桑軍
摘要:區(qū)縣財政是國家財政的基礎(chǔ),其發(fā)展狀況直接關(guān)系著國家財政的振興及國家政權(quán)的穩(wěn)定,關(guān)系著國家經(jīng)濟建設(shè)能否持續(xù)快速發(fā)展。1994年推行分稅制改革以來,逐步扭轉(zhuǎn)了中央財政困難被動局面,為加強國家治理、全國重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。由于后續(xù)轉(zhuǎn)移支付制度不健全,財權(quán)與事權(quán)責任劃分不明晰,給地方財政特別是區(qū)縣財政造成巨大支出壓力,并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展壓力不斷加大。分析區(qū)縣財政存在問題及成因,針對債務(wù)規(guī)模較大、防控風險能力較差、資金使用效益不高等情況,就如何壯大區(qū)域經(jīng)濟、規(guī)范收支管理、化解債務(wù)風險等進行探討,對財政管理具有重要意義,關(guān)系到政權(quán)穩(wěn)定、社會和諧、群眾生活。
關(guān)鍵詞:區(qū)縣財政;預(yù)算管理;財務(wù)監(jiān)管
區(qū)縣財政是國家財政管理體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量。近年來,國家深入推進財政改革,規(guī)范基層財政管理,在建立公共財政、陽關(guān)財政方面取得顯著成績,但區(qū)縣財政在保障地方運轉(zhuǎn)、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面承受更大壓力,同時存在許多困難。本文以西部某區(qū)為例,就當前區(qū)縣財政管理取得的成績、存在的問題及成因、解決問題的建議與大家共同探討。
一、區(qū)縣財政管理取得的成績
(一)預(yù)算管理取得突破
財政工作中,預(yù)算管理工作首當其沖。目前區(qū)縣預(yù)算管理從“粗放式”已經(jīng)向“精細化”轉(zhuǎn)變,改變了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”預(yù)算編制方法,實行“零基預(yù)算”,提高了預(yù)算的準確性。同時嚴格實行“二上二下”編報程序,由基層編起、逐級匯總,明確預(yù)算編制各階段具體任務(wù)和職責分工,實現(xiàn)預(yù)算編制程序化、規(guī)范化和制度化,增強預(yù)算科學性和準確性,形成了職責分工明確,協(xié)作有力,積極高效的工作機制。按照預(yù)算法規(guī)定,能夠及時、規(guī)范、完整做好預(yù)決算公開工作,做到時間統(tǒng)一、平臺統(tǒng)一、內(nèi)容統(tǒng)一、格式統(tǒng)一,堅持問題導向,注重公開實效,積極接受社會監(jiān)督,打造陽光財政。
(二)債務(wù)管理明顯規(guī)范
落實《預(yù)算法》、《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》(國發(fā)[2014]45號)等法律文件精神,隨著政府債務(wù)審計監(jiān)督和問責力度不斷加大,債務(wù)管理工作得到高度重視,債務(wù)舉借、使用、償還和監(jiān)督管理行為得到有效規(guī)范。為打好“三場攻堅戰(zhàn)”,有效防控政府債務(wù)風險,地方政府出臺《政府債務(wù)管理辦法》和《政府性債務(wù)化解方案》,發(fā)揮財政監(jiān)管職能,及時償還債務(wù)本息,有效化解債務(wù)風險。同時剝離融資平臺公司政府融資職能,加快轉(zhuǎn)型,規(guī)范運作,政府或有債務(wù)規(guī)模有效控制。
(三)財政監(jiān)管體系初步形成
通過實施國庫集中支付改革、開展財政投資評審、推進預(yù)算績效管理、加強國有資產(chǎn)管理、推行電子化政府采購等措施,“五位一體”現(xiàn)代財政管理制度初步形成,財政資金全程監(jiān)管日趨完善。同時加強財政、預(yù)算單位內(nèi)部控制管理,確保權(quán)力規(guī)范運行。通過完善管理制度,變事后監(jiān)督為事前事中監(jiān)督,有效防范違規(guī)行為發(fā)生。
(四)資金效益逐步提高
通過規(guī)范部門預(yù)算管理,健全單位內(nèi)部控制制度,加大審計監(jiān)督力度和建立項目績效評價制度,財政資金使用得到有效規(guī)范。特別是建立完善項目事前、事中及事后績效評價制度,嚴格立項程序,從源頭上防止項目績效不佳;項目實施過程中,通過規(guī)范項目變更事項,加強項目進展情況考核;項目完工后除竣工審計評審?fù)?,還評價項目是否發(fā)揮預(yù)期效益,并長期關(guān)注其變化情況。同時加大存量資金統(tǒng)籌使用力度,對進展緩慢的項目資金及時盤活,統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需領(lǐng)域,財政資金效益得到顯著提升。
二、目前區(qū)縣存在的問題及成因
當前區(qū)縣財政困難的形成原因,既有客觀的,也有主觀的;既有歷史的,也有現(xiàn)實的;既有運行體制的原因,也有工作機制的原因。綜合分析,主要有以下方面:
(一)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,結(jié)構(gòu)不盡合理
目前,西部區(qū)縣經(jīng)濟普遍缺乏活力和前景廣闊的支柱產(chǎn)業(yè),民營經(jīng)濟以中小企業(yè)為主,經(jīng)濟規(guī)模較小,占比較低,增長緩慢,抵御政策調(diào)整和市場波動能力較差。以高陵區(qū)為例,支柱產(chǎn)業(yè)為制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè),受國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢、供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和房地產(chǎn)市場影響波動較大。同時區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不盡合理,“一二三”產(chǎn)業(yè)比重全市不匹配,服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后,特別是新興服務(wù)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高。近年來,雖然先后出臺《支持服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策》《加快服務(wù)業(yè)發(fā)展二十條》等激勵措施,但成效不佳。
(二)減免政策落地,短期內(nèi)收入影響較大
國家通過實施減稅降費政策,減輕企業(yè)負擔,支持實體經(jīng)濟發(fā)展。以財政收入的“減法”換取企業(yè)效益的“加法”和市場活力的“乘法”。國家減稅降費政策主要集中在制造業(yè)、中小企業(yè)、科技初創(chuàng)企業(yè)和民營企業(yè)稅收的減免,同時取消行政事業(yè)性收費項目,壓縮非稅收入規(guī)模。目前西部區(qū)縣主要以制造業(yè)和中小企業(yè)為主,減免政策將直接影響其稅收總量。減免政策落地初期,由于激活經(jīng)濟作用尚未顯現(xiàn),而收入規(guī)模卻明顯下降,短期內(nèi)將使區(qū)縣財政困難加重。
(三)債務(wù)規(guī)模龐大,還本付息壓力巨大
以前,區(qū)縣級債務(wù)管理不盡規(guī)范,舉債方式多樣,根源復(fù)雜,涉及面廣,化解難度大。近年,國家通過堵后門,開前門,舉債行為得到規(guī)范,但歷史原因形成的政府債務(wù)規(guī)模龐大,每年還本付息壓力大。據(jù)統(tǒng)計,許多區(qū)縣綜合債務(wù)率徘徊在100%左右,每年還本付息支出達到財政支出15%以上,嚴重制約當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。同時專項債券資金運營管理不盡規(guī)范,只注重舉債和前期項目建設(shè),不重視后期項目運營及回籠資金管理,甚至回籠資金挪用到其他項目建設(shè),造成還本付息資金無法保障。
(四)分稅制后,財力向上層層集中
現(xiàn)行財政體制屬于財力層層向上集中的機制。主要表現(xiàn)在中央集中財力的程度不斷提高,集中程度過大,集中速度過快,必然影響地方財力,影響地方承擔的支出事項。中央財政收入占全國財政收入的比重,從分稅制前的不足30%增長到接近60%。同時分稅制改革后,省市兩級政府財力集中程度也在不斷加大。每級財政體制的共同特點是采取層層集中的策略,盡可能多地從下級財政抽取資金,將收入多,增長潛力大的稅種全部或高比例地上劃。這樣,處于基層的區(qū)縣級自然困難。比如,費改稅的環(huán)境保護稅和水資源稅全部由省市按3:7分成,未向區(qū)縣分成。
(五)轉(zhuǎn)移支付制度不健全,支出管理不合理
一是分稅制改革后,與之配套的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完善,支出責任與事權(quán)劃分不明確,造成“財力向上層層集中,支出責任層層下移”,導致區(qū)縣“財少事多”,支出壓力巨大,重點是一般轉(zhuǎn)移支付比例較小,區(qū)縣統(tǒng)籌使用資金嚴重受限。二是主要支出領(lǐng)域壓力較大。特別是義務(wù)教育、城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等社會事項,及道路建設(shè)、城市綠化美化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),項目規(guī)模大、投資多給區(qū)縣財政形成支出壓力。同時部分省市投資項目,要求區(qū)縣按比例配套資金,同樣造成區(qū)縣支出壓力。三是機構(gòu)臃腫,財政供養(yǎng)人員較多,區(qū)縣成為典型的“吃飯”財政。今年上級多次出臺上調(diào)財政供養(yǎng)人員工資,增加考核獎等政策,另外對公檢法司、審計、紀檢、有毒有害等崗位實行特殊補貼,直接增加區(qū)縣財政負擔。
三、解決當前問題的建議
(一)加快經(jīng)濟發(fā)展,培育經(jīng)濟增長點
經(jīng)濟決定財政,解決區(qū)縣財政困難的根本途徑是發(fā)展經(jīng)濟,壯大財源。一是立足工業(yè)強縣,大力發(fā)展新興工業(yè),利用財政杠桿,給予政策傾斜、投融資幫助,科技創(chuàng)新等方面給予扶持,幫助中小企業(yè)快速發(fā)展壯大,讓經(jīng)營困難的企業(yè)走出困境并逐步邁入規(guī)上工業(yè)行列。二是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。按照工業(yè)經(jīng)營理念發(fā)展農(nóng)業(yè),積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),大力創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)品牌,通過農(nóng)產(chǎn)品加工拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。按照市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯(lián)農(nóng)戶模式,推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促農(nóng)增收,增加財政收入。三是做好招商引資工作。將招商引資作為一號工程,實施招商引資戰(zhàn)略,堅持“引資”與“引智”相結(jié)合,實現(xiàn)借外發(fā)展,促進區(qū)域經(jīng)濟提檔升級。
(二)規(guī)范收支管理,提高資金效益
一是強化收入征管。在全面貫徹落實國家減稅降費政策的基礎(chǔ)上,加強稅收征管,杜絕跑冒滴漏,確保應(yīng)收盡收。同時挖掘增收潛力,努力將減收不利因素降至最低。二是加強支出預(yù)算管理。進一步規(guī)范、細化預(yù)算編制,提高預(yù)算準確性和完整性。規(guī)范賬戶管理,集中財政資金,提高資金使用效益。三是完善監(jiān)管體系。進一步完善國庫集中支付、政府采購、資產(chǎn)管理、績效評價、投資評審、審計監(jiān)督制度,盡快建立動態(tài)監(jiān)控制度,變事后監(jiān)督為事前和事中監(jiān)督,最大限度規(guī)范支出行為,提升理財能力。
(三)完善轉(zhuǎn)移支付制度,明確事權(quán)與支出責任
逐步完善區(qū)縣財政體制,按照建立公共財政的要求,合理劃分區(qū)縣財權(quán)、明確事權(quán),確保區(qū)縣有穩(wěn)定的收入來源,加大上級對下級的轉(zhuǎn)移支付力度,不斷提高一般轉(zhuǎn)移支付比例,努力增加區(qū)縣財政保障能力。特別在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全、財政供養(yǎng)人員、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,進一步強化中省投入責任,合理分擔。否則,不利于區(qū)縣管理,影響社會事業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定大局。
(四)深化機構(gòu)改革,精簡人員,轉(zhuǎn)變政府管理方式
一是要加快轉(zhuǎn)變政府職能,合并機構(gòu),精簡人員,對超編人員,要制定人員分流安置政策,切實改變機構(gòu)臃腫,人浮于事,財政供養(yǎng)人員過多的局面。二是完善社會主義市場經(jīng)濟體制,建立公共財政。對社會能夠完成的管理服務(wù)事務(wù),通過政府購買服務(wù)實現(xiàn),減少政府在人財物方面的投入,降低政府運行成本。三是轉(zhuǎn)變觀念,改變政府管理方式。建立服務(wù)型政府,并不是對所有事務(wù)都要大包大攬,要加強國家政策宣傳引導,盡早化解社會矛盾,規(guī)范政府機構(gòu)運行。同時轉(zhuǎn)變扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式,由“補”變“投”,實現(xiàn)政府企業(yè)合作共贏,提高財政資金使用效益。
(五)化解存量債務(wù),規(guī)范債務(wù)運營
近年,通過規(guī)范債務(wù)管理,無序舉債行為得到有效制止。當前存在債務(wù)規(guī)模龐大,底數(shù)不清等問題,需對債務(wù)進行全面梳理,摸底底數(shù),為全面化解債務(wù)奠定基礎(chǔ)??梢酝ㄟ^出臺欠賬呆賬核銷政策;拍賣租賃盤活資產(chǎn)資源;置換債權(quán)債務(wù);企業(yè)改組破產(chǎn)重組消化現(xiàn)有債務(wù)。同時對新增專項債券,建立全生命周期跟蹤,規(guī)范運營監(jiān)管,防止流失挪用,確保專項債券收益平衡,降低財政運行風險。
四、總結(jié)
隨著我國各項政策的不斷出臺與實行,區(qū)域財政工作也在不斷的完善,財政管理工作已經(jīng)取得一定成績。但當前區(qū)縣財政仍存在困難,導致區(qū)縣財政困難的形成是多方面的原因。筆者也針對其提出解決措施,希望能夠推動區(qū)縣財政工作的開展。
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