南海和北京順義等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)后，除發(fā)達(dá)地區(qū)外，中西部一些省、市也開(kāi)始進(jìn)行小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。這一時(shí)期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的總體規(guī)模仍然不是很大，農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)多樣化的特征。中西部產(chǎn)糧區(qū)與勞動(dòng)力輸出大的農(nóng)區(qū)主要有兩種土地流轉(zhuǎn)方式：一是農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)；二是村委會(huì)將拋荒的土地收回，再轉(zhuǎn)包給其他承租農(nóng)戶。而在大城市郊區(qū)以及沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村，很多土地被轉(zhuǎn)用于工業(yè)和城市建設(shè)，剩下的一部分農(nóng)地一般由農(nóng)戶或村委會(huì)承租給外地人經(jīng)營(yíng)。在這一階段，土地流轉(zhuǎn)的主體為村委會(huì)和農(nóng)戶，而一部分承租者在逐步發(fā)展為種植大戶。

3.規(guī)范發(fā)展階段，產(chǎn)生在21 世紀(jì)初以來(lái)的各地農(nóng)村。這個(gè)時(shí)期農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)，特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅的舉措，對(duì)土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了重大影響。在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外出較多的地區(qū)以及在大城市郊區(qū)和沿海農(nóng)區(qū)，不少涉農(nóng)企業(yè)開(kāi)始在農(nóng)村進(jìn)行大面積的土地承包，村集體組織對(duì)農(nóng)戶和企業(yè)之間的溝通起著不可忽視的作用[8]。

二、土地流轉(zhuǎn)中各主體的參與意愿

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體包括政府、農(nóng)戶、種植大戶以及涉農(nóng)企業(yè)。在實(shí)際執(zhí)行中，通常為村委會(huì)這一基層組織行駛著政府的職能。種植大戶可能是普通的農(nóng)戶，也可能是投資者。而涉農(nóng)企業(yè)通常是借由與種植大戶的合作間接參與到土地流轉(zhuǎn)當(dāng)中，因此本文主要分析政府、農(nóng)戶以及種植大戶的參與意愿。

（一）政府積極推進(jìn)的動(dòng)因

2008 年10 月，第十七屆中共中央委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展改革制定了詳細(xì)規(guī)劃?！稕Q定》提出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，進(jìn)一步做好土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管控工作，按照合法、有償、自愿的原則，允許農(nóng)戶以互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租以及股份合作等形式進(jìn)行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以多種方式推行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。具備優(yōu)勢(shì)條件的地區(qū)可引導(dǎo)發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、專業(yè)合作社等農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

1.農(nóng)戶繼承的斷裂。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程以及鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展，大規(guī)模的剩余勞動(dòng)力由農(nóng)村遷移到城鎮(zhèn)。與在城鎮(zhèn)工作相比而言，種地的經(jīng)濟(jì)效益更為低下，導(dǎo)致投入農(nóng)業(yè)耕作的勞動(dòng)力減少和大量的耕地利用率、產(chǎn)出率低。農(nóng)村的年輕一代大都擁有一份非農(nóng)工作，有的甚至已移居城市，脫離了農(nóng)業(yè)耕作，且不具備農(nóng)業(yè)耕作的技能。當(dāng)從事農(nóng)業(yè)耕作的老一輩農(nóng)民因?yàn)槟挲g增長(zhǎng)而逐漸退出農(nóng)業(yè)耕作時(shí)，農(nóng)村將出現(xiàn)大量的閑置荒地，因此進(jìn)行大規(guī)模的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，將土地交由專業(yè)人士進(jìn)行耕作是未來(lái)農(nóng)業(yè)的必然趨勢(shì)。

2.小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的衰落。城市化、工業(yè)化和市場(chǎng)化的推進(jìn)，使得一家一戶的分散家庭農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式不僅不再能夠滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，甚至還阻礙了社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也使農(nóng)村開(kāi)始邊緣化，處于落后狀態(tài)。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地的細(xì)碎化是無(wú)法規(guī)避的，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要進(jìn)一步細(xì)化分工和實(shí)行專業(yè)化生產(chǎn)。在實(shí)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，再分工和專業(yè)化生產(chǎn)獲得了不斷的發(fā)展。進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，增加了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，使得簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)耕作發(fā)展成為更高層次的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

3.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需求。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平不斷改良，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展進(jìn)程不斷提速，土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)是必然發(fā)展態(tài)勢(shì)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必定要依賴土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，此舉有助于保障主要農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)以及糧食安全，有助于提高土地資源配置效率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展，有助于促進(jìn)農(nóng)民收入的增加和農(nóng)業(yè)増效，我國(guó)幅員遼闊、地勢(shì)復(fù)雜，農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，穩(wěn)步推動(dòng)。

具體實(shí)踐中，通常為村委會(huì)這一基層組織行駛著政府的職能?；谏霞?jí)政策和自身政績(jī)的考慮，村委會(huì)通常都積極參與土地流轉(zhuǎn)。

全面深化農(nóng)村土地制度改革，推動(dòng)農(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包權(quán)和土地所有權(quán)形成三權(quán)分置，對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行了重大的調(diào)整，在很大程度上解放了生產(chǎn)力，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（二）種植大戶決策的動(dòng)因

1.規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。分田承包是小塊地，規(guī)模較小，較多依靠體力勞動(dòng)，在機(jī)械使用上也多依賴于小機(jī)械，且僅限于收割環(huán)節(jié)。但實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，可以進(jìn)一步提高機(jī)械化水平，除收割環(huán)節(jié)外，播種、灌溉、噴灑藥物等環(huán)節(jié)均可使用機(jī)械代替勞力，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)有利于對(duì)勞動(dòng)力、土地和資本等生產(chǎn)要素進(jìn)行集約化利用，提高機(jī)械化水平和生產(chǎn)效率。小規(guī)模種植的農(nóng)戶產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量有限，農(nóng)產(chǎn)品公司不會(huì)直接前來(lái)收購(gòu)，通常是由從事農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)的個(gè)體戶集中收購(gòu)農(nóng)戶的產(chǎn)品，再轉(zhuǎn)賣給農(nóng)產(chǎn)品公司。實(shí)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，種植大戶可以直接與農(nóng)產(chǎn)品公司進(jìn)行交易，減少中間環(huán)節(jié)，降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)與市場(chǎng)對(duì)接的交易成本。

2.政府補(bǔ)貼政策。為了推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，各地政府都出臺(tái)了扶持政策。除享受農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等各類農(nóng)戶擁有的補(bǔ)貼外，承包土地?cái)?shù)量達(dá)到一定規(guī)模的種植大戶還可以享受政府提供的其他扶持政策，如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等。比如位于D 鎮(zhèn)的西蜀泉鄉(xiāng)，由四川九和農(nóng)莊有限公司開(kāi)發(fā)，占地面積為900 余畝，集觀光農(nóng)業(yè)，種植花卉以及糧食作物為一體。作為當(dāng)?shù)卣猩桃Y項(xiàng)目，西蜀泉鄉(xiāng)獲得諸多政府補(bǔ)貼，比如每畝地所獲糧食直補(bǔ)金額為直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶的金額的數(shù)倍；承包期限內(nèi)，每年三輛大型農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼；九和農(nóng)莊修建道路時(shí)，D 鎮(zhèn)政府又撥付了800 萬(wàn)專項(xiàng)補(bǔ)貼，伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)耕種的機(jī)械化水平顯著提高，參與農(nóng)業(yè)耕作的辛勞程度逐漸下降，加之農(nóng)業(yè)收益和政府各種利好政策的吸引，越來(lái)越多的農(nóng)戶開(kāi)始成長(zhǎng)為種植大戶，參與到土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中。

（三）農(nóng)戶的土地退出意愿

高佳和李世平基于對(duì)位于陜西省的近600 戶農(nóng)業(yè)家庭進(jìn)行的調(diào)查，對(duì)農(nóng)戶土地退出意愿的變量及其影響作用展開(kāi)了探討。研究結(jié)果表明農(nóng)戶的退出意愿受到家庭人均收入、和鄰近縣城的距離、戶主的知識(shí)水平、耕地面積等多因素的綜合影響，且各影響因素之間也會(huì)產(chǎn)生相互影響[9]。李沛桐（2016）利用我國(guó)七個(gè)省市共計(jì)11200 位農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)農(nóng)戶作出土地承包決策的行為特征以及影響因素展開(kāi)了研究；分析認(rèn)為對(duì)農(nóng)戶土地承包決策產(chǎn)生影響的最主要因素是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，其他因素諸如勞動(dòng)力、土地資源利用、政府支持、土地流轉(zhuǎn)合同的執(zhí)行成本和土地流轉(zhuǎn)租金等也具有不可忽視的影響[10]。

通過(guò)對(duì)B 鎮(zhèn)和D 鎮(zhèn)的探訪，筆者認(rèn)為，在研究農(nóng)戶土地退出意愿時(shí)，可將農(nóng)戶劃分為三種類型：一種是已移居城市、以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶以及由于年齡過(guò)大或身體疾病無(wú)法耕種的農(nóng)戶。該類農(nóng)戶不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)勞作，有極強(qiáng)的土地退出意愿。在未實(shí)施大規(guī)模土地承包之前，通常是將土地以極低的價(jià)格甚至于無(wú)償轉(zhuǎn)讓給同村其他有土地種植意愿的農(nóng)戶。實(shí)施大規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)出收益大幅增加。二是以非農(nóng)收入為主、農(nóng)業(yè)耕作收入為輔的農(nóng)戶。此類農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)種植之后，仍然有足夠的經(jīng)濟(jì)來(lái)源以維持生活，但務(wù)農(nóng)收入于其也是一筆較為可觀的收入，他們?cè)谧鞒鰶Q策時(shí)受土地承包價(jià)格等外在因素影響較大，土地退出意愿不明確，是土地流轉(zhuǎn)能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。三是以農(nóng)業(yè)收入作為主要收入的農(nóng)戶。此類農(nóng)戶年齡一般在50-70 歲之間，身體健康，具有農(nóng)業(yè)勞作的能力，但知識(shí)和技能的缺乏導(dǎo)致他們無(wú)法從事其他工作，務(wù)農(nóng)收入是其生活保障的主要來(lái)源，也是其養(yǎng)老的資本。因此此類農(nóng)戶一般不愿意退出土地承包。

三、土地流轉(zhuǎn)中主體的參與狀況

通過(guò)在B 鎮(zhèn)和D 鎮(zhèn)的觀察訪問(wèn)，按照參與主體的數(shù)量劃分，發(fā)現(xiàn)該地區(qū)主要存在以下四種土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作形式。

（一）兩主體參與形式

圖1

少數(shù)已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，有較高的土地流轉(zhuǎn)意愿，他們有意將土地轉(zhuǎn)讓給他人，但被轉(zhuǎn)讓土地不相鄰，較為分散，難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因此只能吸引有種地意愿但不具備大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)資金和技術(shù)條件的種植戶。這種形式的土地流轉(zhuǎn)中的所有事項(xiàng)均由農(nóng)戶與種植大戶之間自由協(xié)商，屬于農(nóng)戶之間自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶借用日常的社交渠道傳遞土地轉(zhuǎn)讓意愿，種植大戶通過(guò)此渠道獲得土地流轉(zhuǎn)信息，農(nóng)戶與種植大戶之間依賴于社交網(wǎng)絡(luò)建立聯(lián)系，農(nóng)戶以土地承包權(quán)換取租金，種植大戶以資金換取土地資源，雙方交易以人際信任作為保證，一般不會(huì)簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。在這種土地流轉(zhuǎn)形式中，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，一般在十余畝左右，通常發(fā)生于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，多采用土地轉(zhuǎn)包的形式。

此種土地流轉(zhuǎn)形式最為簡(jiǎn)單，僅農(nóng)戶和種植大戶兩個(gè)主體參與土地流轉(zhuǎn)，兩個(gè)主體均為主動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)，且參與度較高。由于農(nóng)戶的土地流出意愿強(qiáng)烈，且流轉(zhuǎn)地塊分散，承租人的流入意愿較低，在這種流轉(zhuǎn)形式下，農(nóng)戶處于劣勢(shì)地位，不具有議價(jià)權(quán)，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓收益較低。

（二）三主體參與形式

圖2

當(dāng)種植大戶需要大規(guī)模承包土地或者是跨生產(chǎn)隊(duì)進(jìn)行土地承包時(shí)，種植大戶與農(nóng)戶之間難以建立直接的社交關(guān)系，且隨著農(nóng)戶數(shù)量的增加與農(nóng)戶直接協(xié)商的成本顯著增加，此時(shí)，種植大戶不再依賴于社交渠道與農(nóng)戶建立聯(lián)系，而是借助于村委會(huì)作為中間協(xié)調(diào)者，與農(nóng)戶進(jìn)行溝通。

分析農(nóng)戶退出意愿得出，第一類農(nóng)戶愿意退出土地，第二類農(nóng)戶土地退出意愿不明確，第三類農(nóng)戶不愿退出土地，要促成土地流轉(zhuǎn)，爭(zhēng)取第二類農(nóng)戶的退地意愿是關(guān)鍵，因此，一般會(huì)由村委會(huì)聯(lián)合生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)對(duì)第二類農(nóng)戶做工作。

在參與土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，除正式權(quán)威外，村委會(huì)還依賴于社交網(wǎng)絡(luò)對(duì)農(nóng)戶開(kāi)展工作。農(nóng)村是典型的熟人社會(huì)，人與人之間有著復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，村集體組織和生產(chǎn)隊(duì)借助復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行勸說(shuō)，礙于熟人之間的“面子”以及羊群行為的影響，農(nóng)戶作出退出決策的概率極高，但也會(huì)存在一部分意愿明確，難以改變的農(nóng)戶，此時(shí)，村集體組織便會(huì)聯(lián)合種植大戶采用其他措施。比如B 鎮(zhèn)的碧泉葡萄園。碧泉葡萄園由田某跨隊(duì)承包，占地面積170 畝，是一個(gè)生態(tài)種植園，園內(nèi)90 畝修建為游泳場(chǎng)館，80畝用于種植葡萄。田某確定土地承包意愿后，向村委會(huì)提出申請(qǐng)，委托村集體組織幫助協(xié)商，經(jīng)過(guò)村委會(huì)的勸說(shuō)后，仍然有十幾戶村民不愿退出土地。田某與村委會(huì)商議，決定在碧泉葡萄園建成后，附近村民可半價(jià)享受游泳場(chǎng)館的設(shè)施，購(gòu)買葡萄也可享受折扣，用工時(shí)被優(yōu)先考慮。承包者給出利好，再加上村委會(huì)的多次勸說(shuō)，不愿退出土地的農(nóng)戶開(kāi)始改變想法，而對(duì)于那些堅(jiān)決不愿轉(zhuǎn)讓土地的村民，采取互換的方式，將不愿退出土地承包的農(nóng)戶的土地與碧泉葡萄園規(guī)劃外的土地互換。

在這種土地流轉(zhuǎn)形式中，具有承包土地意愿的種植大戶主動(dòng)向村集體組織提出申請(qǐng)，參與其中，但主要授權(quán)于村委會(huì)，在土地流轉(zhuǎn)中自身參與度不高，由村委會(huì)代其處理部分事物；而農(nóng)戶是在村委會(huì)的引導(dǎo)下被動(dòng)參與流轉(zhuǎn)，第二類農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的行為甚至可能是違背其最初意愿的。作為基層政府觸角的村集體組織在這種形式中承擔(dān)著十分重要的角色，在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行過(guò)程中有著極高的參與度，活躍于農(nóng)戶和種植大戶之間。

（三）四主體參與形式

圖3

當(dāng)有效種植面積達(dá)到幾百畝時(shí)，作為普通農(nóng)戶的種植大戶為了提高農(nóng)作物的種植的專業(yè)化，會(huì)與涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行合作，涉農(nóng)企業(yè)通過(guò)與種植大戶之間的聯(lián)系參與到土地流轉(zhuǎn)中。

進(jìn)行大規(guī)模的糧食種植，需要專業(yè)化的經(jīng)營(yíng)和技術(shù)，因此種植大戶一般會(huì)與涉農(nóng)企業(yè)合作，種植大戶向公司支付一定費(fèi)用，企業(yè)向種植大戶派遣專業(yè)技術(shù)人員，為農(nóng)作物種植提供全程專業(yè)指導(dǎo)，密切關(guān)注農(nóng)作物種植中的各個(gè)重要環(huán)節(jié)；此外，企業(yè)還會(huì)為種植大戶提供大型機(jī)械以供使用。除生產(chǎn)指導(dǎo)外，一般種植大戶和涉農(nóng)企業(yè)還會(huì)約定在農(nóng)作物收割后將農(nóng)產(chǎn)品按照約定價(jià)格賣給涉農(nóng)企業(yè)。從合約簽訂到糧食交付相隔半年，價(jià)格制定具有滯后性，因此合約中會(huì)規(guī)定若合約價(jià)格低于農(nóng)產(chǎn)品交付時(shí)的市場(chǎng)價(jià)，涉農(nóng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)市場(chǎng)價(jià)做相應(yīng)調(diào)整，不得低于市場(chǎng)價(jià)格，否則種植大戶有權(quán)利不將農(nóng)產(chǎn)品賣予涉農(nóng)企業(yè)。與涉農(nóng)企業(yè)相比，種植大戶往往處于弱勢(shì)地位，此條款充分保護(hù)了種植大戶的利益。

此種形式中，農(nóng)戶與村集體組織參與土地流轉(zhuǎn)的方式和過(guò)程與三主體參與形式類似，農(nóng)戶、村集體組織以及種植大戶之間的溝通聯(lián)系不發(fā)生變化，只是增加了涉農(nóng)企業(yè)這一主體，企業(yè)通過(guò)與種植大戶之間的合同關(guān)系參與到土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中。

四、各主體在參與過(guò)程中存在的問(wèn)題

進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)無(wú)疑是未來(lái)農(nóng)業(yè)的必然發(fā)展態(tài)勢(shì)。隨著土地流轉(zhuǎn)工作的加快推進(jìn)，國(guó)內(nèi)農(nóng)戶的承包土地流轉(zhuǎn)面積也迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)，基層政府組織、種植大戶和農(nóng)戶以多樣的方式，通過(guò)各類渠道，參與到土地流轉(zhuǎn)之中。然而各主體在參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，還呈現(xiàn)出不少亟待改進(jìn)的問(wèn)題。結(jié)合在B 鎮(zhèn)和D 鎮(zhèn)獲得的案例分析，筆者認(rèn)為主要存在著以下三個(gè)問(wèn)題。

（一）政府面臨信任風(fēng)險(xiǎn)

在參與土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，基層政府組織一直處于非?；钴S的狀態(tài)，極力推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的順利實(shí)施。村集體組織作為中間人參與土地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)戶和種植大戶之間行駛著雙重代表關(guān)系。一方面，村集體組織代表農(nóng)戶與承包者就行土地承包租金協(xié)商，此時(shí)，村集體組織代表農(nóng)戶利益，應(yīng)當(dāng)為農(nóng)戶爭(zhēng)取最大利益。另一方面，村集體組織是種植大戶的代理人，為其完成與農(nóng)戶的協(xié)議簽訂、租金發(fā)放等事項(xiàng)。然而在實(shí)際中，村集體組織往往只履行了種植大戶代理人的角色，在以農(nóng)戶代表人為農(nóng)戶爭(zhēng)取利益方面有所失職。

村級(jí)組織成為種植大戶的“代理人”，農(nóng)戶對(duì)村組干部的威權(quán)性服從和村莊生活中對(duì)干部產(chǎn)生的社會(huì)信任為種植大戶承擔(dān)了信任的基礎(chǔ)，村集體組織成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的責(zé)任主體和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體。一但在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生糾紛，村委會(huì)有可能會(huì)面臨著十分為難的局面。一方面，農(nóng)戶們聯(lián)合起來(lái)，以集體信訪甚至是鬧訪的形式向村委會(huì)和基層政府施壓，卻又不愿起訴；另一方面，村委會(huì)作為委托代理人，又無(wú)以自身名義起訴的權(quán)利。“代理人”角色的執(zhí)行與表演將可能會(huì)逐步消解村級(jí)組織的合法權(quán)威和公共性，降低政府在農(nóng)戶中的公信力。

（二）種植大戶缺乏經(jīng)營(yíng)能力

促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，既有利于加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，也創(chuàng)造了新的用工機(jī)會(huì)。為了吸引投資，政府對(duì)大規(guī)模承包土地的投資者大力扶持，這就催生了一些本身并不致力于從事農(nóng)業(yè)種植的投資者參與其中，他們參與土地流轉(zhuǎn)并不是為了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是以套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和補(bǔ)助為目的。這些熱衷于包地的投資者并不在意農(nóng)業(yè)種植的產(chǎn)出，不愿在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上投入過(guò)多精力和金錢，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入短期化，持續(xù)性差。

土地流轉(zhuǎn)的目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)模化，改善農(nóng)業(yè)耕作的生產(chǎn)效益，然而規(guī)?；坏韧趯I(yè)化，種植大戶不一定就是種植能手。現(xiàn)實(shí)中參與土地流轉(zhuǎn)的種植大戶，實(shí)力參差不齊，很多大戶過(guò)分依賴雇傭人員，做“撒手掌柜”。此外，種植大戶普遍缺乏對(duì)市場(chǎng)的分析把握能力，往往是上一年何種農(nóng)產(chǎn)品銷售勢(shì)頭好，下一年就種植該種農(nóng)產(chǎn)品，種植大戶均種植同一種農(nóng)產(chǎn)品，勢(shì)必造成未來(lái)一年此種農(nóng)產(chǎn)品供過(guò)于求，價(jià)格暴跌。

（三）農(nóng)戶缺少參與激勵(lì)

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)戶缺乏主動(dòng)參與的積極性。大多數(shù)農(nóng)戶的知識(shí)水平較低，加之供求信息不暢，在作出是否退出土地的決策時(shí)常常處于被動(dòng)地位。農(nóng)戶是否有退出土地承包的意愿，取決于農(nóng)戶在退地后的生活條件能否有所改善、自己未來(lái)的生活是否能夠有所保障。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是選擇農(nóng)戶如若退出土地對(duì)自己會(huì)產(chǎn)生的什么樣的“效應(yīng)”是什么。只有受到足夠的刺激，農(nóng)戶才會(huì)主動(dòng)參與到土地流轉(zhuǎn)中。目前各地對(duì)退地農(nóng)戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一并且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，隨著國(guó)家逐步減免農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和實(shí)施農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策，農(nóng)業(yè)種植開(kāi)始變得有利可圖，農(nóng)村土地使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益得以顯現(xiàn)。轉(zhuǎn)讓土地獲得的租金遠(yuǎn)低于種地收益，農(nóng)戶缺乏退出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效激勵(lì)。

五、建議

針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體在參與的過(guò)程中凸顯的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可從以下三個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）明確政府定位

基層政府以及村集體組織作為種植大戶和農(nóng)戶的溝通橋梁參與土地流轉(zhuǎn)，具有不可或缺的重要性。基層政府組織不僅僅是種植大戶的代理人，同時(shí)也是農(nóng)戶的代表機(jī)構(gòu)。在實(shí)際參與土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，一些基層政府組織為了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，吸引投資者，更多地扮演著種植大戶代理人的角色，為種植大戶奔走，而在某種程度上忽視了農(nóng)戶的利益。吸引投資固然能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，但農(nóng)戶的利益也不容忽視。基層政府組織應(yīng)當(dāng)明確自身的角色定位，在吸引投資者的同時(shí)，保障農(nóng)戶的權(quán)益，主動(dòng)作為，為農(nóng)戶謀求利益。

（二）對(duì)種植大戶加以引導(dǎo)

農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)較為特殊的投資項(xiàng)目，同時(shí)面臨著市場(chǎng)和自然的雙重風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)力雄厚的民營(yíng)企業(yè)或公司很少參與到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)中。大片流轉(zhuǎn)土地要產(chǎn)生高經(jīng)濟(jì)效益，需要科學(xué)合理的市場(chǎng)分析來(lái)支撐。然而投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的種植大戶能力參差不齊，因此政府的頂層設(shè)計(jì)引導(dǎo)就顯得格外重要。政府在土地流轉(zhuǎn)中不應(yīng)缺位，各地農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)種植大戶的指導(dǎo)工作，為種植大戶提供專業(yè)化地指點(diǎn)，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行，推動(dòng)種植業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展。

（三）完善土地退出補(bǔ)償機(jī)制

除土地轉(zhuǎn)讓租金外，為退出土地承包的農(nóng)戶提供轉(zhuǎn)移就業(yè)機(jī)會(huì)也是十分有效的補(bǔ)償激勵(lì)措施。此外，社會(huì)保障制度是土地退出補(bǔ)償機(jī)制的另一重要組成部分，要構(gòu)建健全的土地退出補(bǔ)償機(jī)制，完善農(nóng)村社會(huì)保障制度必不可少。然而目前我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系并不健全，尤其于老一輩的農(nóng)民而言，他們除新農(nóng)合外，大都沒(méi)有參加其他保險(xiǎn)，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，土地才是自己年老后能夠倚靠的保障，這就使得這些農(nóng)戶對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)極為珍視。政府應(yīng)當(dāng)建立完善的土地退出補(bǔ)償機(jī)制，只有退地后的生活得以保障，農(nóng)戶才能夠退地?zé)o憂。●