基層海事系統(tǒng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系探析

孫雯 交通運(yùn)輸部北海航海保障中心天津海事測(cè)繪中心 天津市 300222

建立健全基層海事系統(tǒng)內(nèi)部控制制度既是新形勢(shì)下對(duì)海事系統(tǒng)行政事業(yè)單位制度建設(shè)的要求,也是各單位通過梳理和評(píng)估單位內(nèi)部管理制度,建立健全單位內(nèi)部管理體系框架,優(yōu)化完善制度內(nèi)容設(shè)計(jì),以提升單位管理水平,加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要手段。

一、基層海事系統(tǒng)行政事業(yè)單位內(nèi)控存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，控制環(huán)境薄弱

對(duì)于如何建立單位的內(nèi)控制度，各基層單位尤其領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識(shí)程度還有待進(jìn)一步提升。主要表現(xiàn)在以下方面：一是對(duì)內(nèi)控制度的要求性理解不到位，部分單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為內(nèi)控制度就是將各種制度拼湊一下，表面上看似制度很健全，其實(shí)忽視了內(nèi)控制度構(gòu)建的邏輯框架,未做到依自身的現(xiàn)狀及管理需要量身定制符合單位實(shí)際的內(nèi)控制度 二是認(rèn)為內(nèi)控制度僅是監(jiān)督部門的事情，與其他部門無(wú)關(guān)，沒有從根本上樹立全局一盤棋的概念,未做到全員參與,缺乏各部門及人員的聯(lián)動(dòng)協(xié)作 三是對(duì)內(nèi)控的理解有偏差,內(nèi)控的設(shè)計(jì)、運(yùn)行、監(jiān)督不符合現(xiàn)在的內(nèi)控制度要求。

（二）對(duì)內(nèi)控的范圍問題理解有分歧

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)范》)要求，行政事業(yè)單位內(nèi)控的業(yè)務(wù)范圍主要包括預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、工程建設(shè)管理與合同管理等六大方面。然而，實(shí)際操作過程中，部分單位對(duì)內(nèi)控的范圍仍然存在誤區(qū)：一種認(rèn)為只要將以上六大方面做好了，每個(gè)方面出臺(tái)幾個(gè)制度，內(nèi)控就完事大吉 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，內(nèi)控應(yīng)包括單位的方方面面，事無(wú)巨細(xì)，甚至連單位簽發(fā)的文件有沒有錯(cuò)別字也要納入內(nèi)控范圍。筆者認(rèn)為，從我國(guó)海事系統(tǒng)事業(yè)單位現(xiàn)狀來(lái)考慮，內(nèi)部控制建設(shè)必須充分考慮可操作性，內(nèi)部控制客體范圍應(yīng)結(jié)合實(shí)際，既不能偏離《規(guī)范》所提六大方面。又不局限于六大方面，而應(yīng)把握全局，有所側(cè)重，學(xué)會(huì)彈鋼琴，切忌“眉毛胡子一把抓”，在全面梳理單位重點(diǎn)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的基礎(chǔ)上、確定單位內(nèi)控建設(shè)的重點(diǎn)。

（三）流程控制不合理，不符合制衡原則

筆者接觸到某些海事系統(tǒng)基層單位，對(duì)于關(guān)鍵崗位不能做到制衡，不相容崗位不能做到互相分離，還存在內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)。如有些單位資產(chǎn)購(gòu)置、驗(yàn)收一人負(fù)責(zé)，記賬、出納一肩挑，經(jīng)濟(jì)合同的談判與簽收一人操盤等等。之所以出現(xiàn)這些問題，一方面是由于基層單位編制、人手有限，另一方面也說明單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，崗位制衡流于形式。另外,以行政干預(yù)代替制度控制,缺乏制度層面的指導(dǎo),若干事項(xiàng)的決定有著較多的人為因素,包括重大事項(xiàng),即使實(shí)行集中決策,也不能從制度層面支持決策的正確性、科學(xué)性、有效性，落實(shí)責(zé)任追究制度也無(wú)從談起。內(nèi)控制度的實(shí)施缺乏控制環(huán)境保障，對(duì)日常管理活動(dòng)和制度執(zhí)行監(jiān)督缺失。

（四）內(nèi)控管理人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高

內(nèi)控制度的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要有一批專業(yè)人員負(fù)責(zé)操作，他們應(yīng)具備以下必要素質(zhì)和能力：一是熟悉單位的關(guān)鍵崗位和業(yè)務(wù)流程，對(duì)單位的核心業(yè)務(wù)有整體的了解與把握 二是要有一定的工作經(jīng)驗(yàn)與專業(yè)能力 三是須獲得單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)其充分的授權(quán)，具有一定的職務(wù)和資歷 四是要保持相對(duì)獨(dú)立性。但從實(shí)際情況來(lái)看，部分基層單位從事內(nèi)控建設(shè)的人員素質(zhì)偏低，表現(xiàn)為內(nèi)控知識(shí)缺乏，或缺少相應(yīng)的內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)控人員難以勝任，內(nèi)控的效果會(huì)大打折扣。

（五）重大事項(xiàng)集體決策審批制度執(zhí)行不到位

《規(guī)范》要求，行政事業(yè)單位重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，應(yīng)當(dāng)由單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本單位實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。有些基層單位，對(duì)單位重要事項(xiàng)范圍和職責(zé)權(quán)限沒有明確界定，決策方式和程序以及議事規(guī)則不規(guī)范不明晰，沒有建立監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制。部分基層單位，“家長(zhǎng)制”作風(fēng)嚴(yán)重，領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”“一支筆”審簽，集體決策沒有落到業(yè)務(wù)實(shí)踐中。

（六）缺乏完善的內(nèi)控評(píng)價(jià)體系和責(zé)任追究體系

《規(guī)范》要求，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)指定專門部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)并出具單位內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)當(dāng)與內(nèi)部控制的建立和實(shí)踐保持相對(duì)獨(dú)立。然而實(shí)際工作中，對(duì)這一制度的落實(shí)還不到位，內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)并未引起足夠重視，很多單位依據(jù)規(guī)定建立了必要的內(nèi)部控制制度，并在一定程度上實(shí)施了內(nèi)部控制，但這并不意味著在實(shí)際工作中發(fā)揮了應(yīng)有的作用。部分單位內(nèi)部監(jiān)督崗位全程負(fù)責(zé)起草各崗位內(nèi)控制度，監(jiān)督與控制一人負(fù)責(zé)。在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中，對(duì)控制失效現(xiàn)象的嚴(yán)重情況也未建立責(zé)任追究。

二、有關(guān)改進(jìn)建議

（一）提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，營(yíng)造良好的內(nèi)控環(huán)境

良好的內(nèi)控制度的構(gòu)建，離不開單位領(lǐng)導(dǎo)的重視，更離不開全體人員的集體協(xié)作。對(duì)于基層單位來(lái)說，一是單位負(fù)責(zé)人要高度重視，提高內(nèi)控的主動(dòng)自覺意識(shí)，對(duì)單位內(nèi)控建設(shè)負(fù)總責(zé)。單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控的重視程度直接決定控制環(huán)境的好壞。二是要將內(nèi)控意識(shí)貫徹落實(shí)到全體員工的工作中，并與單位實(shí)際情況相結(jié)合，定期對(duì)職工進(jìn)行培訓(xùn)。全體職工在管理層的引導(dǎo)下，認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部控制工作，同時(shí)對(duì)內(nèi)控工作進(jìn)行監(jiān)督、反饋。

（二）加強(qiáng)對(duì)單位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的評(píng)估與梳理，將內(nèi)控方法滲透到業(yè)務(wù)的各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控與業(yè)務(wù)管理的有效銜接。

基層單位把內(nèi)控與日常的業(yè)務(wù)管理有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，讓內(nèi)部控制滲透到業(yè)務(wù)活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)。一是單位應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評(píng)價(jià)。尤其要扭住核心業(yè)務(wù)這一牛鼻子、定期進(jìn)行“體檢”、對(duì)暴露出的問題以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面梳理，建立風(fēng)險(xiǎn)臺(tái)賬。二是有效利用各種內(nèi)控方法，如不相容崗位互相分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開手段，將內(nèi)控滲透到業(yè)務(wù)的各環(huán)節(jié)，解決內(nèi)控與業(yè)務(wù)操作“兩張皮”問題。

（三）加強(qiáng)內(nèi)控管理人員與核心崗位人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與職業(yè)道德培訓(xùn)，提高內(nèi)控管理水平

內(nèi)控制度建立起來(lái)以后，如何操作與實(shí)施，關(guān)建將取決于人。建議從下幾個(gè)方面對(duì)相關(guān)人員開展培訓(xùn)：一是對(duì)內(nèi)控管理人員，即具體負(fù)責(zé)內(nèi)控制度構(gòu)建的人員，要進(jìn)行系統(tǒng)、全面、專業(yè)的培訓(xùn)，做到既“?！庇帧叭??！皩！斌w現(xiàn)在對(duì)內(nèi)控制度要專，各種內(nèi)控方法要熟練掌握，單位遇到內(nèi)控問題會(huì)第一時(shí)間給領(lǐng)導(dǎo)提供有價(jià)值的建議 “全”體現(xiàn)在對(duì)關(guān)鍵崗位的業(yè)務(wù)流程要全面掌握，知道某一崗位的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在哪里，會(huì)對(duì)癥下藥。二是對(duì)關(guān)鍵崗位人員的培訓(xùn)，要側(cè)重于提高業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德，具體來(lái)說，不僅要具備必要的專業(yè)知識(shí)和技能，熟悉國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度，同時(shí)還應(yīng)具備良好職業(yè)道德、將其培養(yǎng)成為“又紅又專”的合格人才。

（四）加強(qiáng)內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)工作，確?？刂颇繕?biāo)不走樣

根據(jù)《規(guī)范》要求，單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。而如何監(jiān)督內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、需要單位建立一套行之有效的內(nèi)控評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制。筆者建議可從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)內(nèi)控評(píng)價(jià)工作：一是要注重全面性，應(yīng)設(shè)立全面的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)全面滲透到單位內(nèi)部控制的全過程，涉及所有業(yè)務(wù)和全體人員 二是要遵循可操作性原則，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)內(nèi)部控制活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià) 三是要做到客觀性、評(píng)價(jià)指標(biāo)要以事實(shí)為基礎(chǔ)，指標(biāo)結(jié)構(gòu)科學(xué)、清晰、合理，評(píng)價(jià)指標(biāo)要具有獨(dú)立性、保證評(píng)價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)獨(dú)立 四是要符合重要性原則，即成本效益原則 五是講求實(shí)效性，指標(biāo)要用于指導(dǎo)實(shí)踐，對(duì)內(nèi)部控制制度自我評(píng)價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)結(jié)合單位內(nèi)部控制特點(diǎn)制定改進(jìn)措施。

隨著《規(guī)范》的出臺(tái)，行政事業(yè)單位有了建立健全內(nèi)部控制體系的法律依據(jù)。對(duì)于海事系統(tǒng)基層行政事業(yè)單位來(lái)說，可以從增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)、完善內(nèi)部控制制度體系、提高內(nèi)控人員素質(zhì)、建立必要的內(nèi)部控制監(jiān)督與評(píng)價(jià)體系等方面加以完善提高，相信在未來(lái)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化改革的大背景下，海事系統(tǒng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平將會(huì)有很大提高。