關(guān)于區(qū)縣財政工作的思考

桑軍

摘要：區(qū)縣財政是國家財政的基礎(chǔ)，其發(fā)展狀況直接關(guān)系著國家財政的振興及國家政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)系著國家經(jīng)濟建設(shè)能否持續(xù)快速發(fā)展。1994年推行分稅制改革以來，逐步扭轉(zhuǎn)了中央財政困難被動局面，為加強國家治理、全國重點基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。由于后續(xù)轉(zhuǎn)移支付制度不健全，財權(quán)與事權(quán)責任劃分不明晰，給地方財政特別是區(qū)縣財政造成巨大支出壓力，并隨著經(jīng)濟社會發(fā)展壓力不斷加大。分析區(qū)縣財政存在問題及成因，針對債務(wù)規(guī)模較大、防控風險能力較差、資金使用效益不高等情況，就如何壯大區(qū)域經(jīng)濟、規(guī)范收支管理、化解債務(wù)風險等進行探討，對財政管理具有重要意義，關(guān)系到政權(quán)穩(wěn)定、社會和諧、群眾生活。

關(guān)鍵詞：區(qū)縣財政;預(yù)算管理;財務(wù)監(jiān)管

區(qū)縣財政是國家財政管理體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力量。近年來，國家深入推進財政改革，規(guī)范基層財政管理，在建立公共財政、陽關(guān)財政方面取得顯著成績，但區(qū)縣財政在保障地方運轉(zhuǎn)、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等方面承受更大壓力，同時存在許多困難。本文以西部某區(qū)為例，就當前區(qū)縣財政管理取得的成績、存在的問題及成因、解決問題的建議與大家共同探討。

一、區(qū)縣財政管理取得的成績

（一）預(yù)算管理取得突破

財政工作中，預(yù)算管理工作首當其沖。目前區(qū)縣預(yù)算管理從“粗放式”已經(jīng)向“精細化”轉(zhuǎn)變，改變了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”預(yù)算編制方法，實行“零基預(yù)算”，提高了預(yù)算的準確性。同時嚴格實行“二上二下”編報程序，由基層編起、逐級匯總，明確預(yù)算編制各階段具體任務(wù)和職責分工，實現(xiàn)預(yù)算編制程序化、規(guī)范化和制度化，增強預(yù)算科學性和準確性，形成了職責分工明確，協(xié)作有力，積極高效的工作機制。按照預(yù)算法規(guī)定，能夠及時、規(guī)范、完整做好預(yù)決算公開工作，做到時間統(tǒng)一、平臺統(tǒng)一、內(nèi)容統(tǒng)一、格式統(tǒng)一，堅持問題導向，注重公開實效，積極接受社會監(jiān)督，打造陽光財政。

（二）債務(wù)管理明顯規(guī)范

落實《預(yù)算法》、《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)[2014]45號）等法律文件精神，隨著政府債務(wù)審計監(jiān)督和問責力度不斷加大，債務(wù)管理工作得到高度重視，債務(wù)舉借、使用、償還和監(jiān)督管理行為得到有效規(guī)范。為打好“三場攻堅戰(zhàn)”，有效防控政府債務(wù)風險，地方政府出臺《政府債務(wù)管理辦法》和《政府性債務(wù)化解方案》，發(fā)揮財政監(jiān)管職能，及時償還債務(wù)本息，有效化解債務(wù)風險。同時剝離融資平臺公司政府融資職能，加快轉(zhuǎn)型，規(guī)范運作，政府或有債務(wù)規(guī)模有效控制。

（三）財政監(jiān)管體系初步形成

通過實施國庫集中支付改革、開展財政投資評審、推進預(yù)算績效管理、加強國有資產(chǎn)管理、推行電子化政府采購等措施，“五位一體”現(xiàn)代財政管理制度初步形成，財政資金全程監(jiān)管日趨完善。同時加強財政、預(yù)算單位內(nèi)部控制管理，確保權(quán)力規(guī)范運行。通過完善管理制度，變事后監(jiān)督為事前事中監(jiān)督，有效防范違規(guī)行為發(fā)生。

（四）資金效益逐步提高

通過規(guī)范部門預(yù)算管理，健全單位內(nèi)部控制制度，加大審計監(jiān)督力度和建立項目績效評價制度，財政資金使用得到有效規(guī)范。特別是建立完善項目事前、事中及事后績效評價制度，嚴格立項程序，從源頭上防止項目績效不佳;項目實施過程中，通過規(guī)范項目變更事項，加強項目進展情況考核;項目完工后除竣工審計評審?fù)?，還評價項目是否發(fā)揮預(yù)期效益，并長期關(guān)注其變化情況。同時加大存量資金統(tǒng)籌使用力度，對進展緩慢的項目資金及時盤活，統(tǒng)籌用于經(jīng)濟社會發(fā)展急需領(lǐng)域，財政資金效益得到顯著提升。

二、目前區(qū)縣存在的問題及成因

當前區(qū)縣財政困難的形成原因，既有客觀的，也有主觀的;既有歷史的，也有現(xiàn)實的;既有運行體制的原因，也有工作機制的原因。綜合分析，主要有以下方面：

（一）經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，結(jié)構(gòu)不盡合理

目前，西部區(qū)縣經(jīng)濟普遍缺乏活力和前景廣闊的支柱產(chǎn)業(yè)，民營經(jīng)濟以中小企業(yè)為主，經(jīng)濟規(guī)模較小，占比較低，增長緩慢，抵御政策調(diào)整和市場波動能力較差。以高陵區(qū)為例，支柱產(chǎn)業(yè)為制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)，受國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢、供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革和房地產(chǎn)市場影響波動較大。同時區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不盡合理，“一二三”產(chǎn)業(yè)比重全市不匹配，服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，特別是新興服務(wù)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高。近年來，雖然先后出臺《支持服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策》《加快服務(wù)業(yè)發(fā)展二十條》等激勵措施，但成效不佳。

（二）減免政策落地，短期內(nèi)收入影響較大

國家通過實施減稅降費政策，減輕企業(yè)負擔，支持實體經(jīng)濟發(fā)展。以財政收入的“減法”換取企業(yè)效益的“加法”和市場活力的“乘法”。國家減稅降費政策主要集中在制造業(yè)、中小企業(yè)、科技初創(chuàng)企業(yè)和民營企業(yè)稅收的減免，同時取消行政事業(yè)性收費項目，壓縮非稅收入規(guī)模。目前西部區(qū)縣主要以制造業(yè)和中小企業(yè)為主，減免政策將直接影響其稅收總量。減免政策落地初期，由于激活經(jīng)濟作用尚未顯現(xiàn)，而收入規(guī)模卻明顯下降，短期內(nèi)將使區(qū)縣財政困難加重。

（三）債務(wù)規(guī)模龐大，還本付息壓力巨大

以前，區(qū)縣級債務(wù)管理不盡規(guī)范，舉債方式多樣，根源復(fù)雜，涉及面廣，化解難度大。近年，國家通過堵后門，開前門，舉債行為得到規(guī)范，但歷史原因形成的政府債務(wù)規(guī)模龐大，每年還本付息壓力大。據(jù)統(tǒng)計，許多區(qū)縣綜合債務(wù)率徘徊在100%左右，每年還本付息支出達到財政支出15%以上，嚴重制約當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。同時專項債券資金運營管理不盡規(guī)范，只注重舉債和前期項目建設(shè)，不重視后期項目運營及回籠資金管理，甚至回籠資金挪用到其他項目建設(shè)，造成還本付息資金無法保障。

（四）分稅制后，財力向上層層集中

現(xiàn)行財政體制屬于財力層層向上集中的機制。主要表現(xiàn)在中央集中財力的程度不斷提高，集中程度過大，集中速度過快，必然影響地方財力，影響地方承擔的支出事項。中央財政收入占全國財政收入的比重，從分稅制前的不足30%增長到接近60%。同時分稅制改革后，省市兩級政府財力集中程度也在不斷加大。每級財政體制的共同特點是采取層層集中的策略，盡可能多地從下級財政抽取資金，將收入多，增長潛力大的稅種全部或高比例地上劃。這樣，處于基層的區(qū)縣級自然困難。比如，費改稅的環(huán)境保護稅和水資源稅全部由省市按3：7分成，未向區(qū)縣分成。

（五）轉(zhuǎn)移支付制度不健全，支出管理不合理

一是分稅制改革后，與之配套的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完善，支出責任與事權(quán)劃分不明確，造成“財力向上層層集中，支出責任層層下移”，導致區(qū)縣“財少事多”，支出壓力巨大，重點是一般轉(zhuǎn)移支付比例較小，區(qū)縣統(tǒng)籌使用資金嚴重受限。二是主要支出領(lǐng)域壓力較大。特別是義務(wù)教育、城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等社會事項，及道路建設(shè)、城市綠化美化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項目規(guī)模大、投資多給區(qū)縣財政形成支出壓力。同時部分省市投資項目，要求區(qū)縣按比例配套資金，同樣造成區(qū)縣支出壓力。三是機構(gòu)臃腫，財政供養(yǎng)人員較多，區(qū)縣成為典型的“吃飯”財政。今年上級多次出臺上調(diào)財政供養(yǎng)人員工資，增加考核獎等政策，另外對公檢法司、審計、紀檢、有毒有害等崗位實行特殊補貼，直接增加區(qū)縣財政負擔。

三、解決當前問題的建議

（一）加快經(jīng)濟發(fā)展，培育經(jīng)濟增長點

經(jīng)濟決定財政，解決區(qū)縣財政困難的根本途徑是發(fā)展經(jīng)濟，壯大財源。一是立足工業(yè)強縣，大力發(fā)展新興工業(yè)，利用財政杠桿，給予政策傾斜、投融資幫助，科技創(chuàng)新等方面給予扶持，幫助中小企業(yè)快速發(fā)展壯大，讓經(jīng)營困難的企業(yè)走出困境并逐步邁入規(guī)上工業(yè)行列。二是發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。按照工業(yè)經(jīng)營理念發(fā)展農(nóng)業(yè)，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)品牌，通過農(nóng)產(chǎn)品加工拉長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值。按照市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯(lián)農(nóng)戶模式，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促農(nóng)增收，增加財政收入。三是做好招商引資工作。將招商引資作為一號工程，實施招商引資戰(zhàn)略，堅持“引資”與“引智”相結(jié)合，實現(xiàn)借外發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟提檔升級。

（二）規(guī)范收支管理，提高資金效益

一是強化收入征管。在全面貫徹落實國家減稅降費政策的基礎(chǔ)上，加強稅收征管，杜絕跑冒滴漏，確保應(yīng)收盡收。同時挖掘增收潛力，努力將減收不利因素降至最低。二是加強支出預(yù)算管理。進一步規(guī)范、細化預(yù)算編制，提高預(yù)算準確性和完整性。規(guī)范賬戶管理，集中財政資金，提高資金使用效益。三是完善監(jiān)管體系。進一步完善國庫集中支付、政府采購、資產(chǎn)管理、績效評價、投資評審、審計監(jiān)督制度，盡快建立動態(tài)監(jiān)控制度，變事后監(jiān)督為事前和事中監(jiān)督，最大限度規(guī)范支出行為，提升理財能力。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付制度，明確事權(quán)與支出責任

逐步完善區(qū)縣財政體制，按照建立公共財政的要求，合理劃分區(qū)縣財權(quán)、明確事權(quán)，確保區(qū)縣有穩(wěn)定的收入來源，加大上級對下級的轉(zhuǎn)移支付力度，不斷提高一般轉(zhuǎn)移支付比例，努力增加區(qū)縣財政保障能力。特別在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全、財政供養(yǎng)人員、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，進一步強化中省投入責任，合理分擔。否則，不利于區(qū)縣管理，影響社會事業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定大局。

（四）深化機構(gòu)改革，精簡人員，轉(zhuǎn)變政府管理方式

一是要加快轉(zhuǎn)變政府職能，合并機構(gòu)，精簡人員，對超編人員，要制定人員分流安置政策，切實改變機構(gòu)臃腫，人浮于事，財政供養(yǎng)人員過多的局面。二是完善社會主義市場經(jīng)濟體制，建立公共財政。對社會能夠完成的管理服務(wù)事務(wù)，通過政府購買服務(wù)實現(xiàn)，減少政府在人財物方面的投入，降低政府運行成本。三是轉(zhuǎn)變觀念，改變政府管理方式。建立服務(wù)型政府，并不是對所有事務(wù)都要大包大攬，要加強國家政策宣傳引導，盡早化解社會矛盾，規(guī)范政府機構(gòu)運行。同時轉(zhuǎn)變扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，由“補”變“投”，實現(xiàn)政府企業(yè)合作共贏，提高財政資金使用效益。

（五）化解存量債務(wù)，規(guī)范債務(wù)運營

近年，通過規(guī)范債務(wù)管理，無序舉債行為得到有效制止。當前存在債務(wù)規(guī)模龐大，底數(shù)不清等問題，需對債務(wù)進行全面梳理，摸底底數(shù)，為全面化解債務(wù)奠定基礎(chǔ)?？梢酝ㄟ^出臺欠賬呆賬核銷政策;拍賣租賃盤活資產(chǎn)資源;置換債權(quán)債務(wù);企業(yè)改組破產(chǎn)重組消化現(xiàn)有債務(wù)。同時對新增專項債券，建立全生命周期跟蹤，規(guī)范運營監(jiān)管，防止流失挪用，確保專項債券收益平衡，降低財政運行風險。

四、總結(jié)

隨著我國各項政策的不斷出臺與實行，區(qū)域財政工作也在不斷的完善，財政管理工作已經(jīng)取得一定成績。但當前區(qū)縣財政仍存在困難，導致區(qū)縣財政困難的形成是多方面的原因。筆者也針對其提出解決措施，希望能夠推動區(qū)縣財政工作的開展。

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