淺談“陽邏之心”PPP項目發(fā)展的建議

李婷 武漢大學(xué) 湖北武漢 430000

一、“陽邏之心”PPP項目簡介

1.PPP模式內(nèi)涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。

PPP模式的合作是政府與社會資本之間的長期契約關(guān)系，政府與社會資本通過契約形成穩(wěn)定的契約關(guān)系。在這個關(guān)系中,政府通過合同規(guī)定了社會資本應(yīng)提供的分類和標準,當事人必須在給定的時間內(nèi)完成合同約定的責(zé)任和義務(wù),包括完整的服務(wù)項目在預(yù)算之內(nèi),所以它可以大大提供效率,減少項目風(fēng)險,有效地控制在政府負責(zé)的項目中普遍存在的超工期、超規(guī)模、超預(yù)算等問題,并有效保證服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。PPP模式的本質(zhì)在于政府資源與市場資源在數(shù)量和稟賦上的優(yōu)勢互補。充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。政府給予社會資本長期的特許經(jīng)營權(quán)和利益，以換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加快和高效運行。

2.“陽邏之心”PPP項目簡介

“陽邏之心”項目是湖北省第一批PPP示范項目，也是武漢市首個新城區(qū)開發(fā)類的市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目。為落實武漢市政府建設(shè)陽邏新城的要求，實現(xiàn)陽邏開發(fā)區(qū)港產(chǎn)城一體化發(fā)展，新洲區(qū)人民政府選擇中國二十冶聯(lián)合體作為社會資本方，采用PPP模式進行“陽邏之心”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

“陽邏之心”PPP項目建設(shè)工期約為36個月，由若干有片區(qū)關(guān)聯(lián)性等特點的子項目組成，內(nèi)含市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)線路建設(shè)總長度58.02公里以及相應(yīng)約17公里地下城市管廊工程，藍玉項鏈生態(tài)帶建設(shè)。服務(wù)內(nèi)容包含投融資、勘察、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護全生命周期，是武漢市首個新城開發(fā)類的市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目。該項目由中國二十冶集團有限公司牽頭，中冶集團武漢勘察研究院有限公司、山東省冶金設(shè)計院股份有限公司、天風(fēng)睿金（武漢）投資基金管理有限公司等投資主體組建中冶聯(lián)合體，與新洲區(qū)簽訂PPP項目合同，由武漢陽邏之心建設(shè)開發(fā)有限公司負責(zé)開發(fā)建設(shè)，并組建“陽邏之心”項目管理公司，全面負責(zé)工程的建設(shè)和維護運營?！瓣栠壷摹狈秶鷥?nèi)25條市政道路（總長58.02公里）、地下綜合管廊（8.18公里）、場平工程、藍玉項鏈生態(tài)濕地公園等基礎(chǔ)設(shè)施項目打包成項目集合包，采用PPP模式建設(shè)，總投資36.51億元，建設(shè)期3年，運營期10年。

二、“陽邏之心”PPP模式選擇的動機

1.有效疏解地方政府債務(wù)壓力

作為陽邏經(jīng)濟開發(fā)區(qū)港口新城核心區(qū)，“陽邏之心”總規(guī)劃面積12.53平方公里。這里將深度對接融合長江新城(新區(qū))發(fā)展戰(zhàn)略，加強港產(chǎn)城融合，打造高質(zhì)量發(fā)展新城。面臨新的發(fā)展機遇、新的發(fā)展任務(wù)，新洲區(qū)政府財政面臨巨大的財政壓力和債務(wù)，切身希望尋求社會資本。由于地方債務(wù)較多和融資平臺限制使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏資金，同時快速的陽邏新城的建設(shè)對新洲區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障提出了更多的要求。而PPP融資模式可以調(diào)動社會資金，將社會閑置資金加以利用，充分利用市場對資源進行調(diào)節(jié)，減少國家財政支出，優(yōu)化配置資金，緩解財政政策壓力，實現(xiàn)合作共贏的局面。并且轉(zhuǎn)化了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色，使得原本的資金籌集者、實施者轉(zhuǎn)變成為了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的監(jiān)管者，主要監(jiān)管資金的使用和工程質(zhì)量，減輕了政府的壓力，釋放了許多人力、財力、物力，可以投入到更多有需求的地方。在這樣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的環(huán)境中，PPP融資模式緩解政府財政政策壓力，推動社會發(fā)展，適應(yīng)時代發(fā)展的需求。因此，疏解政府債務(wù)是推進PPP模式的最直接、最基本的動機。

2.有效減少政府在項目建設(shè)和運營管理中的風(fēng)險

PPP模式引導(dǎo)社會資本投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)后，政府可以將節(jié)約的資金投入到其他社會保障項目，提高財政資金的使用效率。此外，由于PPP模式具有合作周期長、現(xiàn)金流穩(wěn)定等特點，政府可由從以往單一年度預(yù)算支出轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髌趦?nèi)的分期付款，解決了政府當期一次性投資過大的問題，緩解了財政集中支付的壓力。合理的風(fēng)險分擔(dān)機制是PPP模式成功實施的核心和關(guān)鍵。政府把項目設(shè)計、融資、施工、運營、維護等風(fēng)險有效分擔(dān)給更有能力承擔(dān)的社會資本合作方，一定限度緩解了政府的風(fēng)險壓力。

3.專業(yè)人做專業(yè)的事，享受到更專業(yè)更有質(zhì)量的公共服務(wù)

“陽邏之心”PPP項目的建設(shè)運營由國二十冶集團專業(yè)團隊進行負責(zé)，建設(shè)“陽邏之心”武漢新城區(qū)地下綜合管廊。中國二十冶集團有限公司憑借豐富的經(jīng)驗承擔(dān)了該項目施工總承包任務(wù)，根據(jù)“陽邏之心”項目規(guī)劃及發(fā)展需求，重點建設(shè)市政道路、城市地下綜合管廊和“藍玉項鏈”生態(tài)帶等市政基礎(chǔ)設(shè)施工程。中冶集團武漢勘察研究院有限公司憑借專業(yè)優(yōu)勢和先進管理理念，承擔(dān)了該項目的全部勘察和測繪、巖土工程設(shè)計工作，并克服重重困難，高標準完成了項目前期的相關(guān)任務(wù)，為項目實施打下了堅實基礎(chǔ)。山東省冶金設(shè)計院股份有限公司承擔(dān)該項目的主要設(shè)計任務(wù),提供全專業(yè)、全方位、全流程一攬子技術(shù)服務(wù)。天風(fēng)睿金(武漢)投資基金管理有限公司為項目提供融資相關(guān)咨詢服務(wù)。中國二十冶集團有限公司聯(lián)合中冶集團武漢勘察研究院有限公司精心策劃，科學(xué)管理,過程管控，有序推進，致力將“陽邏之心”打造為武漢市新城區(qū)建設(shè)示范區(qū)。讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，提供更專業(yè)更有質(zhì)量的公共服務(wù)?！瓣栠壷摹蹦媳眱蓚?cè)坐擁倒水河、陶家大湖、七架山水庫等豐富的水生態(tài)資源，將高標準建設(shè)融城市雨洪、生態(tài)保育、休閑共享、文化展示、體育康健多功能于一體的中央生態(tài)公園、中央綠色廊道。

三、PPP模式存在的風(fēng)險

1.法律風(fēng)險?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目由于是公共建設(shè)項目，因此具有公共產(chǎn)品的非排他性，單純依靠市場力量無法實現(xiàn)有序開展。因此，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目需要完善的法律法規(guī)加以引導(dǎo)，為新型融資發(fā)展模式提供法律維護和支持。但是從目前來看，我國的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目法律體系不完善，PPP項目開展所涉及的各方面法律問題并不能完全納入法律政策內(nèi)容當中，部分項目法律關(guān)聯(lián)問題并沒有明確的法律規(guī)定，因此不利于運用法律解決實際問題。法律體系不完善導(dǎo)致公共部門與私人部門之間的法律關(guān)系以及項目維護都缺乏正規(guī)指導(dǎo)?；A(chǔ)設(shè)施PPP項目建設(shè)大多涉及金額較大，參與項目的個人很容易運用法律漏洞謀取私利，不利于維護基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的社會利益，不利于約束項目參與個體行為。

2.經(jīng)營風(fēng)險。PPP項目的經(jīng)營風(fēng)險主要包括項目設(shè)計風(fēng)險、管理風(fēng)險、市場風(fēng)險和運營風(fēng)險。設(shè)計風(fēng)險為項目前期風(fēng)險，主要指存在漏算或少算成本問題而影響項目回報計算的合理性并造成虧損。成本計算對項目成功運營至關(guān)重要，必須覆蓋全面。除工程造價外，還包括建設(shè)單位的管理費用、監(jiān)理費用和審價費用等。此外，如涉及政府安排將征收補償費用由特許經(jīng)營者對外支付，則土地開發(fā)成本也應(yīng)計算在內(nèi)。項目管理風(fēng)險主要指因經(jīng)營管理不善或缺乏風(fēng)險管理機制而導(dǎo)致的項目盈利低下或虧損的風(fēng)險。實踐中普遍存在的“重施工建設(shè)，輕項目運營”的現(xiàn)象是管理風(fēng)險中的典型問題。項目運營風(fēng)險也不容忽視，如收費公路網(wǎng)的經(jīng)營能力瑕疵、因?qū)嚵髁抗浪氵^高導(dǎo)致的收入風(fēng)險。其中，PPP項目的現(xiàn)金流涉及政府和私營部門兩方面，如公共服務(wù)收費權(quán)或運營權(quán)政策發(fā)生變動，就會影響現(xiàn)金流的穩(wěn)定性。關(guān)于PPP項目投資回報率，個別項目收益率超過20%，但有的則不足1%。實踐中，一些在論證期為優(yōu)質(zhì)的項目進入運營階段反而連年虧損，主要是因管理水平與經(jīng)營風(fēng)險所致。

3.政治風(fēng)險。政治風(fēng)險指因政治因素導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險，尤其是征收風(fēng)險，包括稅收政策變動導(dǎo)致的隱性征收。一般而言，政治風(fēng)險通常還包括因政策變動帶來的法律風(fēng)險，包括法律變更風(fēng)險、審批延誤風(fēng)險、民眾反對風(fēng)險、政府信用風(fēng)險及收費變更風(fēng)險等方面。①PPP項目實踐中的政治風(fēng)險主要針對3個方面：（1）政府決策風(fēng)險與項目審批風(fēng)險。前者指項目決策程序不規(guī)范、缺乏科學(xué)性而導(dǎo)致項目不可行，后者指項目審批程序復(fù)雜、時間過長而影響項目進程。（2）政府信用風(fēng)險與干預(yù)風(fēng)險。如地方政府違約或違反承諾，過度干預(yù)PPP項目營運，終止特許協(xié)議等。（3）政策風(fēng)險。主要指政策變更帶來的風(fēng)險，如政府有關(guān)政策調(diào)整或法規(guī)修訂，導(dǎo)致項目市場需求與服務(wù)收費發(fā)生變化而影響項目的正常運營，甚至導(dǎo)致項目終止。

四、促進“陽邏之心”PPP項目發(fā)展的建議

1.健全和完善PPP模式的法律體系

PPP項目具有長期合同的特點，期間因情勢變更而導(dǎo)致違約爭議的情況不在少數(shù)。對于情勢變更的條件與處理，《合同法》并未作直接規(guī)定。目前司法實踐中，當發(fā)生情勢變更而合同中又無明確約定時，一方要求調(diào)整建設(shè)工程合同價款的請求能否得到建立及健全一整套清晰、完整的政策制度和法律法規(guī)是PPP模式有效運作并發(fā)揮其優(yōu)勢的基礎(chǔ)保證。建議盡快制定適用PPP模式的國家層面的法律法規(guī)。國家各部委、地方政府結(jié)合實際情況，在PPP項目投資服務(wù)、用地保障、金融服務(wù)、信用體系等方面制定切實可行、具體可操作的措施意見，為PPP項目落地提供制度保障。

2.加強對PPP模式的學(xué)習(xí)和引進專業(yè)人才

PPP模式涉及項目管理、法律、財務(wù)、融資、經(jīng)營等多個領(lǐng)域，操作模式復(fù)雜。政府、社會資本和第三方咨詢公司作為PPP項目的重要參與者，要正確理解PPP模式的內(nèi)涵，相關(guān)工作人員應(yīng)通過各種方式不斷加強PPP理論知識的學(xué)習(xí)。此外，新洲區(qū)政府可借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，加大PPP專業(yè)人才引進，成立PPP模式研究中心，為政府在PPP項目實施的各個環(huán)節(jié)提供強有力的技術(shù)支持。

3.加強PPP項目融資

支持政府應(yīng)營造公平競爭的市場環(huán)境，保障PPP項目合理收益，吸引民營資本參與。同時進一步加強與金融機構(gòu)的合作，探索設(shè)立PPP基金等方式，建立PPP項目融資保障機制，拓寬民營資本融資渠道，增強民營資本投資信心。推動金融機構(gòu)開發(fā)與PPP項目相匹配的金融產(chǎn)品，引導(dǎo)金融資源向PPP項目傾斜，提高PPP項目的可融資性和融資便利性，激發(fā)民營資本投資熱情。

4.政府加強有效監(jiān)管

監(jiān)督管理是成功實施PPP的基礎(chǔ)，如果一個PPP項目沒有很好的監(jiān)督就很難達到采用PPP所想達到的結(jié)果。而實現(xiàn)有效監(jiān)督最好的辦法是公開透明，可以說公開透明是監(jiān)管的基礎(chǔ)。公共投資項目本來是政府職能，由預(yù)算資金來實現(xiàn)，而采用PPP模式是讓民營部門來建設(shè)并運營，而民營部門的是不會向社會公開的，所以公眾難以了解自己所享受到的公共產(chǎn)品或服務(wù)的成本是多少。因此，為了加強監(jiān)督，有必要讓經(jīng)營者公開運營成本，特別經(jīng)營者提出需要提高價格時，更應(yīng)該讓其公開經(jīng)營成本后再討論是否提高其產(chǎn)品價格。政府監(jiān)管要加強事前準入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管，保證項目建設(shè)不偏離“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”之初衷。