金維維

南開大學(xué) 天津市 300071

自從中國(guó)加入WTO之后，便加快了金融改革開放的進(jìn)程，中國(guó)金融業(yè)正在逐步地融入全球金融大體系。中國(guó)的金融體系和銀行監(jiān)管方面將面對(duì)著巨大的考驗(yàn)，中國(guó)的金融體系穩(wěn)定、強(qiáng)化銀行監(jiān)管理論、防范和解決金融風(fēng)險(xiǎn)有著重要的意義。

一、監(jiān)管體系不完善

（一）監(jiān)督質(zhì)量不高，監(jiān)督效果不足

由于監(jiān)督的程序性和可操作性，監(jiān)管行為多樣化，非常難以形成強(qiáng)大的監(jiān)管力量。同時(shí)，對(duì)差距分散的片面監(jiān)督也影響了監(jiān)督的整體有效性，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用不到位，信息反映扭曲。主要表現(xiàn)為：在傳統(tǒng)監(jiān)管的模式下，監(jiān)管部門已經(jīng)成為了形式上的“消防隊(duì)”。危險(xiǎn)在哪里，緊急火災(zāi)更多，提前預(yù)防更少；更多的單一方面檢查，不太全面的評(píng)估，協(xié)調(diào)性較差。在處罰一些違法行為時(shí)，經(jīng)濟(jì)處罰更多，懲罰更少。從外部角度反思來(lái)看，金融風(fēng)險(xiǎn)的逐步出現(xiàn)表明我們監(jiān)管體系缺乏有效性，金融機(jī)構(gòu)的金融資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)效益難以提高；地方風(fēng)險(xiǎn)集中和釋放，付款困難；金融機(jī)構(gòu)在非法經(jīng)營(yíng)中比較常見(jiàn)，金融案件的發(fā)生率很高；信息透明，信息真實(shí)性低等等。

（二）金融機(jī)構(gòu)的自律制度并不完善

首先來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制機(jī)制的不完善和內(nèi)部控制系統(tǒng)的不到位。銀行內(nèi)部控制是各個(gè)職能部門及其工作職員為完成商業(yè)銀行既定目標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)防范而進(jìn)行的一種風(fēng)險(xiǎn)控制、是商業(yè)銀行的一種自律行為、是系統(tǒng)管理和相互制約的方法和措施。雖然中國(guó)已經(jīng)發(fā)布了加強(qiáng)內(nèi)部控制機(jī)制的指導(dǎo)方針，但它強(qiáng)調(diào)了對(duì)銀行管理水平的評(píng)估和監(jiān)管中治理結(jié)構(gòu)的健全性。但國(guó)有銀行財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)人的職能缺乏，決策者的決策權(quán)和分支機(jī)構(gòu)無(wú)效，在控制因素和內(nèi)部部門缺乏必要約束等因素的影響下，真的很難在商業(yè)銀行內(nèi)部中設(shè)立一種內(nèi)部激勵(lì)的約束機(jī)制，內(nèi)部控制不能得到有效實(shí)施，主要表現(xiàn)為一些金融機(jī)構(gòu)自律不良、自律性差、執(zhí)法體系不嚴(yán)、監(jiān)督檢查形式的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致違紀(jì)違規(guī)和不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，而且案件沒(méi)有得到有效遏制。實(shí)踐證明，大量違反事實(shí)和風(fēng)險(xiǎn)的行為是由于金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的不完善、公司治理結(jié)構(gòu)不健全、執(zhí)法體系不完善造成的。其次，自律組織在行業(yè)中的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。所以大力加強(qiáng)金融協(xié)會(huì)或自律組織的建立是建立新監(jiān)管體系中不可或缺的重要一環(huán)。2000年5月，我國(guó)成立了自律銀行協(xié)會(huì)，一些省市也建立起了不同形式的銀行協(xié)會(huì)或者組織。但是，這些自律組織采取的自愿參與使其發(fā)揮作用大大減少了。此外，由于行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)限不明確或監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)不足，他們?nèi)狈α藨?yīng)有的權(quán)威，在一定程度上影響他們的作用。

（三）社會(huì)監(jiān)督強(qiáng)度大大減弱，社會(huì)共同風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)

在某些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)（如美國(guó)和香港等），金融機(jī)構(gòu)的外部審計(jì)是金融監(jiān)管中的主要力量。目前，中國(guó)合規(guī)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（如會(huì)計(jì)師事務(wù)所和審計(jì)師）數(shù)量較少，人員素質(zhì)參差不齊，金融監(jiān)管的作用仍然非常有限。同時(shí)，由于社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與金融監(jiān)管的法律規(guī)范仍然不完善，對(duì)其代理行為仍然缺乏有效的約束，也影響了監(jiān)管機(jī)構(gòu)引入中介機(jī)構(gòu)的積極性。此外，公眾和社區(qū)參與財(cái)務(wù)意識(shí)的能力較弱，人們認(rèn)為預(yù)防和解決財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)只是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任，也導(dǎo)致社會(huì)角色的削弱。

二、中國(guó)的監(jiān)管方式、方法和手段與國(guó)際金融監(jiān)管水平仍然存在著較大差距

（一）監(jiān)管的概念尚不清楚

根據(jù)巴塞爾協(xié)議的要求，監(jiān)督工作必需遵守連續(xù)性和審慎的基本原則。雖然中國(guó)的銀行監(jiān)管已逐步從合規(guī)監(jiān)管轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，但是金融監(jiān)管有效性的缺乏依然明顯突出了這種轉(zhuǎn)型的深度和強(qiáng)度。

（二）監(jiān)管措施落后，缺乏嚴(yán)肅性

監(jiān)督手段的落后是基層監(jiān)督面臨的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。首先，它仍然是直接監(jiān)督的主導(dǎo)，使用大量的行政手段，減少使用法律手段和金融手段。監(jiān)督主要基于若干金融法律和一些行政或商業(yè)法規(guī)，檢查和罰款這些不痛不癢的方法似乎是基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的唯一招數(shù)，以這種方法去實(shí)施監(jiān)管其實(shí)無(wú)法發(fā)揮其真正的用處。此外，過(guò)度重點(diǎn)關(guān)注監(jiān)管問(wèn)題，而缺乏監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)嚴(yán)重威脅著監(jiān)管部門的權(quán)威立場(chǎng)；其次，監(jiān)管工作仍然處于人工階段，監(jiān)管人員的工作質(zhì)量跟不上計(jì)算機(jī)的技術(shù)含量，實(shí)在難以作為技術(shù)推行的核心內(nèi)容。目前，監(jiān)管部門尚未制定統(tǒng)一的監(jiān)管業(yè)務(wù)流程，總結(jié)報(bào)告和收集數(shù)據(jù)的任務(wù)比較繁重。各種現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督方法只能在某些個(gè)方面獲得分散的信息，監(jiān)管信息的處理和分析基本上還處于原始狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)狀況只能通過(guò)原始信息直接反映的問(wèn)題來(lái)判斷，而不能通過(guò)原始信息來(lái)判斷將潛在的問(wèn)題挖掘出來(lái)。三是監(jiān)管方法無(wú)法滿足業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。例如，中國(guó)的一些銀行開設(shè)了網(wǎng)上銀行服務(wù)，電子貨幣和網(wǎng)上銀行的快速發(fā)展挑戰(zhàn)了中國(guó)金融監(jiān)管的內(nèi)容與方法。但是，中國(guó)人民銀行沒(méi)有具體的監(jiān)管措施。

（三）監(jiān)管方法缺乏多樣化和現(xiàn)代化，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別嚴(yán)重滯后

目前，現(xiàn)代中國(guó)的銀行監(jiān)管仍然是一次性的、孤立的、分散的，它通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查來(lái)進(jìn)行。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警主要依靠監(jiān)管者的經(jīng)驗(yàn)，不構(gòu)成有效的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。評(píng)估、預(yù)警和預(yù)防系統(tǒng)、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的效率不高，使監(jiān)管工作嚴(yán)重滯后于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的認(rèn)識(shí)和處理。首先，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督薄弱，它只關(guān)注相關(guān)硬性指標(biāo)的收集和統(tǒng)計(jì)，不在乎不驗(yàn)證數(shù)字的完整性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性以及合法性。它沒(méi)有對(duì)數(shù)字和監(jiān)管聲明的變化以及現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的形式進(jìn)行深入分析。其次，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督是任意的，沒(méi)有明確的目的和嚴(yán)格的檢查計(jì)劃，也沒(méi)有檢查和檢查頻率和頻率，真的難以全面客觀的反映及分析金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)程度。第三，執(zhí)法不嚴(yán)格。懲罰違反法律法規(guī)的行為不公平公正，調(diào)查沒(méi)有效果。

三、完善中國(guó)的銀行監(jiān)管模式

值得注意的是，隨著經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，金融體制改革和入世加強(qiáng)了金融監(jiān)管的客觀要求，銀行監(jiān)管工作面臨的形勢(shì)發(fā)生了很大變化。中國(guó)金融業(yè)的主要國(guó)有商業(yè)銀行正面臨著實(shí)體商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)型，根據(jù)現(xiàn)代商業(yè)銀行的運(yùn)作，商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)將成為一個(gè)突出的現(xiàn)實(shí)。與此同時(shí)，外資金融機(jī)構(gòu)的涌入，使得金融機(jī)構(gòu)和信貸的種類和數(shù)目迅速擴(kuò)大、金融交易活動(dòng)會(huì)越來(lái)越活躍、金融產(chǎn)品會(huì)越來(lái)越豐富。客觀上，銀行監(jiān)管工作的內(nèi)容和重點(diǎn)應(yīng)相應(yīng)改變。

（一）重建銀行監(jiān)管組織體系

我們要逐步建立起包括監(jiān)管部門、行業(yè)機(jī)構(gòu)自律、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、社會(huì)監(jiān)督在內(nèi)的大規(guī)模監(jiān)督體系。一是建立起中國(guó)銀行管理協(xié)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)管理協(xié)會(huì)明確分工協(xié)調(diào)的金融分工體系。二是豐富自律制度，發(fā)揮自律機(jī)構(gòu)在行業(yè)中的真正作用。通過(guò)金融從業(yè)人員的自律，員工應(yīng)注重職業(yè)道德和職業(yè)道德、自律、自覺(jué)遵守相關(guān)的法律法規(guī)；通過(guò)金融組織的自律和監(jiān)督金融組織改善內(nèi)部管理的制度和體制，預(yù)防組織人員或者組織本身發(fā)生違法行為。通過(guò)協(xié)會(huì)的自律，金融行業(yè)的協(xié)會(huì)可以通過(guò)建立自律規(guī)則來(lái)約束和監(jiān)督會(huì)員的行為，從而預(yù)防或懲戒會(huì)員的違規(guī)行為。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)明確銀行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)限，并給予適當(dāng)授權(quán)，以提高行業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)威，使其發(fā)揮其真正應(yīng)有的作用。三是充分發(fā)揮社會(huì)中介的社會(huì)監(jiān)督作用。也就是說(shuō)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法建立和批準(zhǔn)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所以及審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法審計(jì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)告的真實(shí)性和公正性，以便有關(guān)各方能夠?qū)ζ湄?cái)務(wù)狀況、績(jī)效和風(fēng)險(xiǎn)水平做出正確判斷，并審核其問(wèn)題的監(jiān)督。目前，我們必須特別的關(guān)注國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，協(xié)調(diào)好審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)督之間的關(guān)系，相互配合。四是建立起監(jiān)管組織相互間的協(xié)調(diào)體制。中國(guó)銀行管理協(xié)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保險(xiǎn)管理協(xié)會(huì)這三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)合作，通過(guò)建立信息資料交流和共享體制、完善信息資料、降低監(jiān)管的成本，以此來(lái)提升監(jiān)管效率。

（二）建立新的監(jiān)管理念并明確監(jiān)管目標(biāo)

在經(jīng)濟(jì)金融世界化的大背景下，銀行監(jiān)管的目標(biāo)和理念應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，應(yīng)加快創(chuàng)新和改進(jìn)。銀行監(jiān)管目前的首要任務(wù)應(yīng)該是對(duì)公眾負(fù)責(zé)，保護(hù)好債權(quán)人和投資者的合法權(quán)益。應(yīng)重視建立健全的法律框架和制度環(huán)境，促進(jìn)其合法經(jīng)營(yíng)，維護(hù)銀行資金的流動(dòng)性，而不是集中力量催促和協(xié)助商業(yè)銀行貸款。首先是建立一個(gè)國(guó)際概念，隨著金融全球化，金融工具現(xiàn)代化和中國(guó)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的全面開放，中國(guó)的銀行業(yè)必將在短時(shí)間內(nèi)融入國(guó)際金融市場(chǎng)。這樣，基于國(guó)家監(jiān)管體系的差異將不可避免地妨礙國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的全球化，減弱國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力度。因此，中國(guó)銀行監(jiān)管的法律制度、組織結(jié)構(gòu)和方式必須符合國(guó)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是樹立法律監(jiān)督的概念。要制定和修訂好相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)法律規(guī)定，從而形成比較全面的法律體系。要逐步淡化行政文書在銀行監(jiān)管中的作用，有必要通過(guò)法律來(lái)澄清和約束銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行為。三是建立一個(gè)開放的概念。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)放棄傳統(tǒng)金融約束概念，注重制造出寬松的政策環(huán)境，支持系統(tǒng)和適當(dāng)?shù)摹坝螒蚍▌t”，以促進(jìn)銀行業(yè)的發(fā)展。四是樹立發(fā)展觀。監(jiān)管的理念應(yīng)該與世界同步，從基礎(chǔ)向發(fā)展進(jìn)行轉(zhuǎn)變，支持商業(yè)銀行從簡(jiǎn)單的產(chǎn)品創(chuàng)新向產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新、組織制度的創(chuàng)新、管理體制的創(chuàng)新、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新等方向進(jìn)行發(fā)展，銀行必須要發(fā)揮好潛力從而引導(dǎo)商業(yè)化、自我約束和自我更新、被動(dòng)地接受監(jiān)督，進(jìn)而變?yōu)榉e極實(shí)施金融監(jiān)管的法規(guī)。

四、總結(jié)

完善的金融法律體系是金融體系健康運(yùn)行的基礎(chǔ)。銀行監(jiān)管的實(shí)施必須依法進(jìn)行，依法監(jiān)管不僅是監(jiān)管有效性的前提和保障，也是各國(guó)金融監(jiān)管通行的慣例。我國(guó)陸續(xù)頒布了各種金融法律、法規(guī)近千件，奠定了良好的法律基礎(chǔ)，但關(guān)鍵的問(wèn)題在于具體實(shí)施過(guò)程中如何像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家那樣規(guī)范而靈活。所以我們應(yīng)該不斷地完善銀行監(jiān)管，改進(jìn)銀行監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作，加強(qiáng)國(guó)際層面上的監(jiān)管合作，提高監(jiān)管水平，只有這樣中國(guó)的金融監(jiān)管模式才會(huì)越來(lái)越好。