史葉蓉

云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

一、研究背景和意義

2015年，黨和國(guó)家把扶貧開(kāi)發(fā)工作納入“五位一體”和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略安排部署，全力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)。在2020年完成現(xiàn)人均純收入在國(guó)家貧困線下的七千多萬(wàn)貧困人口的脫貧問(wèn)題，解決區(qū)域性整體貧困問(wèn)題。楚雄州是烏蒙山區(qū)和滇西邊境山區(qū)連片扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，是云南省脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)之一。到2015年末，全州還有建檔立卡貧困人口20.93萬(wàn)人，貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）25個(gè)，貧困村220個(gè)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)繁重。2016年末，楚雄州減少貧困人口15135戶57944人，51個(gè)貧困村、6個(gè)貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）脫貧出列。楚雄州在扶貧開(kāi)發(fā)工作取得了巨大成就的同時(shí)，也不可避免的存在著很多方面的問(wèn)題。研究楚雄州扶貧開(kāi)發(fā)歷程，分析扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中的得與失，總結(jié)扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，梳理一些規(guī)律性的東西，對(duì)更好的進(jìn)行扶貧開(kāi)發(fā)治理有一定的借鑒意義，也可以為以后扶貧政策的制定，扶貧指標(biāo)的量化考核提供可靠的實(shí)證。

二、楚雄州州情

楚雄彝族自治州屬于云南省下轄的自治州之一，總面積為2.84萬(wàn)平方公里，地處云南省中部，東靠昆明市，西接大理白族自治州，南連普洱市和玉溪市，北臨四川省攀枝花市。轄1市9縣，州人民政府駐楚雄市，距昆明市160千米。截止2016年末，全州常住人口273.9萬(wàn)人，戶籍人口263.68萬(wàn)人，少數(shù)民族人口94.55萬(wàn)人，主要少數(shù)民族有彝族、傈僳族、苗族、傣族、回族和白族，其中彝族人口76.24萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?8.9%，占少數(shù)民族人口的80.6%。目前主要有煙草、冶金化工、綠色食品、文化旅游、生物醫(yī)藥、新能源新材料六大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。全年城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入29200元，比上年增長(zhǎng)9.1%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入9181元，增長(zhǎng)10.3%。

三、楚雄州貧困現(xiàn)狀

楚雄州是烏蒙山區(qū)和滇西邊境山區(qū)連片扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)區(qū)域，是云南省脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)之一。全州9縣1市有8個(gè)縣納入國(guó)家連片特困地區(qū)，其中6個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，1個(gè)省級(jí)重點(diǎn)縣，1個(gè)嵌入市。2016年末，剩余貧困人口15.3萬(wàn)人，貧困村169個(gè)，貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）19個(gè)，貧困縣7個(gè)，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)艱巨繁重。

四、制約楚雄州貧困退出的困難

（一）投入與需求的矛盾突出。雖然各級(jí)對(duì)扶貧的投入力度不斷加大，但由于楚雄州貧困面廣、貧困程度深，扶貧資金投入總量與實(shí)際需求資金總量有較大缺口，投入與需求矛盾仍然突出。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。楚雄州山區(qū)面積大，山高、坡陡、箐深，交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，群眾行路難、飲水難、增收難、用電難、就學(xué)難、就醫(yī)難等問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決，生產(chǎn)生活條件差。目前，還有4個(gè)縣未通高速路。

（三）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，依然是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，小農(nóng)意識(shí)根深蒂固，利用氣候資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、培植增收產(chǎn)業(yè)意識(shí)差，增收難，發(fā)展緩慢。

（四）群眾抵御貧困的能力有限。農(nóng)村致貧困原因錯(cuò)綜復(fù)雜，因病、因?qū)W、因殘、因?yàn)?zāi)等返貧現(xiàn)象較為突出。

（五）民族復(fù)雜多樣性。楚雄州境內(nèi)除漢族外，居住著26個(gè)少數(shù)民族，雖主要民族是彝族，但多民族因文化風(fēng)俗、思想理念等特性一定程度上制約著扶貧治理及貧困退出推進(jìn)。

（六）群眾等靠要問(wèn)題仍然存在。部分貧困群眾觀念落后，內(nèi)生動(dòng)力不足，等待別人送小康的想法依然存在。

五、強(qiáng)化楚雄州扶貧治理策略探索

（一）增強(qiáng)扶貧源動(dòng)力

新時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)是一場(chǎng)持久戰(zhàn)，在完成新時(shí)期扶貧行動(dòng)的理念植入、政策協(xié)調(diào)任務(wù)之后，增強(qiáng)扶貧源動(dòng)力就顯得更加緊迫。扶貧周期長(zhǎng)，涉及人力多，在今后的扶貧攻堅(jiān)工作中要在資源供應(yīng)環(huán)節(jié)保證可持續(xù)，為扶貧攻堅(jiān)提供源動(dòng)力。扶貧政策的執(zhí)行需要從中央到地方逐級(jí)落實(shí)，中央的財(cái)政資源和地方政府的配套資金要到位。物質(zhì)資源是保證扶貧治理有效進(jìn)行的前提條件，社會(huì)資源是社會(huì)治理有效實(shí)施的關(guān)鍵。促進(jìn)扶貧治理的社會(huì)資源供給，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織及個(gè)人參與到扶貧行動(dòng)中來(lái)，引進(jìn)社會(huì)力量參與到扶貧工作中。建立知識(shí)精英決策型的扶貧政策制定體系、社工專業(yè)化的扶貧治理評(píng)估體系以及基層扶貧類服務(wù)的社工自愿參與體系，提升扶貧治理的社會(huì)化和專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。因此，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元化的扶貧動(dòng)力資源作用對(duì)于打好新時(shí)期的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)意義重大。

（二）全面完善扶貧系統(tǒng)。

1.全力打好產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。堅(jiān)持長(zhǎng)效產(chǎn)業(yè)與短效產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，通過(guò)政府扶持引導(dǎo)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提高貧困群眾的組織化、專業(yè)化程度，建立貧困群眾參與機(jī)制和受益機(jī)制。一是加強(qiáng)企業(yè)與貧困群眾的產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，將傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)通過(guò)企業(yè)帶動(dòng)集中起來(lái)，穩(wěn)定增收渠道；二是扶持當(dāng)?shù)赜心芰Φ姆N養(yǎng)殖大戶，采取大戶帶小戶、一戶幫多戶的戶幫戶模式，提高貧困群眾自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。三是扎根實(shí)際，積極發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，深入挖掘“一村一品”產(chǎn)業(yè)模式，確保每戶貧困戶至少有2個(gè)以上增收產(chǎn)業(yè)（1個(gè)以上能持續(xù)穩(wěn)定增收），堅(jiān)實(shí)脫貧致富基礎(chǔ)。四是大力開(kāi)展電商扶貧、旅游扶貧、光伏扶貧、資產(chǎn)收益等，促進(jìn)農(nóng)民增收。2.保障住房。嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌開(kāi)展農(nóng)村危房改造、易地扶貧搬遷等，切實(shí)保障貧困農(nóng)戶住房安全。3.加強(qiáng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。完善勞務(wù)精準(zhǔn)對(duì)接機(jī)制，大力實(shí)施貧困家庭勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)，確保貧困家庭勞動(dòng)力至少掌握一門(mén)致富技能。鼓勵(lì)貧困人口外出打工，實(shí)現(xiàn)“打工一人，脫貧一家”的脫貧路徑。4.引入社會(huì)力量扶貧。凝聚社會(huì)力量，加強(qiáng)與上海等城市的對(duì)口幫扶協(xié)作，積極落實(shí)資金項(xiàng)目、人才、產(chǎn)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化等方面的幫扶措施，在產(chǎn)業(yè)合作、勞務(wù)協(xié)作、人才支持、教育衛(wèi)生支援、新型城鎮(zhèn)化等方面深化協(xié)作，真正形成社會(huì)扶貧大格局，共同助力脫貧攻堅(jiān)。

（三）創(chuàng)新扶貧治理理念

鼓勵(lì)發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高扶貧的統(tǒng)籌層次和質(zhì)量。注重生態(tài)治理理念，發(fā)展綠色扶貧、科技扶貧、旅游項(xiàng)目扶貧等，開(kāi)發(fā)扶貧新模式，節(jié)約扶貧資源，實(shí)現(xiàn)扶貧治理現(xiàn)代化。同時(shí)，建立貧困預(yù)警機(jī)制，提高對(duì)相對(duì)貧困、文化貧困、因病致貧等新型貧困問(wèn)題的預(yù)見(jiàn)性，完善貧困風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。在社會(huì)治理行動(dòng)中，要植入公平性的價(jià)值理念。打破社會(huì)保障制度的碎片化局面，統(tǒng)籌部署城鄉(xiāng)發(fā)展、大病救助等配套機(jī)制。

（四）落實(shí)組織保障措施。

1.嚴(yán)格落實(shí)一把手和雙組長(zhǎng)責(zé)任制，整合資源要素，抓好工作落實(shí)；進(jìn)一步壓實(shí)行業(yè)部門(mén)的扶貧責(zé)任，形成千斤重?fù)?dān)眾人挑的局面；進(jìn)一步完善干部結(jié)對(duì)幫包制度，建立激勵(lì)約束機(jī)制，增強(qiáng)幫扶干部的責(zé)任和壓力。2.嚴(yán)格執(zhí)行貧困退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，把好扶貧對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整、脫貧對(duì)象精準(zhǔn)退出“兩個(gè)關(guān)口”，確保貧困退出、納入結(jié)果經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。3.繼續(xù)加大財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金投入，全面組織實(shí)施好貧困縣統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金，撬動(dòng)金融資本和社會(huì)幫扶資金，確保統(tǒng)籌投入扶貧資金穩(wěn)步提升。同時(shí)對(duì)扶貧項(xiàng)目和資金進(jìn)行嚴(yán)格全面審計(jì)，確保資金在管理制度下陽(yáng)光運(yùn)作。4.深入開(kāi)展“掛包幫”“轉(zhuǎn)走訪”工作，把專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、定點(diǎn)扶貧、社會(huì)扶貧和東西扶貧協(xié)作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，廣泛動(dòng)員，統(tǒng)籌力量，整合資源，營(yíng)造大扶貧的工作格局。5.抓好日常督查、現(xiàn)場(chǎng)交叉觀摩督查、隨機(jī)抽查、重點(diǎn)督查的督查檢查工作，全面落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，讓群眾參與監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，確保做到廉潔扶貧、陽(yáng)光扶貧。6.突出目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，政府科學(xué)認(rèn)定、社會(huì)普遍認(rèn)同，確保取得實(shí)實(shí)在在、不含水分的脫貧成效。7.堅(jiān)持正確輿論導(dǎo)向，準(zhǔn)確解讀黨和政府扶貧開(kāi)發(fā)的決策部署、政策措施，宣傳好扶貧事業(yè)取得的顯著成效，發(fā)揮典型宣傳示范帶動(dòng)作用。8.充分發(fā)揮群眾的主體作用，建立正向激勵(lì)機(jī)制，積極引導(dǎo)貧困群眾思想觀念轉(zhuǎn)變，以“要我脫貧”變?yōu)椤拔乙撠殹?，以群眾為主體實(shí)施扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

（五）明確政策解讀與落實(shí)。

一是進(jìn)一步明確行業(yè)部門(mén)政策。建議由上級(jí)層面整合各部門(mén)出臺(tái)脫貧攻堅(jiān)配套政策時(shí)，明確脫貧戶是否和未脫貧戶享受相同政策，便于基層準(zhǔn)確執(zhí)行，也便于脫貧攻堅(jiān)政策惠及更多貧困農(nóng)戶。二是建議上級(jí)做好政策文件的解讀工作。當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)工作政策多，變化快，明確相關(guān)的政策解讀，以便下級(jí)能夠準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)上級(jí)意圖。三是出臺(tái)針對(duì)邊緣貧困戶幫扶的指導(dǎo)性文件并落實(shí)幫扶資金，避免脫貧攻堅(jiān)工作深入開(kāi)展造成貧困群眾間的“不公平”。四是完善扶貧與低保雙向銜接政策，開(kāi)發(fā)式扶貧和兜底式扶貧同步進(jìn)行，確保已納入建檔立卡扶貧對(duì)象但自身無(wú)能力脫貧的貧困戶也能與其他貧困戶同步實(shí)現(xiàn)脫貧退出，避免因失去保障兜底政策而再度返貧。