謙抑性視閾下金融科技的監(jiān)管邏輯及路徑抉擇

王雪

摘? ?要：金融科技兼具金融與科技的雙重屬性，其潛在風(fēng)險(xiǎn)是傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)相互疊加交織給傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)，對(duì)金融科技的監(jiān)管應(yīng)尊重金融科技的特性與金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，以謙抑性理念平衡創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在在金融科技市場(chǎng)失靈時(shí)予以介入。本文分析了引入監(jiān)管科技是走出目前監(jiān)管困境的邏輯所在及引入監(jiān)管沙箱面臨的內(nèi)生困境，探索相關(guān)路徑建設(shè)。

關(guān)鍵詞：謙抑性;金融科技;監(jiān)管科技;監(jiān)管沙箱;自我管理

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.09.011

中圖分類號(hào)：DF438? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1003-9031（2019）09-0081-07

一、謙抑性理念融入金融科技監(jiān)管的邏輯證成

（一）金融科技的普惠性與風(fēng)險(xiǎn)性

人工智能、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等技術(shù)的快速發(fā)展引起金融業(yè)務(wù)模式、產(chǎn)品、服務(wù)、傳播速度發(fā)生巨大變化，此類應(yīng)用于金融業(yè)的技術(shù)被稱為金融科技①。從金融業(yè)的受益群體來(lái)看，金融科技驅(qū)動(dòng)下的金融服務(wù)突破地域的限制，時(shí)間成本和交易成本降低，金融信息與金融服務(wù)更易得，更多地區(qū)、更多群體的金融服務(wù)需求有機(jī)會(huì)被提供并得到滿足;從金融信息處理的速度來(lái)看，金融科技能夠高效地抓取信息、針對(duì)性地分析信息并快速地傳播信息。簡(jiǎn)言之，金融科技以“更新”、“更廣”、“更快”的方式?jīng)_擊著傳統(tǒng)金融業(yè)。

金融科技“更廣”范圍的金融服務(wù)符合建設(shè)普惠金融的要求①。傳統(tǒng)金融服務(wù)以銀行類大型金融機(jī)構(gòu)為主要支撐，中小企業(yè)“融資難”以及中小投資者投資渠道欠缺是固有的難題，而金融科技對(duì)金融業(yè)態(tài)實(shí)質(zhì)性的改變體現(xiàn)在“脫媒化（去中介化）”、“去中心化”和“定制化”?！懊撁交北憩F(xiàn)為金融脫媒與技術(shù)脫媒，去“中心化”是去除銀行的金融資源配置壟斷地位，通過(guò)“脫媒化”和“去中心化”實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品針對(duì)金融消費(fèi)者的“定制化”。

金融科技的風(fēng)險(xiǎn)性。金融科技創(chuàng)新使得金融交易更加迅速、頻繁，導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的難度加大。相較傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)而言，金融科技擴(kuò)大了金融參與者的范圍，這些小而散的金融參與者更容易受到外部沖擊，風(fēng)險(xiǎn)波及范圍更廣。此外，金融科技的發(fā)展催生了金融科技企業(yè)，相比傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)其運(yùn)營(yíng)更加不透明，難以對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管。特別在目前的監(jiān)管體系下，金融科技企業(yè)因其并未從事金融業(yè)務(wù)而游走在現(xiàn)有監(jiān)管體系之外，但金融科技兼具金融與科技的雙重屬性，其潛在風(fēng)險(xiǎn)是傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)相互疊加交織，給傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。

（二）謙抑性監(jiān)管平衡創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范

金融科技在國(guó)內(nèi)獲得快速發(fā)展很大程度上源于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的金融抑制，其發(fā)展?jié)M足了不同群體的金融需求，矯正了以往金融市場(chǎng)的缺陷，如過(guò)度干預(yù)的方式監(jiān)管金融科技可能會(huì)扭曲金融市場(chǎng)的發(fā)展，故對(duì)金融科技的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)保持謙抑性理念。

在謙抑性理念的指引下，金融監(jiān)管應(yīng)尊重市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，但不能放任市場(chǎng)野蠻發(fā)展，監(jiān)管層應(yīng)以“觀望者”的姿態(tài)與市場(chǎng)的前進(jìn)方向保持一致，跟蹤金融科技發(fā)展的動(dòng)態(tài)，了解金融科技創(chuàng)新可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，以便在金融市場(chǎng)出現(xiàn)失靈時(shí)及時(shí)采取風(fēng)險(xiǎn)控制措施，做到“有所為”、“有所不為”?！坝兴鶠椤奔疵芮嘘P(guān)注金融科技的發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)，“有所不為”即不以強(qiáng)干預(yù)的監(jiān)管者姿態(tài)采取干預(yù)措施妨礙金融科技的發(fā)展機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)創(chuàng)新、防范風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管目的。

金融科技企業(yè)在市場(chǎng)上逐利的同時(shí)，自我約束與管理機(jī)制如果能做到有效防范風(fēng)險(xiǎn)，金融監(jiān)管的謙抑性理念也將更有效、更持久地貫徹。金融科技企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)如果波及整個(gè)金融系統(tǒng)，即使監(jiān)管層謙抑性介入市場(chǎng)，最終的結(jié)果依舊是通過(guò)政府干預(yù)的方式規(guī)制金融科技企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為，甚至因風(fēng)險(xiǎn)控制措施而影響同行業(yè)中其他經(jīng)營(yíng)主體。因此，在謙抑性監(jiān)管理念下，金融監(jiān)管主體與金融科技企業(yè)的利益并非處于完全對(duì)立面，監(jiān)管的有效性與金融科技的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展密切相關(guān)。

二、謙抑性視閾中適用監(jiān)管科技的自邏輯

（一）規(guī)范先于法律：應(yīng)然歸向但應(yīng)有據(jù)可循

為應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)的變化，我國(guó)金融組織制度呈現(xiàn)出顯著的“行政性”特征，監(jiān)管層常以部門規(guī)范性文件對(duì)金融組織的行為予以規(guī)范。隨著社會(huì)進(jìn)步、人口愈趨稠密、生活方式愈趨多樣、問(wèn)題愈趨復(fù)雜，規(guī)范性社會(huì)控制程度亦愈趨提高。發(fā)布部門規(guī)范性文件是應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化最快速的監(jiān)管方式，具有一定程度的正當(dāng)性，但未必最有效。部門規(guī)范性文件不屬于我國(guó)制定法淵源，其內(nèi)容很大程度上取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政目標(biāo)與監(jiān)管利益，制定過(guò)程缺乏透明性，不具有穩(wěn)定性和獨(dú)立性，具有天生缺陷。

為應(yīng)對(duì)金融科技給金融監(jiān)管帶來(lái)的挑戰(zhàn)，監(jiān)管機(jī)關(guān)以抽象行政行為的方式規(guī)范金融組織的權(quán)利義務(wù)，通過(guò)在金融法律之外部門規(guī)范性文件來(lái)約束金融市場(chǎng)主體的行為，不符合謙抑監(jiān)管的要求。金融科技創(chuàng)新金融服務(wù)、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)模式，金融組織的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容因此而發(fā)生部分變化，部門規(guī)范性文件不應(yīng)當(dāng)也不能夠在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下去界定金融組織的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。根據(jù)上位法的原則和規(guī)則，部門規(guī)范性文件在金融科技監(jiān)管中只能發(fā)揮引導(dǎo)和管理，法律層面沒(méi)有規(guī)定的事項(xiàng)，部門規(guī)范性文件對(duì)金融被監(jiān)管主體的約束不應(yīng)具有強(qiáng)制力。

（二）原則多于規(guī)則：制定權(quán)在不同主體間分配

在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下，政府部門不應(yīng)以部門規(guī)范性文件的形式限制市場(chǎng)主體的權(quán)利義務(wù)，那么金融科技引發(fā)的權(quán)利義務(wù)的變化應(yīng)當(dāng)如何規(guī)制？目前學(xué)界多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為分業(yè)監(jiān)管體制不適應(yīng)金融科技的跨業(yè)業(yè)務(wù)，現(xiàn)行的金融規(guī)則通常是危機(jī)型立法和監(jiān)管的產(chǎn)物，通常表現(xiàn)為“命令和控制”式的規(guī)則，無(wú)法適應(yīng)金融科技所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，缺乏監(jiān)管實(shí)時(shí)性。楊松、張永亮（2017）和許多奇（2018）等提出金融科技監(jiān)管應(yīng)當(dāng)采取規(guī)則監(jiān)管與原則監(jiān)管相機(jī)適用的方式。周仲飛、李敬偉（2018）提出在保障金融法律規(guī)則基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)可隨時(shí)獲得的信息，在指定和實(shí)施金融監(jiān)管規(guī)則方面享有更大的自主權(quán)。

為防范金融科技引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)金融科技市場(chǎng)主體權(quán)利義務(wù)的規(guī)制具有正當(dāng)性，但本著謙抑性監(jiān)管理念，在法律層面應(yīng)以“多原則、少規(guī)則”規(guī)范金融組織的權(quán)利義務(wù)。一方面，可以避免對(duì)法律的頻繁修訂，影響法的安定性與可預(yù)測(cè)性;另一方面，下位法及政府部門可以根據(jù)法律的原則性規(guī)定及市場(chǎng)的變化作出具體的管理規(guī)定。金融立法機(jī)構(gòu)在修訂金融法律時(shí)考慮到未來(lái)技術(shù)發(fā)展的不可逆趨勢(shì)，考量目前及未來(lái)我國(guó)金融業(yè)的監(jiān)管應(yīng)采取何種體制防范風(fēng)險(xiǎn)，從而對(duì)金融市場(chǎng)參與者的權(quán)利義務(wù)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力及限制、金融風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)等關(guān)鍵事項(xiàng)作出原則性規(guī)定;行政法規(guī)、部門規(guī)章等根據(jù)金融科技市場(chǎng)中的變化細(xì)化法律中的規(guī)定，以適應(yīng)金融科技的發(fā)展變化;金融監(jiān)管部門與金融機(jī)構(gòu)、金融科技企業(yè)的聯(lián)系相較于金融立法機(jī)關(guān)、行政立法機(jī)關(guān)而言更為密切，以部門規(guī)范性文件管理市場(chǎng)主體行為應(yīng)當(dāng)指明其制定的依據(jù)，部門規(guī)范性文件中的規(guī)則更多在引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、金融科技企業(yè)如何實(shí)施金融科技風(fēng)險(xiǎn)防范管理方面發(fā)揮作用。

（三）科技引入監(jiān)管：金融結(jié)構(gòu)的決定性作用

“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”闡明金融科技的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)立足于金融科技的特性及金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)。法律層面以原則性規(guī)定居多維護(hù)法的安定性，金融科技監(jiān)管中更多細(xì)化管理規(guī)則由監(jiān)管部門制定，這就對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管水平提出了更高要求。劉曉春（2019）指出，之所以會(huì)產(chǎn)生“一放就亂，一管就死”的鐘擺效應(yīng)，就是因?yàn)槲覀儗?duì)現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)模式，對(duì)政策、法規(guī)及其執(zhí)行方式的作用沒(méi)有清晰認(rèn)識(shí)。因此，金融科技監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識(shí)到金融市場(chǎng)處于何種結(jié)構(gòu)和變化中，基于金融科技的實(shí)際發(fā)展情況制定與時(shí)俱進(jìn)的管理規(guī)則。

根據(jù)金融稟賦結(jié)構(gòu)理論，只有實(shí)際金融結(jié)構(gòu)與最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)相符，金融體系的功能方能實(shí)現(xiàn)最大化。最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)理念要求國(guó)家在進(jìn)行金融宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管的過(guò)程中，保持對(duì)金融市場(chǎng)機(jī)制的充分尊重和敬畏，自覺(jué)維護(hù)和保障金融市場(chǎng)最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)，以達(dá)到國(guó)家對(duì)金融市場(chǎng)的最優(yōu)干預(yù)績(jī)效。金融科技的出現(xiàn)與發(fā)展一定程度上滿足了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的金融需求，使得科技元素在金融結(jié)構(gòu)中的地位愈發(fā)不容忽視。鑒于金融科技的風(fēng)險(xiǎn)可能以“更快”、“更廣”的方式波及整個(gè)金融業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)置之不理或是干預(yù)過(guò)早都不符合謙抑性監(jiān)管的要求。為了達(dá)到金融體系功能最大化與風(fēng)險(xiǎn)防范的平衡，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融市場(chǎng)的謙抑性監(jiān)管，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)盡可能克服與市場(chǎng)步速不一致的問(wèn)題。面對(duì)金融科技創(chuàng)新的業(yè)務(wù)模式、應(yīng)用、流程或產(chǎn)品以及金融機(jī)構(gòu)利用科技降低合規(guī)成本的現(xiàn)狀，以傳統(tǒng)的監(jiān)管手段無(wú)法及時(shí)了解其變化及潛在的風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)將科技引入金融監(jiān)管即稱為“監(jiān)管科技”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用監(jiān)管科技可以及時(shí)獲得金融信息、監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)及金融科技企業(yè)的實(shí)時(shí)狀況，有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)分析潛在的金融機(jī)構(gòu)的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而做好風(fēng)險(xiǎn)防范的準(zhǔn)備以便在市場(chǎng)失靈時(shí)介入市場(chǎng)，在發(fā)生意外經(jīng)濟(jì)沖擊時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延，也有助于監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定符合創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范要求的金融科技管理規(guī)則。

（四）監(jiān)管輔之自律：合作且內(nèi)部監(jiān)管

監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)度干預(yù)金融科技在金融業(yè)中的發(fā)展，則會(huì)引起金融機(jī)構(gòu)、金融科技企業(yè)為規(guī)避監(jiān)管而使其業(yè)務(wù)模式更具隱蔽性，從而加大監(jiān)管識(shí)別難度。如果政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)一味將本應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮作用的問(wèn)題攬于一身，不但消耗巨大的監(jiān)管成本，還會(huì)催生金融機(jī)構(gòu)更強(qiáng)烈的監(jiān)管套利行為。因此，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以謙抑監(jiān)管的方式與金融科技企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行對(duì)話合作，采用“監(jiān)管精簡(jiǎn)”模式，激勵(lì)金融科技企業(yè)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供有關(guān)其業(yè)務(wù)的信息，并就現(xiàn)行法律的適用性尋求指導(dǎo)。對(duì)于金融科技未暴露的風(fēng)險(xiǎn)，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不采取強(qiáng)制干預(yù)措施，而是對(duì)金融科技創(chuàng)新的產(chǎn)品、業(yè)務(wù)模式等予以合規(guī)性指導(dǎo)，更加有利于金融科技企業(yè)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供信息并開展合作。

在使用監(jiān)管科技的情況下，由于新興的金融科技企業(yè)的專業(yè)人才水平與技術(shù)水平高于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)即使掌握金融科技企業(yè)提供的信息，也難以做到隨時(shí)觀察所有行動(dòng)者的活動(dòng)。金融科技企業(yè)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息、技術(shù)、人才等方面不對(duì)等，兩者合作尤為緊迫，但因監(jiān)管時(shí)間尺度和監(jiān)管要求的重疊，使得技術(shù)提供商、公司和監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作不易成功，難以建立一個(gè)高效、自動(dòng)化的合規(guī)系統(tǒng)。因此，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融科技企業(yè)加強(qiáng)合作對(duì)話的同時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)鼓勵(lì)金融科技企業(yè)以其專業(yè)知識(shí)進(jìn)行自我管理，利用多個(gè)分散行動(dòng)者的大量專業(yè)知識(shí)來(lái)提高合規(guī)性。金融科技參與者比監(jiān)管機(jī)構(gòu)更有能力識(shí)別金融科技行業(yè)中的重大風(fēng)險(xiǎn)并監(jiān)督相關(guān)參與者的行為，在金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管之余輔之以金融科技行業(yè)內(nèi)部的自律機(jī)制方能增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范能力。實(shí)現(xiàn)金融科技行業(yè)自我管理的一個(gè)有效方式是采取集體制裁的方式，當(dāng)某一個(gè)市場(chǎng)行動(dòng)者因其違規(guī)行為引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)并波及市場(chǎng)時(shí)對(duì)同行業(yè)團(tuán)體施加經(jīng)營(yíng)成本，這種方式將會(huì)激勵(lì)金融科技行業(yè)內(nèi)部各行動(dòng)者之間相互監(jiān)督，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

三、監(jiān)管沙箱引入的內(nèi)生困境與路徑探索

目前政府對(duì)于金融科技風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制主要依靠行政許可規(guī)制工具，對(duì)金融科技企業(yè)形成準(zhǔn)入壁壘，規(guī)制規(guī)則的滯后性導(dǎo)致符合傳統(tǒng)金融和金融科技業(yè)務(wù)本身特質(zhì)的業(yè)務(wù)無(wú)法在市場(chǎng)上經(jīng)營(yíng)和金融科技的專業(yè)人員進(jìn)入金融領(lǐng)域等。目前我國(guó)對(duì)于金融科技的監(jiān)管沒(méi)有成熟的應(yīng)對(duì)措施，多數(shù)學(xué)者建議在我國(guó)實(shí)行英國(guó)等國(guó)家或地區(qū)采用的“監(jiān)管沙箱”模式。

監(jiān)管沙箱中對(duì)金融科技的監(jiān)管主要體現(xiàn)在準(zhǔn)入審核與運(yùn)行測(cè)試兩個(gè)部分。在風(fēng)險(xiǎn)可控的范圍內(nèi)，監(jiān)管沙箱放開金融許可制度，具有實(shí)質(zhì)創(chuàng)新特質(zhì)的金融科技企業(yè)獲得進(jìn)入市場(chǎng)的資格，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不以事前強(qiáng)制干預(yù)的方式阻礙市場(chǎng)發(fā)展，符合謙抑性監(jiān)管的理念。英國(guó)、新加坡、澳大利亞、香港地區(qū)等國(guó)家或地區(qū)的監(jiān)管沙箱具體實(shí)施措施雖存在差異性，但共性為通過(guò)設(shè)立不同于傳統(tǒng)金融業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，允許具備實(shí)質(zhì)創(chuàng)新的金融產(chǎn)品、服務(wù)等進(jìn)入沙箱內(nèi)測(cè)試，并注重消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。監(jiān)管沙箱的理想模式是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與金融科技企業(yè)處于合作的關(guān)系中，金融科技企業(yè)幫助監(jiān)管機(jī)構(gòu)了解金融科技企業(yè)被測(cè)試項(xiàng)目的內(nèi)容，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)被測(cè)試項(xiàng)目的合規(guī)性予以指導(dǎo)，檢測(cè)被測(cè)試項(xiàng)目是否可以擴(kuò)大范圍適用，并根據(jù)金融科技的風(fēng)險(xiǎn)狀況作出符合市場(chǎng)進(jìn)程的管理規(guī)則。但在目前的金融監(jiān)管環(huán)境下，將監(jiān)管沙箱引入國(guó)內(nèi)需要突破金融監(jiān)管的內(nèi)在困境。

（一）金融許可的試點(diǎn)：上海自貿(mào)區(qū)試行“監(jiān)管沙箱”

國(guó)內(nèi)缺乏金融創(chuàng)新的制度基礎(chǔ)與理念，是推行“監(jiān)管沙箱”的內(nèi)在困境。以英國(guó)為例，其監(jiān)管沙箱的制度外形下涉及一個(gè)復(fù)雜的內(nèi)容體系，在“雙峰監(jiān)管”的框架下，F(xiàn)CA承擔(dān)為創(chuàng)新而監(jiān)管的職責(zé)，并于2014年推出鼓勵(lì)不侵害消費(fèi)者權(quán)益的金融創(chuàng)新項(xiàng)目，監(jiān)管沙箱的推出是基于已有的金融創(chuàng)新理念和平臺(tái)基礎(chǔ)。反觀國(guó)內(nèi)的金融創(chuàng)新狀況，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融僅僅關(guān)注于創(chuàng)新而忽視了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，最終導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)金融問(wèn)題頻發(fā)。有觀點(diǎn)認(rèn)為我國(guó)目前金融監(jiān)管組織建設(shè)具有雙峰模式的特征：中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，銀保會(huì)和證監(jiān)會(huì)進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。盡管在形式上初具類“雙峰”特征，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以真正做到站在金融科技企業(yè)或金融創(chuàng)新的角度思考監(jiān)管的方式及程度。

在上海、深圳前海、浙江溫州這三個(gè)金融試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行更加綜合的金融改革，更加關(guān)注金融自由化進(jìn)程。首先，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)是為了打造“制度創(chuàng)新高地”，先行先試的核心內(nèi)容是制度創(chuàng)新，鑒于許多實(shí)質(zhì)性的制度創(chuàng)新都需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，因此存在以全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院條法決定、國(guó)務(wù)院文件的形式予以條法的先例;其次，上海自貿(mào)區(qū)在金融創(chuàng)新方面的立法實(shí)踐表明，其相關(guān)舉措推動(dòng)了上海國(guó)際金融中心的發(fā)展進(jìn)程，引領(lǐng)著中國(guó)金融體系的深刻變革，彰顯了自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的廣闊前景。最后，“證照分離”改革是上海自貿(mào)區(qū)商事制度改革中重要一環(huán)，其成功經(jīng)驗(yàn)已復(fù)制推廣至全國(guó)，證照分離改革的意義在于破除企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)的壁壘，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，激活市場(chǎng)創(chuàng)新力。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)在制度創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、放開行政許可方面具有較成熟的經(jīng)驗(yàn)，在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立參照國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)探索設(shè)立監(jiān)管沙箱，通過(guò)條法的方式在監(jiān)管沙箱內(nèi)改變或降低傳統(tǒng)金融許可的標(biāo)準(zhǔn)具有制度經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)可能性。同時(shí)，通過(guò)條法對(duì)關(guān)于現(xiàn)行金融法律尚未規(guī)范的內(nèi)容，監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融科技管理發(fā)布的部門規(guī)范性文件可以創(chuàng)新監(jiān)管內(nèi)容。此外，監(jiān)管沙箱給予金融科技企業(yè)更多機(jī)會(huì)進(jìn)入金融市場(chǎng)，擴(kuò)大了整個(gè)金融市場(chǎng)的參與主體，改變了金融壟斷的傳統(tǒng)模式，使金融市場(chǎng)主體在更加平等開放的市場(chǎng)環(huán)境中展開競(jìng)爭(zhēng)，有助于推動(dòng)金融供給側(cè)改革，減少傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管中金融腐敗發(fā)生的可能性。

（二）監(jiān)管俘獲的慣性：第三方評(píng)估與監(jiān)管問(wèn)責(zé)相結(jié)合

在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立監(jiān)管沙箱，亦須有專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管沙箱的運(yùn)營(yíng)予以監(jiān)管。多數(shù)學(xué)者指出目前的分業(yè)監(jiān)管體制不能完全適應(yīng)監(jiān)管科技的發(fā)展，因此需要對(duì)金融監(jiān)管體制予以改革。如粟勤、魏星（2017）提出以功能監(jiān)管取代機(jī)構(gòu)監(jiān)管;周仲飛、李敬偉（2018）建議在我國(guó) “一行二會(huì)” 分業(yè)監(jiān)管的體制下，通過(guò)立法明確金穩(wěn)會(huì)的地位、職責(zé)和職權(quán);姚辰（2019）提出以上海自貿(mào)區(qū)為試點(diǎn)探索建立中國(guó)式“監(jiān)管沙箱”，形成分業(yè)監(jiān)管框架下的“雙峰”監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)對(duì)沙箱中金融科技產(chǎn)品的穿透式識(shí)別與功能導(dǎo)向式監(jiān)管。值得探討的是，在上海自貿(mào)區(qū)通過(guò)條法設(shè)立監(jiān)管沙箱，金融產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)雖發(fā)生一定變化，可減少傳統(tǒng)業(yè)務(wù)監(jiān)管腐敗的可能，但監(jiān)管沙箱的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，無(wú)論其是已有監(jiān)管機(jī)構(gòu)或新設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其核心構(gòu)成依舊為原來(lái)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員，亦避免不了監(jiān)管俘獲。

金融科技產(chǎn)出的信息、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、服務(wù)等比傳統(tǒng)金融業(yè)的產(chǎn)出更為復(fù)雜，更為專業(yè)，監(jiān)管俘獲行為的隱蔽性增加，監(jiān)管被俘獲的可能性更大，這亦是在我國(guó)設(shè)立監(jiān)管沙箱面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

首先，試驗(yàn)性監(jiān)管中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的互動(dòng)尤為頻繁和緊密，更易發(fā)生監(jiān)管俘獲，這就要求試驗(yàn)性監(jiān)管的效果由第三方而不是由監(jiān)管機(jī)構(gòu)自行評(píng)估。金融科技產(chǎn)品專業(yè)性強(qiáng)，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估監(jiān)管沙箱的運(yùn)營(yíng)效果，可以更加有效地約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為。其次，除了外部約束，負(fù)責(zé)監(jiān)管沙箱運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其人員應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變其監(jiān)管理念，從創(chuàng)新企業(yè)及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的角度考量監(jiān)管措施的合理性，秉持謙抑監(jiān)管的原則注重對(duì)被測(cè)試項(xiàng)目的引導(dǎo)與管理。再次，在項(xiàng)目測(cè)試申請(qǐng)中，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)項(xiàng)目進(jìn)入監(jiān)管沙箱測(cè)試應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由并公告;在項(xiàng)目測(cè)試過(guò)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定推廣測(cè)試的項(xiàng)目，暫停、中止、停止項(xiàng)目測(cè)試或處罰創(chuàng)新企業(yè)，亦須說(shuō)明理由并公告。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管沙箱中測(cè)試的項(xiàng)目所做出的決定經(jīng)第三方評(píng)估或舉報(bào)發(fā)現(xiàn)不合理性或存在差別待遇，則追究監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任。

（三）實(shí)時(shí)監(jiān)控的度量：以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)激勵(lì)合作積極性

監(jiān)管科技的使用和監(jiān)管沙箱的設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，達(dá)到防范風(fēng)險(xiǎn)與消費(fèi)者保護(hù)的目的。在監(jiān)管沙箱本土化和監(jiān)管科技使用的過(guò)程中，實(shí)時(shí)監(jiān)控要達(dá)到何種程度是監(jiān)管層必須要明確的問(wèn)題。換言之，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要明確被監(jiān)管主體向其提供的數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)內(nèi)容的深度和廣度，以便雙方在合作過(guò)程中監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不干預(yù)被監(jiān)管主體正常商業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下有效地實(shí)施監(jiān)督。但監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握更多的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)會(huì)產(chǎn)生兩種結(jié)果：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)掌握金融科技可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)從而做好風(fēng)險(xiǎn)防范措施;二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌握某一被監(jiān)管主體的核心商業(yè)信息，可能在利益的誘惑下將具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的商業(yè)信息泄露至同業(yè)的其他市場(chǎng)主體，影響金融科技業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可要求金融科技企業(yè)在規(guī)定周期內(nèi)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報(bào)測(cè)試項(xiàng)目的專業(yè)數(shù)據(jù)，便于做好風(fēng)險(xiǎn)防范措施，并秉持謙抑監(jiān)管的理念減少對(duì)金融科技直接干預(yù);并推動(dòng)金融科技企業(yè)自發(fā)性向監(jiān)管機(jī)構(gòu)尋求合規(guī)性的指導(dǎo)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)與金融科技企業(yè)內(nèi)部加強(qiáng)自我管理。

要實(shí)現(xiàn)金融科技行業(yè)內(nèi)部良好的自我管理，應(yīng)發(fā)揮我國(guó)金融市場(chǎng)中基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共管理職能，制定、實(shí)施自律管理規(guī)范，且自律管理規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有普遍約束力和相對(duì)于民商事法律的優(yōu)先適用力。在制度層面上對(duì)已有的基礎(chǔ)設(shè)施予以完善，充分發(fā)揮金融科技市場(chǎng)中基礎(chǔ)設(shè)施的自律管理職能，激勵(lì)金融科技企業(yè)積極尋求合作指導(dǎo)，以促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)謙抑性監(jiān)管金融科技的發(fā)展。

（責(zé)任編輯：孟潔

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