蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃歷程及經(jīng)驗

王麗

摘 要：對蘇州工業(yè)園區(qū)建立至今的規(guī)劃發(fā)展歷程進行梳理，在此基礎上總結提煉出科學性與現(xiàn)實性相統(tǒng)一、長遠性與動態(tài)性相統(tǒng)一、嚴肅性與合理彈性相統(tǒng)一、分層制定和實施、理念以人為本等規(guī)劃經(jīng)驗。

關鍵詞：蘇州工業(yè)園區(qū) 規(guī)劃 歷程 經(jīng)驗

蘇州工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設始終強調(diào)規(guī)劃的重要作用。蘇州工業(yè)園區(qū)啟動之初，花費3300萬元用整整一年時間編制總體規(guī)劃，接著又花費2億元編制150項單項規(guī)劃，截至目前，園區(qū)不惜耗巨資先后編制了300多項規(guī)劃。在此基礎上，蘇州工業(yè)園區(qū)確立了“先規(guī)劃后建設”的開發(fā)程序和“執(zhí)法從嚴”的規(guī)劃管理制度。

一、規(guī)劃歷程

蘇州工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃先后經(jīng)歷了三個階段：

第一階段（1994-2000年）：重點關注70平方公里中新合作區(qū)的時期。該階段通過吸收借鑒新加坡的規(guī)劃編制經(jīng)驗，以“新鎮(zhèn)”建設為核心理念，主要對70平方公里的中新合作區(qū)進行規(guī)劃編制，而周圍的行政轄區(qū)只是通過概念性規(guī)劃進行了宏觀控制。規(guī)劃結構突出貫穿“河西新區(qū)—蘇州古城—一期園區(qū)—二、三期中心”的軸線規(guī)劃思路，形成以城區(qū)干將路向東延伸至金雞湖的直線為中心軸線，沿中軸線發(fā)展商業(yè)中心，并在商業(yè)中心南北兩側(cè)設置居住區(qū)，在居住區(qū)兩側(cè)設置公園綠地的空間布局。從宏觀來看，整個中新合作區(qū)又分為三個實體區(qū)域，分別是：一區(qū)銜接蘇州古城區(qū)，面積15.2平方公里，為現(xiàn)代化新型商務區(qū);二區(qū)位于金雞湖東，面積16.4平方公里，為高質(zhì)量的濱水住宅和高科技工業(yè)區(qū);三區(qū)靠近上海，面積35.3平方公里，用于用地較廣的工業(yè)企業(yè)。這一時期的主要規(guī)劃有：《蘇州工業(yè)園區(qū)初步規(guī)劃》《蘇州工業(yè)園區(qū)首期開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃》《蘇州工業(yè)園區(qū)二、三區(qū)總體規(guī)劃》《蘇州工業(yè)園區(qū)首期開發(fā)區(qū)詳細規(guī)劃》《蘇州工業(yè)園區(qū)二期建設指導詳細規(guī)劃》《蘇州工業(yè)園區(qū)三期建設指導詳細規(guī)劃》。另外，該時期還編制了《蘇州工業(yè)園區(qū)周邊地區(qū)概念規(guī)劃》以及園區(qū)下轄各鎮(zhèn)的總體規(guī)劃和控規(guī)，初步形成了以70平方公里中新合作區(qū)為主導，帶動周邊各鎮(zhèn)共同發(fā)展的格局。

第二階段（2001-2005年）：由70平方公里轉(zhuǎn)向全域開發(fā)時期。隨著2001年中新兩國股權比例的調(diào)整以及按照園區(qū)規(guī)劃應以每5年全面檢查、每10年組織修訂或調(diào)整的要求，園區(qū)開始對城市規(guī)劃實施情況進行檢討，并依據(jù)發(fā)展目標和功能定位進一步調(diào)整總體布局規(guī)劃。相對于前一時期，該階段的規(guī)劃核心理念是“區(qū)域”規(guī)劃建設，使蘇州工業(yè)園區(qū)的發(fā)展從70平方公里的中新合作區(qū)建設進入到整個區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展階段。這一時期的規(guī)劃，重點強調(diào)蘇州工業(yè)園區(qū)與蘇州市的功能對接和與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展兩方面內(nèi)容。強調(diào)蘇州工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃編制目標是將其建設成現(xiàn)代化、園林化、國際化新城區(qū)和高科技工業(yè)園區(qū);強調(diào)規(guī)劃要按照70平方公里中新合作區(qū)、100或110平方公里新城區(qū)、260平方公里管轄區(qū)3個概念范疇展開;婁江以南按照新城區(qū)功能對規(guī)劃作調(diào)整，婁江以北主要規(guī)劃建設中心鎮(zhèn)、中心村。相應周邊鎮(zhèn)區(qū)建設的總體規(guī)劃也同步進行修訂調(diào)整。另外，該階段規(guī)劃也強調(diào)了生態(tài)水系網(wǎng)絡的建設，對基礎設施規(guī)劃建設強化共建共享。總體而言，該階段的規(guī)劃處于對原規(guī)劃進行完善和調(diào)整的時期。

第三階段（2006年至今）：全面融入蘇州，建設東部新城時期。隨著新一輪蘇州市城市總體規(guī)劃的編制和園區(qū)自身經(jīng)濟社會水平的提升，蘇州工業(yè)園區(qū)的功能定位進一步提高。此時期蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的核心理念是“新城”規(guī)劃建設。蘇州工業(yè)園區(qū)不僅成為了蘇州市的中心城區(qū)，同時也是帶動長三角地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要區(qū)域。在本時期規(guī)劃中，按照蘇州市委市政府的“蘇州中心城區(qū)發(fā)展方向在東部、市域CBD在園區(qū)、未來新城在湖東”的發(fā)展戰(zhàn)略，蘇州工業(yè)園區(qū)在蘇州市總體規(guī)劃中被定位為首要發(fā)展地區(qū)，并以園區(qū)為核心建設“蘇州東部新城”，實現(xiàn)“東進滬西”的合作戰(zhàn)略。此時期編制的重要規(guī)劃有：《蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃》《蘇州工業(yè)園區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略》《蘇州工業(yè)園區(qū)分區(qū)規(guī)劃（2005—2020）》等。至此，蘇州工業(yè)園區(qū)實現(xiàn)了從城鎮(zhèn)到周圍區(qū)域，再到新城的發(fā)展定位轉(zhuǎn)變，園區(qū)發(fā)展進入了全新規(guī)劃時期。

二、規(guī)劃基本經(jīng)驗和認識

（一）科學性與現(xiàn)實性相統(tǒng)一

蘇州工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃選址具有顯著的區(qū)位優(yōu)勢。首先，從大范圍來看，蘇州市位于我國“T”型發(fā)展軸和長三角城市群上，具有明顯的區(qū)位優(yōu)勢;從小范圍來看，園區(qū)位于蘇州古城和上海市的連線上，具有承接蘇州、對接上海的優(yōu)勢。園區(qū)的空間布局同樣遵循著城市空間結構規(guī)律。城市空間地價呈現(xiàn)自中心向外圍由高而低的變化態(tài)勢（需要顧及道路等影響），現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)的單位土地面積利潤具有自商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)依次遞減的規(guī)律（需要顧及居住空間一般而言，住宅布局在商業(yè)與工業(yè)之間，一方面，利于是居民方便地接觸就業(yè)和休閑空間，縮短生產(chǎn)與生活、休閑的距離;另一方面，需要大運輸量的工業(yè)遠離商業(yè)區(qū)，且在居住區(qū)外圍，能使工業(yè)高效利用對外交通干線，且避免生產(chǎn)型交通與生活型交通的混雜。）。因此，城市空間結構呈現(xiàn)中心商業(yè)、住宅其次、再外工業(yè)、最外圍農(nóng)業(yè)的核心-外圍結構。正是遵循著這一規(guī)律，蘇州工業(yè)園區(qū)在規(guī)劃之時就明確提出距離蘇州城區(qū)最近的一區(qū)為工商業(yè)中心，再遠一些的二區(qū)為高科技工業(yè)及住宅區(qū)，最遠的三區(qū)為輕工業(yè)的空間布局模式。較好地遵循了空間結構規(guī)律。在理想的規(guī)律之下，規(guī)劃同時兼顧了客觀現(xiàn)實情況。以園區(qū)規(guī)劃核心理念為例，隨著園區(qū)發(fā)育階段的不同，規(guī)劃核心理念先后經(jīng)歷了“新鎮(zhèn)”（點狀增長極）、“區(qū)域”（核心-外圍結構）、“新城”（更大區(qū)域定位）三個層級的演變。再以空間布局為例，空間結構規(guī)律并非純而又純的功能分割，在每個功能內(nèi)部都會有融合的情況發(fā)生。另外，園區(qū)建設具有一定的過程，最開始建成的是一區(qū)工商業(yè)中心。實質(zhì)上最初在該區(qū)外沿也規(guī)劃了大量工業(yè)生產(chǎn)空間。只不過，在后期發(fā)展過程中，隨著園區(qū)的發(fā)展演化，這些工業(yè)空間通過“退二進三”，屬性發(fā)生了變更。另外，結合蘇州全市中軸線的大格局，蘇州工業(yè)園區(qū)內(nèi)部同樣規(guī)劃了“軸線式”布局。

（二）長遠性與動態(tài)性相統(tǒng)一

蘇州工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃非常注重長遠性。目前，園區(qū)的總體格局與當年規(guī)劃“藍圖”中所描繪的圖景相差無幾?！霸诿鞔_的發(fā)展邊界的基礎上有一個理想的、超前的綜合發(fā)展規(guī)劃”是園區(qū)成功的重要原因。正是規(guī)劃具有長遠性，才使得到園區(qū)的投資者具有明確的預期，繼而，使他們能夠在園區(qū)內(nèi)愿意投資、放心投資。另外，隨著時間的變化，內(nèi)外環(huán)境和條件也在不斷發(fā)生著變化。為了與時俱進，蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)定園區(qū)規(guī)劃建設局每年檢查一次分區(qū)規(guī)劃或控制性詳細規(guī)劃的實施情況，并負責組織一般性修改和調(diào)整;園區(qū)管委會每5年全面檢查一次規(guī)劃實施情況，每10年組織修訂或調(diào)整一次，通過動態(tài)性地調(diào)整，保證了規(guī)劃的科學合理性。

（三）嚴肅性與合理彈性相統(tǒng)一

蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)定“規(guī)劃即法”，園區(qū)的行政管理層不能干預正常的規(guī)劃審批，技術管理層無權更改法定規(guī)劃，規(guī)劃的執(zhí)行受到層層審批和監(jiān)督。由于實施了一系列制度和管理措施，保障了規(guī)劃的嚴格執(zhí)行。另外，規(guī)劃對整體空間布局、建筑、廣場、路燈、雕塑、植物種類等都進行了嚴格規(guī)定，覆蓋面廣且細。不過，雖然規(guī)劃巨細無遺且不容違背，規(guī)劃制定和執(zhí)行過程中也允許合理的彈性情況出現(xiàn)。例如，安排了大量的預留地，引入了“白地”、“灰地”、“彈性綠地”的概念。再如，設定了可浮動的指標，以工業(yè)用地容積率為例，高層廠房的容積率設定為2.1-2.5，低層廠房的容積率設為0.3—0.4，具有相對靈活的彈性。即使在規(guī)劃執(zhí)行過程中出現(xiàn)特殊情況，當事人也可以通過三次機會進行規(guī)劃修改申請（第一次向管理者提交設計書，第二次向規(guī)劃局提出“違規(guī)申請”，第三次向園區(qū)管委會提交“上訴”）。

（四）規(guī)劃具有層級性

從蘇州工業(yè)園區(qū)規(guī)劃本身而言，分為三個層級：概念規(guī)劃、總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃。另外，重點區(qū)域還有城市設計規(guī)劃。概念規(guī)劃具有戰(zhàn)略性，從遠期發(fā)展角度確定園區(qū)定位;總體規(guī)劃具有宏觀性，確定園區(qū)的性質(zhì)、規(guī)模、土地利用結構和總體布局等;詳細規(guī)劃具有細節(jié)性，在每個區(qū)域總體規(guī)劃的基礎上，詳細制定土地利用性質(zhì)、建設密度、高度等指標。另外，規(guī)劃的公共服務提供也具有層級性。中央核心地帶發(fā)展購物中心、飯店（賓館）、文化娛樂中心、辦公樓等輻射范圍大的公共服務;居住區(qū)以鄰里中心的方式提供綜合性、全方位、便捷性的服務;工業(yè)區(qū)以綜合便利中心的形式為外來務工人員提供服務。

（五）以人為本的規(guī)劃理念

蘇州工業(yè)園區(qū)的功能定位雖然是蘇州市的經(jīng)濟增長極，但其將人作為園區(qū)最核心的保障要素。在規(guī)劃中，處處體現(xiàn)“以人為本”的思想。例如，在園區(qū)金雞湖規(guī)劃設計中，環(huán)湖圍邊22公里全部開放，成為公眾休憩的綠地空間，隨后才是以道路分割的低密度住宅。由此，保障了該空間公眾首先受益。另外，規(guī)劃控制環(huán)金雞湖周邊居住用地的基本原則是離湖越遠，建筑密度越高，以便使更多的住戶能夠享受湖景。

參考文獻：

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[2]趙大生（編）.蘇州工業(yè)園區(qū)深度解讀（上、下）[M].蘇州：蘇州大學出版社，2012.