王拓

摘 要：2019年是中華人民共和國(guó)成立70周年，在這一歷史節(jié)點(diǎn)上，回顧和總結(jié)新中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革的歷史經(jīng)驗(yàn)具有重要的指導(dǎo)意義。本文首先梳理了新中國(guó)成立以來(lái)外貿(mào)體制機(jī)制改革的歷程，分析了當(dāng)前正在推動(dòng)的改革進(jìn)程和由此取得的偉大成就，提煉總結(jié)了新中國(guó)成立以來(lái)外貿(mào)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，指出體制機(jī)制改革對(duì)中國(guó)外貿(mào)實(shí)現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變起到巨大的推動(dòng)作用，而外貿(mào)體制機(jī)制改革的關(guān)鍵在于正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、以開放倒逼國(guó)內(nèi)改革、融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮和形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等。同時(shí)總結(jié)了外貿(mào)體制機(jī)制改革過(guò)程中的總體狀況及存在的主要問(wèn)題，比如突破性制度創(chuàng)新推進(jìn)阻力大、政策碎片化、法制建設(shè)滯后、要素流動(dòng)不足、市場(chǎng)主體待遇存在差異和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則引領(lǐng)能力不強(qiáng)等。最后根據(jù)存在的問(wèn)題提出相關(guān)建議，為今后進(jìn)一步進(jìn)行深化改革、構(gòu)建全面開放新格局和實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：新中國(guó)70年;外貿(mào)體制機(jī)制改革;對(duì)外開放

中圖分類號(hào)：F711文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2019）09-0003-09

新中國(guó)經(jīng)過(guò)70年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，40年的改革開放，外貿(mào)體制機(jī)制不斷創(chuàng)新，有效促進(jìn)了對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的繁榮，也推動(dòng)了國(guó)內(nèi)相關(guān)體制機(jī)制的改革，成為中國(guó)持續(xù)健康發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。梳理中?guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革歷程，總結(jié)外貿(mào)體制機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，找出當(dāng)前改革中存在的主要問(wèn)題，對(duì)未來(lái)邁向改革開放新征程、構(gòu)建全面開放新格局具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、新中國(guó)70年外貿(mào)體制機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)

外貿(mào)領(lǐng)域既連接生產(chǎn)和消費(fèi)，又連接國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)，是中國(guó)最早進(jìn)行改革開放、市場(chǎng)化程度最高的領(lǐng)域之一。外貿(mào)體制機(jī)制改革始終走在全國(guó)前列，成為推動(dòng)改革開放的重要引擎。外貿(mào)體制機(jī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)可以歸結(jié)為如下幾點(diǎn)：

（一）正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系是改革的核心

黨的十八屆三中全會(huì)提出“經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系”。中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革經(jīng)歷了一個(gè)從政府完全管控的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到逐步建立、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程。這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程，其實(shí)是從政府直接進(jìn)行資源配置向市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用轉(zhuǎn)變的過(guò)程。

中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革，伴隨著市場(chǎng)力量的壯大，實(shí)現(xiàn)了政府職能從“直接管理型”向“因勢(shì)利導(dǎo)型”[1]轉(zhuǎn)變。新中國(guó)成立初期，為建立起社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，對(duì)外貿(mào)實(shí)行國(guó)家直接管控。1949年11月，成立中央人民政府貿(mào)易部，建立了中國(guó)社會(huì)主義對(duì)外貿(mào)易政府機(jī)制。1953年，成立了15家國(guó)家級(jí)專業(yè)外貿(mào)公司，受外貿(mào)部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理[2]。外貿(mào)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指令性任務(wù)是為了滿足當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)需求，更是為了探索建立社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制。此時(shí)中國(guó)國(guó)內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行對(duì)外貿(mào)易的基礎(chǔ)，政府的直接管理有其合理性和必然性。1978年， 黨的十一屆三中全會(huì)作出了實(shí)行改革開放的決策，并將全黨工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。政府開始引導(dǎo)建立本國(guó)的外貿(mào)企業(yè)，調(diào)動(dòng)企業(yè)發(fā)展的積極性，逐步降低政府直接進(jìn)行資源配置的作用。1984年9月，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部發(fā)出《關(guān)于外貿(mào)體制機(jī)制改革意見的報(bào)告》的通知，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)對(duì)外貿(mào)易的行政管理、充分調(diào)動(dòng)外貿(mào)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)積極性和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段等內(nèi)容。開始推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)策略，打破“吃大鍋飯”的局面，逐步將外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)下放至部委和企業(yè)，實(shí)行出口承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。1992年，黨的十四大明確提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。此時(shí)的政府行為已經(jīng)從直接管控改為間接管理，建立經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)體系，引導(dǎo)本國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2001年，加入世界貿(mào)易組織之后，中國(guó)遵照入世承諾，對(duì)管理體制進(jìn)行深化改革，以國(guó)際規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)逐步理順政府管理制度;同時(shí)隨著中國(guó)外貿(mào)、外資等領(lǐng)域的快速發(fā)展，市場(chǎng)力量不斷增強(qiáng)，面對(duì)外貿(mào)發(fā)展中存在的體制機(jī)制障礙，進(jìn)行制度性清理和改革。2012年，黨的十八大以來(lái)，中國(guó)全面深化改革，“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革”，構(gòu)建全面開放新格局。此時(shí)，中國(guó)向著建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系不斷邁進(jìn)，發(fā)揮政府在外貿(mào)發(fā)展中的引導(dǎo)作用，打造服務(wù)型政府，讓市場(chǎng)更好地發(fā)揮資源配置中的決定性作用。

中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革的過(guò)程，是一個(gè)政府與市場(chǎng)力量不斷轉(zhuǎn)變的過(guò)程，市場(chǎng)在政府的干預(yù)和引導(dǎo)下不斷壯大，政府在資源配置中的作用不斷弱化;是一個(gè)政府管理體制不斷升級(jí)的過(guò)程，從簡(jiǎn)單的行政指令、統(tǒng)一管理向建立起現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系邁進(jìn)的過(guò)程;是一個(gè)從政府把控要素流動(dòng)向市場(chǎng)力量決定資源配置，資源配置效率不斷升級(jí)的過(guò)程。

（二）不斷擴(kuò)大開放力度，以開放倒逼國(guó)內(nèi)改革

在新中國(guó)70年的制度探索中，改革開放成為一條行之有效的國(guó)家方略，以開放促改革、以開放謀發(fā)展，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)的綜合國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)外開放是中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容，也成為推動(dòng)中國(guó)從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵因素[3]。

中國(guó)加入WTO后，履行入世承諾，中央集中清理了2 300多部法律法規(guī)和部門規(guī)章，地方政府共清理地方性法規(guī)和政策19萬(wàn)件[4]，徹底清除了與世界融合過(guò)程中的體制機(jī)制障礙。進(jìn)口商品關(guān)稅總水平從2001年的15.3%降至2012年的9.8%。其中，工業(yè)品平均稅率降至8.9%，農(nóng)產(chǎn)品平均稅率降至15.2%。同時(shí)，在其他非關(guān)稅措施方面，中國(guó)僅保留依據(jù)國(guó)際公約及WTO規(guī)則下為了保證生命安全和環(huán)境等實(shí)施進(jìn)口管理產(chǎn)品許可證之外，自2005年1月起，對(duì)424個(gè)稅號(hào)產(chǎn)品的進(jìn)口配額、進(jìn)口許可證和特定招標(biāo)等非關(guān)稅措施全部取消。在服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，在世界貿(mào)易組織服務(wù)貿(mào)易分類的160個(gè)分部門中，中國(guó)開放了100個(gè)部門，在金融、電信、建筑、分銷、物流、旅游和教育等眾多領(lǐng)域?yàn)橥赓Y企業(yè)提供了市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，開放范圍已經(jīng)接近發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平[5]。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)先后在上海等地設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在海南探索建立自由貿(mào)易港，在北京作為服務(wù)業(yè)開放試點(diǎn)，集中對(duì)現(xiàn)有體制機(jī)制進(jìn)行突破，尤其是在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域構(gòu)建對(duì)外開放新格局。

中國(guó)的開放分為自主開放和協(xié)議開放，兩種開放相互作用，對(duì)政府管理體制機(jī)制提出更高要求，實(shí)現(xiàn)了對(duì)體制機(jī)制改革的倒逼。改革開放以來(lái)，為積極利用國(guó)際資源，滿足國(guó)內(nèi)發(fā)展需要，中國(guó)逐步放寬了外資準(zhǔn)入限制，一批外資企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。外資企業(yè)的進(jìn)入，在產(chǎn)生技術(shù)外溢的同時(shí)，也加劇了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的外資企業(yè)進(jìn)入，迫使國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)為爭(zhēng)奪生存空間而不斷進(jìn)行學(xué)習(xí)和創(chuàng)新：一方面，學(xué)習(xí)外資企業(yè)高效的管理模式、先進(jìn)的技術(shù)和生產(chǎn)服務(wù)理念;另一方面，加強(qiáng)具有自身特色內(nèi)容的創(chuàng)新，兩者結(jié)合有效地提高了本國(guó)企業(yè)的生產(chǎn)率。生產(chǎn)率較低的企業(yè)無(wú)法在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中生存而退出，資源向更高生產(chǎn)率的企業(yè)流動(dòng)，提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體資源配置效率。同時(shí)，外貿(mào)領(lǐng)域的開放也對(duì)國(guó)內(nèi)其他領(lǐng)域體制機(jī)制產(chǎn)生沖擊，要求更高層次的營(yíng)商環(huán)境，對(duì)政府效率提出了更高的制度標(biāo)準(zhǔn)。

（三）積極對(duì)接國(guó)際規(guī)則，融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮

新中國(guó)成立70年來(lái)，我們不斷探索建立中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，與世界規(guī)則接軌，為國(guó)內(nèi)改革提供了方向，為建設(shè)現(xiàn)代化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系提供了重要借鑒經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮提供了契機(jī)，為發(fā)揮中國(guó)比較優(yōu)勢(shì)提供了廣闊的空間。

對(duì)接國(guó)際規(guī)則，為探索建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供了重要的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。目前，世界上主要的國(guó)際規(guī)則是由發(fā)達(dá)國(guó)家制定的，雖然與中國(guó)的社會(huì)體制不同，但是經(jīng)過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家多年的探索，有其合理之處。因此，對(duì)接國(guó)際規(guī)則，融入世界經(jīng)濟(jì)體系，以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)要求國(guó)內(nèi)體制機(jī)制改革成為重要經(jīng)驗(yàn)，是提高社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的有效途徑。1980年4月17日，IFM恢復(fù)中國(guó)的合法席位。1980年5月，中國(guó)在世界銀行、所屬國(guó)際協(xié)會(huì)及國(guó)際金融公司的合法席位得到恢復(fù)，中國(guó)在世界銀行有投票權(quán)。隨著中國(guó)在世界金融體系地位的恢復(fù)，經(jīng)常項(xiàng)目可自由兌換，中國(guó)金融體系開始與世界接軌，人民幣可以實(shí)現(xiàn)與世界貨幣的匯兌，外匯規(guī)模開始增長(zhǎng)。1986年，中國(guó)申請(qǐng)“復(fù)關(guān)”，在全面參照關(guān)貿(mào)總協(xié)定的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革。2001年11月10日，世界貿(mào)易組織第四屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議審議通過(guò)關(guān)于中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的決定，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期。在探索建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中，以世界先進(jìn)的規(guī)則體系和管理模式對(duì)國(guó)內(nèi)進(jìn)行改革，以對(duì)接國(guó)際規(guī)則加深與世界的融合，在融合發(fā)展中不斷對(duì)國(guó)內(nèi)的法律制度、管理模式、監(jiān)管體系、信用體系和融資體系等提出了更高的管理標(biāo)準(zhǔn)，也理順了政府機(jī)構(gòu)縱向管理機(jī)制和橫向聯(lián)系機(jī)制，促進(jìn)了政府與市場(chǎng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展，也激發(fā)了市場(chǎng)主體的活力。

融入世界分工體系，借力經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。21世紀(jì)中下葉，世界分工體系趨于精細(xì)，大型跨國(guó)公司基于全球要素稟賦進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。之后伴隨互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，全球要素流動(dòng)開始加速，發(fā)達(dá)國(guó)家由經(jīng)濟(jì)服務(wù)化向服務(wù)國(guó)際化發(fā)展，服務(wù)貿(mào)易發(fā)展開始加速。中國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織一員，開啟了經(jīng)濟(jì)全球化新征程，自身的比較優(yōu)勢(shì)向國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，區(qū)域合作進(jìn)程不斷加快，2001年中國(guó)加入曼谷協(xié)定，這是中國(guó)加入的第一個(gè)具有實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠安排的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。此外，中國(guó)與南非和東盟開展了自由貿(mào)易協(xié)定的談判;同時(shí)積極推動(dòng)了圖們江地區(qū)開放協(xié)定、瀾滄江—湄公河次區(qū)域合作機(jī)制的建設(shè)。2010年6月21—23日，《亞太貿(mào)易協(xié)定》第36次常委會(huì)在蒙古召開，中國(guó)、孟加拉國(guó)、印度、韓國(guó)、老撾和斯里蘭卡6個(gè)成員國(guó)就《亞太貿(mào)易協(xié)定》第四輪關(guān)稅減讓談判、投資和貿(mào)易便利化框架協(xié)定、非關(guān)稅措施、原產(chǎn)地規(guī)則及蒙古加入《亞太貿(mào)易協(xié)定》等議題進(jìn)行了深入磋商，取得了廣泛共識(shí)。目前，中國(guó)已經(jīng)與全球一百五十多個(gè)國(guó)家和地區(qū)簽訂了雙邊貿(mào)易協(xié)定或經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定[5]。中國(guó)不斷與其他國(guó)家深度合作，擴(kuò)大自身發(fā)展空間，為促進(jìn)貿(mào)易發(fā)展和雙邊投資合作開創(chuàng)了發(fā)展空間，而中國(guó)人口眾多，也為世界各國(guó)提供了廣闊的市場(chǎng)空間，成為中國(guó)與外資企業(yè)的共同選擇，形成雙贏局面。因此，中國(guó)與其他國(guó)家合作的加深，既推動(dòng)了中國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，也給其他國(guó)家?guī)?lái)了發(fā)展機(jī)遇，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程。

（四）鼓勵(lì)發(fā)展加工貿(mào)易，形成國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革既帶來(lái)了外貿(mào)的快速發(fā)展又提升了國(guó)際影響力，形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)在制度因素，而以加工貿(mào)易為主要貿(mào)易形式的選擇，成為推動(dòng)自身比較優(yōu)勢(shì)向國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的有效途徑。

選擇加工貿(mào)易作為貿(mào)易形式，是中國(guó)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的釋放載體，也是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)形成的起點(diǎn)。改革開放初期，中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，與國(guó)外在管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)積累和資金使用等方面均存在巨大差距，外匯儲(chǔ)備十分有限，但是中國(guó)具有土地面積廣闊、人口眾多和勞動(dòng)力成本低等優(yōu)勢(shì)。推動(dòng)加工貿(mào)易發(fā)展，開展“三來(lái)一補(bǔ)”貿(mào)易，成為中國(guó)融入世界分工體系，嵌入全球價(jià)值鏈，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢(shì)的重要途徑。對(duì)于外資企業(yè)來(lái)說(shuō)，可以充分利用要素稟賦優(yōu)勢(shì)，極大地降低企業(yè)生產(chǎn)成本;對(duì)于中國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，一是可以通過(guò)貿(mào)易“大進(jìn)大出”的形式，快速增加中國(guó)外匯儲(chǔ)備。二是以加工貿(mào)易創(chuàng)造大量工作崗位，解決國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。三是向國(guó)際跨國(guó)公司學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，逐步提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。同時(shí)，由于技術(shù)外溢的作用，國(guó)內(nèi)外要素快速流動(dòng)，國(guó)內(nèi)企業(yè)通過(guò)學(xué)習(xí)模仿并進(jìn)行“二次創(chuàng)新”，由此推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端延伸，逐步形成發(fā)展中國(guó)家的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。

構(gòu)建貿(mào)易促進(jìn)體制機(jī)制改革，成為推動(dòng)中國(guó)比較優(yōu)勢(shì)向國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的制度動(dòng)力。為了發(fā)展加工貿(mào)易，中國(guó)在體制機(jī)制上進(jìn)行了諸多探索。改革開放初期，在鄧小平對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革思想的指引下，中國(guó)開始探索以加工裝配為主的貿(mào)易創(chuàng)新模式，興辦了面向國(guó)際市場(chǎng)的出口型特區(qū)，由早期的“三來(lái)一補(bǔ)”形式向來(lái)料加工和進(jìn)料加工方式轉(zhuǎn)變，并建立保稅區(qū)，推動(dòng)加工貿(mào)易進(jìn)入海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。1994年，國(guó)家稅務(wù)總局頒布了《出口貨物退（免）稅管理辦法》，實(shí)行出口退稅政策。出口退稅政策激發(fā)了企業(yè)發(fā)展加工貿(mào)易的積極性。1995年11月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《關(guān)于對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口料件試行銀行保證金臺(tái)賬制度》。1995年11月，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、海關(guān)總署和中國(guó)銀行發(fā)布了《關(guān)于對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)口料件試行銀行保證金臺(tái)賬制度暫行管理辦法》，加工貿(mào)易保證金臺(tái)賬制度正式確立。加工貿(mào)易政策重點(diǎn)也逐漸從20世紀(jì)80年代的扶持鼓勵(lì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)整結(jié)構(gòu)、規(guī)范秩序、加強(qiáng)綜合監(jiān)管等方面。1995年，加工貿(mào)易超過(guò)一般貿(mào)易，成為中國(guó)第一大貿(mào)易方式。1999年12月，國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加工貿(mào)易企業(yè)以多種形式繳納稅款保證金實(shí)施辦法》。2000年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了海關(guān)總署的《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)出口加工區(qū)監(jiān)管的暫行辦法》，同年，國(guó)家稅務(wù)總局制定了《出口加工區(qū)稅收管理暫行辦法》，促進(jìn)了加工貿(mào)易的健康穩(wěn)定發(fā)展。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，比較優(yōu)勢(shì)不斷增強(qiáng)，逐步向全球價(jià)值鏈上游升級(jí)，加工貿(mào)易占比逐步下降，一般貿(mào)易比重不斷攀升。2004年以來(lái)，中國(guó)在多次下調(diào)甚至取消部分高耗能和資源型產(chǎn)品出口退稅的同時(shí)，也限制和禁止了部分相關(guān)產(chǎn)品的加工貿(mào)易，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品出口大幅增長(zhǎng)。2008年，中國(guó)一般貿(mào)易方式進(jìn)出口超過(guò)加工貿(mào)易，同時(shí)機(jī)電產(chǎn)品外貿(mào)占比不斷攀升，標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入重工業(yè)發(fā)展階段，形成了歷史性的轉(zhuǎn)變。

二、當(dāng)前中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革的總體情況及取得的成就

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)和要素結(jié)構(gòu)等方面均實(shí)現(xiàn)新的突破，同時(shí)，也面臨增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、營(yíng)商環(huán)境改善和要素稟賦結(jié)構(gòu)升級(jí)的諸多任務(wù)，中國(guó)已經(jīng)由“要素流動(dòng)型開放”向“規(guī)則制度型開放”轉(zhuǎn)變。為此，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革”，“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系”。黨的十九大報(bào)告指出，“中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。為此，中國(guó)積極構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)形成全面開放新格局，并取得了巨大成就。

（一）當(dāng)前中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革的總體情況

縱觀新中國(guó)70年的發(fā)展，外貿(mào)體制機(jī)制改革在探索中前進(jìn)，在前進(jìn)中摸索，實(shí)現(xiàn)了對(duì)外開放與對(duì)內(nèi)改革的統(tǒng)一。對(duì)外，加大開放力度，形成對(duì)內(nèi)改革的倒逼機(jī)制;對(duì)內(nèi)，不斷深化改革，形成對(duì)外開放的促進(jìn)機(jī)制。兩種機(jī)制相互協(xié)調(diào)、相互作用、共同推進(jìn)。

對(duì)外開放，構(gòu)建全面開放新格局。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，以京津冀、粵港澳、長(zhǎng)三角和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等內(nèi)地區(qū)域?yàn)橹危宰杂少Q(mào)易試驗(yàn)區(qū)、服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)和服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)為突破前沿，構(gòu)建“陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、東西雙向互濟(jì)”的全面開放區(qū)域性布局。以自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)為載體，探索建設(shè)自由貿(mào)易港，以服務(wù)業(yè)開放、發(fā)展服務(wù)貿(mào)易為重點(diǎn)，推動(dòng)高技術(shù)含量、高附加值的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成了從整體產(chǎn)業(yè)到重點(diǎn)領(lǐng)域的立體式布局。為此，國(guó)家先后出臺(tái)了《北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)總體方案》《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）》《海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等，從加強(qiáng)對(duì)外開放水平入手，在各個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)制度性改革探索，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，打破現(xiàn)有體制存在的制度性壁壘，倒逼國(guó)內(nèi)體制機(jī)制改革。

對(duì)內(nèi)改革，由對(duì)外開放向國(guó)內(nèi)規(guī)制深化。隨著外貿(mào)體制機(jī)制改革的不斷深化，改革范圍不斷擴(kuò)大，已經(jīng)從對(duì)外開放不斷深入到國(guó)內(nèi)規(guī)制的層面。與之相關(guān)的國(guó)內(nèi)改革是公平競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、管理透明度和勞工標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。一是在國(guó)有資產(chǎn)管理體制方面，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見》，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理制度建設(shè)，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，以促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值和增值為目的進(jìn)行結(jié)構(gòu)性、戰(zhàn)略性重組。二是激發(fā)市場(chǎng)主體活力，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的一流企業(yè)，對(duì)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)平等對(duì)待。三是加大知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易和運(yùn)用制度，為此先后印發(fā)了《知識(shí)產(chǎn)權(quán)認(rèn)證管理辦法》《專利標(biāo)識(shí)標(biāo)注不規(guī)范案件辦理指南（試行）》等，完善創(chuàng)新管理體制及市場(chǎng)監(jiān)管體制。四是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，增強(qiáng)政府管理的透明度，降低企業(yè)營(yíng)商成本，簡(jiǎn)化行政審批流程，縮短各種辦事和審批流程及時(shí)間成本，延長(zhǎng)外籍人員停留時(shí)間，降低外資企業(yè)營(yíng)業(yè)壁壘，推動(dòng)國(guó)內(nèi)外資質(zhì)互認(rèn)等，打造高效、透明、便利、具有國(guó)際一流標(biāo)準(zhǔn)的營(yíng)商環(huán)境。

（二）中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革取得的成就

首先，對(duì)外貿(mào)易蓬勃發(fā)展。2013年，中國(guó)進(jìn)出口總額達(dá)到4.16萬(wàn)億美元，超過(guò)美國(guó)成為世界第一貨物貿(mào)易大國(guó)，并在之后持續(xù)保持世界第一。中國(guó)以“一帶一路”倡議為統(tǒng)領(lǐng)，構(gòu)建全面開放新格局，與世界各國(guó)的經(jīng)貿(mào)往來(lái)不斷加深，區(qū)域合作邁上新臺(tái)階，成為不斷提升國(guó)際影響力的重要舉措。2018年，中國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家貿(mào)易所占比重繼續(xù)提升，達(dá)到27.4%。與沿線國(guó)家雙向直接投資達(dá)到156.40億美元，同比實(shí)現(xiàn)8.9%增長(zhǎng)率。成功舉辦了首屆世界進(jìn)口博覽會(huì)，共有來(lái)自172個(gè)國(guó)家或地區(qū)的3 617家境外企業(yè)參展，成交額達(dá)到578億美元[6]。中國(guó)在國(guó)際上不斷發(fā)聲，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，為中國(guó)在國(guó)際地位的提升奠定了良好的基礎(chǔ)。

其次，市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)和貿(mào)易方式不斷優(yōu)化。根據(jù)商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，貿(mào)易主體結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變，2018年，中國(guó)民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)成為第一大外貿(mào)經(jīng)營(yíng)主體，出口占比提升至48.0%;貿(mào)易產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，一般貿(mào)易出口占比提升至56.3%。除了勞動(dòng)密集型普通工業(yè)產(chǎn)品加工外，資本密集型產(chǎn)品也成為中國(guó)新的比較優(yōu)勢(shì)，高附加值產(chǎn)品出口穩(wěn)步提升，成套設(shè)備出口超過(guò)1 300億美元，汽車出口121.6萬(wàn)輛[7]。當(dāng)前貿(mào)易中，外貿(mào)市場(chǎng)多元化發(fā)展;貿(mào)易主體民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)和國(guó)有企業(yè)并行;商品結(jié)構(gòu)高附加值貿(mào)易不斷增多，從勞動(dòng)密集型向知識(shí)技術(shù)密集型改變;關(guān)稅水平不斷降低，貿(mào)易條件逐步改善;貿(mào)易對(duì)整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)更加突出，作用更加明顯。

再次，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境不斷優(yōu)化，始終保持著全球外商投資首選地之一的地位。中國(guó)吸引外資規(guī)模已連續(xù)24年居發(fā)展中國(guó)家首位，這得益于中國(guó)持續(xù)對(duì)營(yíng)商環(huán)境的不斷優(yōu)化。世界銀行發(fā)布的《2019年?duì)I商環(huán)境報(bào)告：為改革而培訓(xùn)》明確指出，中國(guó)對(duì)中小企業(yè)在近一年內(nèi)實(shí)施的改革數(shù)量創(chuàng)下記錄，營(yíng)商環(huán)境一年內(nèi)提升32位，從全球78位躍升至46位，在開辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、納稅和跨境貿(mào)易等方面改革中取得突出進(jìn)展。以服務(wù)企業(yè)為出發(fā)點(diǎn)的持續(xù)性改革，造就了中國(guó)成為對(duì)外直接投資最具吸引力的經(jīng)濟(jì)體。

最后，要素稟賦結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，人口優(yōu)勢(shì)正在逐漸向人力資本優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化。中國(guó)是具有14億人口的大國(guó)，隨著教育水平的不斷提升，正在將勞動(dòng)稟賦優(yōu)勢(shì)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本優(yōu)勢(shì)。人力資本逐漸豐富，人才培養(yǎng)在數(shù)量和質(zhì)量上均有顯著提升，技術(shù)工人和高素質(zhì)人才數(shù)量不斷增加，為中國(guó)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了具備技術(shù)和信息的人力資本優(yōu)勢(shì)。

三、當(dāng)前中國(guó)外貿(mào)體制機(jī)制改革中存在的主要問(wèn)題

（一）突破性制度創(chuàng)新推進(jìn)阻力大

新舊管理規(guī)制并存，成功經(jīng)驗(yàn)推廣受阻。為了推動(dòng)改革的不斷深化，中國(guó)加大開放力度，不斷探索新制度、新政策，對(duì)傳統(tǒng)外貿(mào)體制進(jìn)行改革和完善，以滿足經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需求。但是中國(guó)改革開放進(jìn)程是試驗(yàn)式、漸進(jìn)式、探索式的，通常先選擇一個(gè)地區(qū)作為試驗(yàn)基地，進(jìn)而將成果經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)。因此，這種漸進(jìn)式試驗(yàn)就會(huì)在區(qū)域和全國(guó)，試驗(yàn)做法和傳統(tǒng)體制之間產(chǎn)生矛盾，如果不能從中央進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)式推進(jìn)，則容易形成試驗(yàn)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)推廣受阻，進(jìn)程緩慢等現(xiàn)象。

包容性制度創(chuàng)新和突破性制度創(chuàng)新阻力大。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)從要素流動(dòng)型開放向制度型開放轉(zhuǎn)變，一方面，是為了適應(yīng)發(fā)展中出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)新模式，另一方面，是為了建立具有國(guó)際一流標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則制度。若要建立新型規(guī)則制度，對(duì)體制機(jī)制改革進(jìn)行探索，一般會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一種是包容性制度創(chuàng)新，屬于在當(dāng)前體制機(jī)制內(nèi)，不缺空白，已達(dá)到優(yōu)化和完善的目的，與當(dāng)前制度存在相容性。另一種是突破性制度創(chuàng)新，是對(duì)當(dāng)前存在的體制機(jī)制進(jìn)行改變，并且可能牽一發(fā)動(dòng)全身，實(shí)行一系列的改變措施，甚至重塑規(guī)則制度體系。當(dāng)前中國(guó)的外貿(mào)體制機(jī)制改革需要兩者結(jié)合，既要補(bǔ)充完善當(dāng)前制度，也要改變不合理的制度。如果是后者，則需要國(guó)家高層統(tǒng)一指導(dǎo)，形成系統(tǒng)性改革;如果僅僅在地方試驗(yàn)區(qū)內(nèi)進(jìn)行，則由于受到各垂直管理部門束縛，無(wú)法進(jìn)行切實(shí)有效的制度性突破。例如，對(duì)服務(wù)出口實(shí)行免稅政策，在具體執(zhí)行過(guò)程中，這與國(guó)家以前的稅收制度不符，地方并沒(méi)有稅收赦免權(quán)力，因此，在政策落實(shí)過(guò)程中推行阻力很大。

（二）開放政策呈現(xiàn)碎片化，政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)

當(dāng)前，中國(guó)在各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)推動(dòng)新型政策體系時(shí)，往往會(huì)出現(xiàn)新政策新舉措在具體落實(shí)時(shí)較為困難。一方面，是由于政策呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象，導(dǎo)致政策協(xié)調(diào)性差，不易落實(shí);另一方面，是由于政策制定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

在改革政策執(zhí)行過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)政策落地難的現(xiàn)象，這主要是由政策碎片化造成的。制度改革不系統(tǒng)：一是政策之間存在差異性。一項(xiàng)政策的推行既需要相關(guān)政策的修改和配合，也需要相關(guān)部門執(zhí)行。但由于各個(gè)部門之間的政策探索存在差異，所以會(huì)出現(xiàn)彼此之間不匹配的狀況，造成多部門政策口徑不統(tǒng)一。二是受到相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)限制。通常是一個(gè)部門根據(jù)實(shí)際情況所制定的政策，或者借鑒其他地區(qū)或國(guó)家做法進(jìn)行效仿，這種政策通常是部門的單一行為，或者受到省市某一層級(jí)的認(rèn)可而推動(dòng)，但是在具體落實(shí)過(guò)程中，通常會(huì)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，容易與其他相關(guān)部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生意見分歧。相關(guān)部門的政策無(wú)法推動(dòng)最終導(dǎo)致了本項(xiàng)政策的無(wú)法落地。比如，現(xiàn)在全國(guó)推行負(fù)面清單制度，其中明確了各個(gè)部門的市場(chǎng)準(zhǔn)入情況，凡是沒(méi)有列在其中的均可以進(jìn)入。但是在執(zhí)行過(guò)程中，或者由于與一些傳統(tǒng)的法律和指導(dǎo)政策產(chǎn)生沖突，或者由于執(zhí)行部門對(duì)于責(zé)任問(wèn)題的考慮，并不能完全按照負(fù)面清單執(zhí)行，造成“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”現(xiàn)象。

政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)：一是各領(lǐng)域開放水平存在差異，短板效應(yīng)導(dǎo)致政策實(shí)施效果差。比如，外企醫(yī)院在國(guó)內(nèi)開設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，醫(yī)生在手術(shù)前往往會(huì)給病人購(gòu)買一份相關(guān)保險(xiǎn)，但是由于中國(guó)根本沒(méi)有相關(guān)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，同時(shí)國(guó)內(nèi)保險(xiǎn)行業(yè)又不開放，保險(xiǎn)業(yè)成為限制醫(yī)療領(lǐng)域發(fā)展的短板，束縛了醫(yī)療領(lǐng)域開放的實(shí)際效果。二是政策制定與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不協(xié)調(diào)。國(guó)家在給予地方政策傾斜時(shí)，會(huì)制定一些利好政策，方便地方業(yè)務(wù)的開展，但有時(shí)會(huì)出現(xiàn)所制定政策與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。比如，推動(dòng)實(shí)施電子圍網(wǎng)和制定報(bào)稅清單，可以有效推動(dòng)當(dāng)?shù)刭Q(mào)易發(fā)展，但這種貿(mào)易往往是貨物貿(mào)易，地方如果主要以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，則這種制度實(shí)施下來(lái)就對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展意義不大。

（三）法制建設(shè)滯后，法律體系不健全

目前，中國(guó)正在推動(dòng)形成全面開放新格局，在開放過(guò)程中，貨物貿(mào)易開放主要舉措是降低關(guān)稅，而服務(wù)貿(mào)易開放主要舉措是開放市場(chǎng)。服務(wù)貿(mào)易開放背后的矛盾則來(lái)自于法律制度的建設(shè)和協(xié)調(diào)問(wèn)題。外貿(mào)相關(guān)法律體系建設(shè)方面存在國(guó)內(nèi)外管理模式不接軌、法律體系建設(shè)滯后和不健全等問(wèn)題。

首先，國(guó)內(nèi)管理模式與國(guó)際不接軌。當(dāng)前，中國(guó)國(guó)內(nèi)的管制措施是法律與管理政策相結(jié)合的模式，法律規(guī)定的范圍比較寬泛，具體操作基本都在相關(guān)的政策文件之中。而發(fā)達(dá)國(guó)家主要是依據(jù)法律進(jìn)行管理，相關(guān)的管制辦法較少，政府、企業(yè)和個(gè)人均依法辦事，政府干預(yù)度低。因此，在與國(guó)際規(guī)則對(duì)接時(shí)，存在法律體系不協(xié)調(diào)，也容易出現(xiàn)管理政策的不一致。這也是為什么中國(guó)一直在加大開放力度，但始終受到其他國(guó)家詬病的原因。

其次，中國(guó)法律體系建設(shè)滯后，與實(shí)際發(fā)展需求不協(xié)調(diào)。由于中國(guó)的法律制度改革常常是以政策出臺(tái)為先導(dǎo)，經(jīng)過(guò)試驗(yàn)后逐步上升至人大推動(dòng)法律修改，而管理政策的出臺(tái)則是基于中央對(duì)各領(lǐng)域的調(diào)研或是各地方的反映，已經(jīng)處于落后產(chǎn)業(yè)發(fā)展的狀態(tài)，因此，中國(guó)法律體系建設(shè)存在滯后現(xiàn)象。

最后，中國(guó)法律體系不健全，存在空白。目前，中國(guó)外貿(mào)法律有關(guān)稅率、稅收征管和退稅等貿(mào)易促進(jìn)制度存在不足，具體管理制度僅僅體現(xiàn)在稅務(wù)和財(cái)政部門規(guī)章制度。因此，地方在推動(dòng)執(zhí)行過(guò)程中，可能由于各部門的政策不協(xié)調(diào)，受到很大的約束[8]。服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域問(wèn)題較為突出，由于服務(wù)貿(mào)易所涵蓋領(lǐng)域眾多，貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)涉及到各個(gè)領(lǐng)域的具體指導(dǎo)規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，法律制度欠缺較為嚴(yán)重。比如，中國(guó)金融開放程度低，是擔(dān)心開放程度過(guò)高，容易受到國(guó)際金融沖擊，進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這種對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，其實(shí)是由于中國(guó)法律對(duì)投資者權(quán)益保護(hù)的缺失，也就是金融相關(guān)法律體系不健全，很多情況都需要政府采取金融開放“一刀切”或者出臺(tái)相關(guān)管理規(guī)定的方式。

（四）制度性因素阻礙要素自由流動(dòng)，影響市場(chǎng)資源配置效率

建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，需要眾多高級(jí)要素的積累以改變基礎(chǔ)稟賦結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方面。當(dāng)前隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，傳統(tǒng)的土地、勞動(dòng)力和資本等生產(chǎn)要素不斷向知識(shí)、技術(shù)、信息和數(shù)據(jù)等要素轉(zhuǎn)化，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稟賦基礎(chǔ)。但在要素流動(dòng)中，管理機(jī)制管控較多，制度性交易成本較高，國(guó)內(nèi)資源壟斷性較強(qiáng)，阻礙了國(guó)內(nèi)外要素的有效流動(dòng)，導(dǎo)致市場(chǎng)配置資源效率較低。

制度性交易成本過(guò)高，對(duì)要素配置造成扭曲。在國(guó)際國(guó)內(nèi)要素交換過(guò)程中，受到較多的體制機(jī)制阻礙，稅收、關(guān)稅和時(shí)間等因素增加了要素的流動(dòng)成本，造成要素價(jià)格扭曲，市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中產(chǎn)生自由錯(cuò)配現(xiàn)象，

資源要素壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重。目前中國(guó)大多數(shù)要素資源處在政府和國(guó)有企業(yè)的掌握之下，而政府和國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)存在行政流程，內(nèi)部制度性成本過(guò)高，造成要素流動(dòng)緩慢，效率較低。在人員流動(dòng)方面，外籍人才的進(jìn)入存在限制，入境手續(xù)繁瑣、停留時(shí)間短;國(guó)內(nèi)人才出境方面，受到國(guó)家管理限制，許多事業(yè)單位智庫(kù)人才出境需要辦理復(fù)雜的審批手續(xù)，在國(guó)外停留時(shí)間也受到嚴(yán)格限制，阻礙了國(guó)內(nèi)外人才的合理交流。在資本和信息流動(dòng)方面，各級(jí)政府之間、政府各部門之間都存在信息孤島現(xiàn)象，以部門利益為出發(fā)點(diǎn)形成信息阻礙，造成整體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)偏差，信息失真等現(xiàn)象。

（五）市場(chǎng)主體待遇存在差異

國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)及外資企業(yè)的地位并不對(duì)等，外資企業(yè)享受“超國(guó)民待遇”。在中國(guó)的市場(chǎng)主體中，外資企業(yè)超國(guó)民待遇，國(guó)有企業(yè)受到政策傾斜較大，民營(yíng)企業(yè)地位較低[9]。由于地方政府受到吸引外資業(yè)績(jī)的要求，十分注重吸引外資，常常在稅收、用地和融資等各方面制定各種優(yōu)惠政策吸引外資企業(yè)入駐。而對(duì)于民營(yíng)企業(yè)，由于民營(yíng)企業(yè)常常占地少、重型資產(chǎn)缺乏，無(wú)法滿足現(xiàn)有融資的資產(chǎn)借貸標(biāo)準(zhǔn)，造成融資難問(wèn)題突出。而國(guó)有企業(yè)則有地方政府為之托底擔(dān)保，相對(duì)容易很多。市場(chǎng)主體待遇的不平等，阻礙了市場(chǎng)主體的創(chuàng)新活力，甚至影響了民營(yíng)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)和存活空間。

（六）國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的引領(lǐng)能力不強(qiáng)

由于世界貿(mào)易組織框架下多邊服務(wù)貿(mào)易談判僵持不下，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家TPP和TISA談判聚焦服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，從傳統(tǒng)的商建筑、旅行、運(yùn)輸領(lǐng)域到知識(shí)密集型的電子信息、金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人文化娛樂(lè)、跨境電子商務(wù)等領(lǐng)域制定新型的高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，努力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。同時(shí)，全球數(shù)字技術(shù)和數(shù)字貿(mào)易的蓬勃發(fā)展，目前形成以美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體為首，發(fā)展中國(guó)家并立的多方數(shù)字貿(mào)易規(guī)則格局，在個(gè)人數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)、數(shù)據(jù)本地化、數(shù)字跨境交易的標(biāo)準(zhǔn)化等方面交換意見。美國(guó)和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)體積極推動(dòng)建立數(shù)字貿(mào)易統(tǒng)計(jì)規(guī)則，形成較為系統(tǒng)的數(shù)字貿(mào)易研究和實(shí)踐體系，試圖建立數(shù)字貿(mào)易全球性規(guī)則。但是中國(guó)目前尚未形成具有自身特色的產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易促進(jìn)政策體系，與國(guó)際之間存在一定差距。

四、深入推動(dòng)外貿(mào)體制機(jī)制改革的政策建議

（一）以企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)為出發(fā)點(diǎn)，推動(dòng)政府從市場(chǎng)管理者向市場(chǎng)服務(wù)者轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，中國(guó)在各試點(diǎn)地區(qū)的政策是以中央指導(dǎo)精神和政府調(diào)研中所反映出的問(wèn)題為基礎(chǔ)，進(jìn)行體制機(jī)制改革探索。政府希望通過(guò)自己的管理體制和模式調(diào)整來(lái)提高市場(chǎng)效率，其本質(zhì)上依然是管理型政府的作為。而管理型政府則會(huì)出現(xiàn)權(quán)責(zé)問(wèn)題而容易形成政策碎片化和落地難等現(xiàn)象。開放型政策的制定其實(shí)是為了更好地促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)壯大，政府的作用是構(gòu)建市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的基本制度規(guī)范，促進(jìn)企業(yè)和市場(chǎng)的正常運(yùn)營(yíng)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，屬于服務(wù)型政府。因此，在體制機(jī)制改革的措施中，需要以企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)現(xiàn)有政策體系進(jìn)行重塑。

首先，建立重點(diǎn)企業(yè)聯(lián)系機(jī)制，以企業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況作為衡量政策的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)目前已經(jīng)存在的產(chǎn)業(yè)、未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)以及市場(chǎng)主體進(jìn)行重點(diǎn)篩選的企業(yè)，本著民營(yíng)企業(yè)為主、國(guó)有企業(yè)為輔、外資企業(yè)共存的原則編制各領(lǐng)域重點(diǎn)企業(yè)觀察清單。定時(shí)和非定時(shí)對(duì)企業(yè)進(jìn)行摸底調(diào)查，以企業(yè)實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況作為監(jiān)測(cè)政策效果的標(biāo)準(zhǔn)。以企業(yè)享受政策、見到實(shí)效為標(biāo)準(zhǔn)，梳理政策在落地和執(zhí)行過(guò)程中存在的限制性問(wèn)題，增強(qiáng)不同政策領(lǐng)域的協(xié)調(diào)性。一方面，在稅收政策、融資政策和財(cái)務(wù)政策等領(lǐng)域，注重政策的協(xié)調(diào)一致性;另一方面，增強(qiáng)海關(guān)、商務(wù)、投資和金融等各部門的機(jī)制協(xié)調(diào)性，切實(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)存在的政策性難題，解決政策碎片化問(wèn)題。

其次，建立過(guò)往政策廢除機(jī)制，縮減各部門權(quán)力清單。當(dāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)新模式，過(guò)去出臺(tái)的管理政策已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)有發(fā)展趨勢(shì)時(shí)，應(yīng)及時(shí)對(duì)過(guò)往的體制機(jī)制進(jìn)行全面梳理，及時(shí)停止或廢除相關(guān)的不適用的管理辦法或者法律條款。以產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)主體實(shí)際情況作為出發(fā)點(diǎn)，探索各部門對(duì)市場(chǎng)所需的切實(shí)管制范圍，削減不必要的審批流程，縮減政府權(quán)力清單。同時(shí)，探索建立新型管理制度和辦法，出臺(tái)新的法律或者管理規(guī)則以適應(yīng)新模式新業(yè)態(tài)。

（二）充分下放管制權(quán)，擴(kuò)大改革前沿地區(qū)政策自由度

對(duì)上海和海南等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點(diǎn)和粵港澳大灣區(qū)相關(guān)城市等改革開放的最前線，中央應(yīng)該給予政策傾斜，充分放權(quán)，激發(fā)地方政府管理體制創(chuàng)新積極性，擴(kuò)大政策試驗(yàn)自由度。在改革開放之初，得益于中央對(duì)廣東省的充分放權(quán)，廣東成為全國(guó)最早的改革試驗(yàn)基地，在立法層面可以進(jìn)行改革，并打破當(dāng)時(shí)全國(guó)外貿(mào)統(tǒng)一規(guī)劃的政策?，F(xiàn)在對(duì)于全面深化改革的前沿陣地，依然存在著受到各部委基于以前規(guī)章制度垂直管理的限制，約束了地方政策落實(shí)，導(dǎo)致地方創(chuàng)新出的政策難以真正落地，在外資準(zhǔn)入方面，出現(xiàn)了準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)的問(wèn)題。因此，對(duì)放權(quán)給地方，應(yīng)在劃清基本底線的情況下，最大限度地讓渡地方政策制定的自由度，從法規(guī)到政策探索上應(yīng)給予最大程度的支持。

（三）完善法律制度建設(shè)，讓政府、企業(yè)和個(gè)人行為均有法可依

由于中國(guó)存在法律制度建設(shè)滯后現(xiàn)象，一方面，需要根據(jù)國(guó)際管理制度和規(guī)則，不斷對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修訂和完善，提高市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的法治環(huán)境建設(shè);另一方面，確保政府、企業(yè)和個(gè)人的行為均有法可依，保證社會(huì)各級(jí)主體均受到法律保護(hù)。

一是加強(qiáng)政策探索和實(shí)踐，在不斷推動(dòng)各試驗(yàn)區(qū)制度探索的同時(shí)，強(qiáng)化成功經(jīng)驗(yàn)的復(fù)制和推廣。加快將某一個(gè)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)成果經(jīng)驗(yàn)在各試驗(yàn)區(qū)推廣進(jìn)度，加快將多個(gè)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)共同經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣進(jìn)度。同時(shí)根據(jù)全國(guó)整體情況，進(jìn)行適度政策調(diào)整和法律調(diào)整，形成從法律制度到具體管理實(shí)施措施的一致性。二是根據(jù)當(dāng)前開放進(jìn)度，修改法律和相關(guān)政策，減少“部門打架”“政策沖突”。根據(jù)在全國(guó)推廣的試驗(yàn)區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)有其他協(xié)同性政策之間存在矛盾和阻礙進(jìn)行系統(tǒng)性清理，從中央到地方，對(duì)各級(jí)政府、各主管部門之間阻礙性政策進(jìn)行清理。劃清基本底線，只要不違反《憲法》，不對(duì)國(guó)家產(chǎn)生重大安全侵害的限制性措施，都應(yīng)清理，形成法律體系健全、管理制度簡(jiǎn)單的管理模式，讓法律與政策之間協(xié)調(diào)一致。三是根據(jù)國(guó)際管理制度和規(guī)則，對(duì)現(xiàn)有法律不足之處進(jìn)行填補(bǔ)[10]，讓市場(chǎng)和企業(yè)行為受到法律規(guī)范，讓市場(chǎng)主體和個(gè)人利益受到法律保護(hù)。四是構(gòu)建政府、企業(yè)和個(gè)人平等地位的法律制度，以真正保護(hù)社會(huì)各級(jí)主體的核心利益。中國(guó)法制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)不僅要確保各類市場(chǎng)主體的地位平等，同時(shí)也要確保個(gè)人、企業(yè)和政府的行為均有法可依。

（四）積極對(duì)接國(guó)際規(guī)則，創(chuàng)新開放發(fā)展模式

目前，中國(guó)已經(jīng)制定了粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)家正式出臺(tái)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中應(yīng)以毗鄰港澳的深圳和珠海兩地作為制度試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行與港澳管理體制機(jī)制對(duì)接的創(chuàng)新試點(diǎn)。中國(guó)香港和澳門具有世界認(rèn)可的開放度，高效靈活的管理機(jī)制，但由于在“一國(guó)兩制”框架下，與內(nèi)地體制機(jī)制存在差異。因此，可以借鑒歐盟推動(dòng)的“單一市場(chǎng)”管理模式，將不同國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制置于同一種類型的大開放市場(chǎng)之中。可以選擇深圳和珠海作為與港澳制度對(duì)接的高地，探索港澳機(jī)制在內(nèi)地施行的新型試驗(yàn)區(qū)。深圳和珠海一方面與港澳毗鄰，具有先天發(fā)展優(yōu)勢(shì);另一方面兩地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，容易與港澳形成產(chǎn)業(yè)和資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ);這兩地也是中國(guó)最早一批推動(dòng)改革開放的前沿陣地，思想和管理模式較為開放。只要守住基本底線，深圳和珠海完全可以成為國(guó)內(nèi)與完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行等高對(duì)接、新型經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的前沿陣地，也將成為深化“一國(guó)兩制”的新型試點(diǎn)地區(qū)。

（五）推動(dòng)高水平營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，構(gòu)建市場(chǎng)化資源配置機(jī)制

依據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)透明、高效、便捷的營(yíng)商環(huán)境。一是圍繞市場(chǎng)主體，加強(qiáng)市場(chǎng)公平建設(shè)。對(duì)市場(chǎng)中各類企業(yè)給予公平待遇，不歧視、不偏向外資企業(yè)，實(shí)現(xiàn)各種市場(chǎng)主體依法平等經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)。政府推動(dòng)建立企業(yè)誠(chéng)信及評(píng)價(jià)制度，以政府助力、內(nèi)外資企業(yè)合作模式推動(dòng)建立企業(yè)信用評(píng)級(jí)制度，對(duì)有偷稅、漏稅、不公平競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)在融資、政策等方面進(jìn)行制裁。對(duì)不具備固定資產(chǎn)和重資產(chǎn)的服務(wù)類企業(yè)進(jìn)行綜合價(jià)值評(píng)估，結(jié)合信用等級(jí)，制定融資傾斜政策。二是圍繞制度建設(shè)高效管理體制。以降低制度性交易成本、增強(qiáng)管理透明度為出發(fā)點(diǎn)，減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)中多頭管理、多步審批制度，在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)“一站式”服務(wù)窗口，建設(shè)服務(wù)型政府。三是加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督。完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加大對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)的打擊力度，與信用評(píng)級(jí)、融資貸款等多項(xiàng)措施相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“重點(diǎn)打擊”與“聯(lián)合打擊”相結(jié)合，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

降低要素流動(dòng)壁壘，推動(dòng)資源市場(chǎng)化配置。一是利用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)，加強(qiáng)資源對(duì)接，減少信息不對(duì)稱帶來(lái)的成本。搭建網(wǎng)絡(luò)化公共服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)本地資源和信息共享，借助國(guó)內(nèi)外著名網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)宣傳推廣。二是探索提升貨物、服務(wù)和人員的通關(guān)便利化制度。加強(qiáng)對(duì)港澳人員往來(lái)流動(dòng)探索;各地制定高級(jí)人才列表，凡屬于各地區(qū)緊缺的高級(jí)人才，施行協(xié)助退關(guān)，便利出入境制度;制定重點(diǎn)貨物、服務(wù)、技術(shù)進(jìn)口目錄，對(duì)目錄中內(nèi)容實(shí)行零關(guān)稅、低關(guān)稅，對(duì)鼓勵(lì)進(jìn)口的技術(shù)制定專項(xiàng)基金，以企業(yè)為主體積極引進(jìn)。

（六）探索數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，提升國(guó)際規(guī)則引領(lǐng)能力

在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展過(guò)程中，需要搶占新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)的國(guó)際規(guī)則高地，實(shí)現(xiàn)國(guó)際規(guī)則引領(lǐng)。在經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的背景下，各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域形成合作發(fā)展，共同促進(jìn)的經(jīng)濟(jì)命運(yùn)共同體。在這種情況下，通過(guò)制定國(guó)際規(guī)則加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作，成為中國(guó)崛起、提升全球治理能力的有效途徑。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)快速發(fā)展，在人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和虛擬現(xiàn)實(shí)等新型技術(shù)帶動(dòng)下，催生出各種新業(yè)態(tài)新模式，成為推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的技術(shù)動(dòng)力。新技術(shù)所推動(dòng)的新業(yè)態(tài)新模式需要相關(guān)的國(guó)際規(guī)則加以規(guī)范，為了保證中國(guó)新技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用，搶占未來(lái)技術(shù)高地，中國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)數(shù)字技術(shù)和數(shù)字貿(mào)易相關(guān)管理規(guī)則的探索，加強(qiáng)數(shù)字和技術(shù)的跨境流動(dòng)、關(guān)稅措施和數(shù)字監(jiān)管等方面的探索，通過(guò)雙邊談判、區(qū)域合作和多邊磋商等途徑推動(dòng)符合自身利益的成熟管理規(guī)制國(guó)際化發(fā)展，占領(lǐng)國(guó)際規(guī)則制高點(diǎn)。

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（責(zé)任編輯：劉 艷）