城市社會治理：基于系統(tǒng)論視角的概念分析

岳偉

摘要：21世紀被稱為城市的世紀，城市既是多元有機體，亦是復雜巨系統(tǒng)。隨著學術界對社會治理的研究旨趣聚焦，城市社會治理成為實踐邏輯和文本邏輯中一個重要的元概念，在政治學、城市社會學、城市理論及相關學科研究領域中具有基礎性意義。城市社會治理因學術術語和大眾用語的廣泛使用，成為一個并不陌生卻又難以界定的學術概念?；谙到y(tǒng)論視角系統(tǒng)分析城市社會治理概念，具有超越學科性和回歸科學性的可能，并能在較高的理論適配性上更準確地把握其基本要義。

關鍵詞：系統(tǒng)論;治理;城市治理;城市社會治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.011

概念是反映事物本質屬性及特征的最基本形式，是嚴謹學術研究的基礎和起點。準確界定城市社會治理的基本內(nèi)涵和本源屬性對深層次的學術研究具有重要的理論和實踐意義。城市社會治理概念在國內(nèi)相關研究中“約定俗成”的使用，可能導致對城市社會治理的研究對象和治理基本問題的本體論認識模糊不清。產(chǎn)生這種研究困境的原因之一就在于缺乏一種系統(tǒng)論的視角和分析框架，而將城市、社會、治理進行詞語概念的簡單組合。因此，需要對城市社會、治理概念進行必要之界定，對城市治理和社會治理概念進行必要之辨析。

一、城市社會治理相關概念之辯

城市是人類文明的偉大產(chǎn)物，現(xiàn)代城市展示出不同的樣貌，成為民主、創(chuàng)新、技術、法治和藝術發(fā)展中心。事實上，城市的概念并非我們通常認為的那樣清楚?！杜＝蛴⒄Z詞典》將城市界定為“屬于、坐落于城市或者城鎮(zhèn)的所在”，這種一定程度的語義重復增加了理解的困難。根據(jù)不同的標準定義城市，其中就有從人口、職業(yè)構成、政治功能、社會功能與功能、社會實體論等不同學說。[1]劉易斯·芒福德在《城市發(fā)展史——起源、演變和前景》開篇就道出了定義城市之難，以至于城市社會學家艾倫·哈丁和泰爾加·布勞克蘭德在其合著《城市理論》中采用的處理方式是：對“什么是城市”這一城市研究和城市理論研究的核心問題，最可靠的定義就是“什么不是鄉(xiāng)村”。[2]就此而言，我們?nèi)粘Ｉ钪兴煜さ母拍畛蔀槔碚撋咸剿鞯碾y題。

關于“治理”這一概念，通常說來，學界傾向于同“管理”進行比較區(qū)分，并對西方式的治理詞源進行分解和回溯來定義治理。比如1989年世界銀行報告《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續(xù)增長》，治理危機、治理理論主要創(chuàng)始人詹姆斯·羅西瑙在《沒有政府統(tǒng)治的治理》一書的定義，以及聯(lián)合國全球治理委員會在《我們的伙伴關系》研究報告中的定義，這可稱之為治理定義1.0版①。之后的研究傾向于通過對“治理”語境使用的分析總結治理之基本意涵。比如，管理到治理的理念轉換，從民主-國家到民生-國家的社會構建，治理主體的“三位一體”說，城市治理中社會權利對政府權力的制約，可稱之為治理定義2.0版。筆者傾向于俞可平對治理概念的基本理解：治理是指在既定的范圍內(nèi)運用權威維持秩序，滿足公眾的需要，[3]進而指出，治理權威主體的多元性，治理運行過程的互動性，公民的認同和共識是權威的來源，以及治理的基本指向為善治等基本特征。[4]

城市與治理密不可分。實際上，治理的概念濫觴于城市里的問題解決與應對，只是后來被廣泛使用到公司治理和國家治理層面。城市治理是國家治理體系的重要組成部分，或簡言之為治理城市的城市理論與實踐。良好的城市治理是推進新型城市化，實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的一項重要舉措。城市經(jīng)濟學家饒會林將城市治理主要概括為依據(jù)城市發(fā)展客觀規(guī)律和各種規(guī)范要求以及市民的反應，對城市各方面的矛盾和不協(xié)調進行系統(tǒng)整治和調理的經(jīng)常性的管理行為，這是從解決問題出發(fā)的角度進行定義。何增科認為：“城市治理是城市的政府、居民及各種社會組織等利益相關方通過開放參與、平等協(xié)商、分工協(xié)作的方式達成城市公共事務的決策，以實現(xiàn)城市公共利益的最大化”。[5]綜合以上觀點，總結城市治理的議題主要包括：城市化過程中引發(fā)的問題;城市經(jīng)濟治理問題;城市政府管理問題;城市文化發(fā)展問題;城市區(qū)域整合及地區(qū)差異問題;城市生長機理問題;土地利用問題;交通擁擠問題;環(huán)境污染問題;城市空間規(guī)劃及規(guī)范理念、規(guī)劃決策方式等問題。

從歷史演進角度來看，社會治理從社會管理發(fā)展而來，是經(jīng)濟社會內(nèi)生性演化的結果。社會治理作為國家治理體系的重要方面和有機組成，既是一種政策安排，也是一種制度構建，內(nèi)涵包括國家和社會的合作治理。殷昭舉則將社會治理定義為：以政府為主體、多種公私機構并存的新型社會公共事務管理模式，是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎之上的國家和社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構的合作，政府在管理社會公共事務方面將其一部分職能轉交給社會，利用更加多樣的管理手段和方法，增進和實現(xiàn)公共利益。[6]

基于以上分析，從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理論為出發(fā)點，我們將國家治理體系做兩個維度的區(qū)分。維度一，國家治理包括政治（政府）治理、經(jīng)濟治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理主要方面;維度二，國家治理包括城市治理和鄉(xiāng)村治理兩個方面。城市社會治理處在社會治理和城市治理理論研究交匯處，那么城市社會治理僅僅是城市治理和社會治理的“交集區(qū)域”嗎？這應該就是城市社會治理概念需要回答的問題。

二、城市社會治理的國內(nèi)研究現(xiàn)狀及系統(tǒng)論視角的提出

國外理論學界對城市和社會進行了嚴格區(qū)分，或者說西方的諸多城市理論（比如城市空間正義理論、適度緊縮的城市發(fā)展理論、有機秩序理論、生態(tài)城市理論、拼貼城市理論、花園城市理論等）都很少提及城市社會（city society）這個概念。在西方國家，城市社會治理是一個包括事前利益表達、事中合力治理、事后風險控制等基本環(huán)節(jié)的處理應對機制。從風險的防范、化解、治理到社會秩序的恢復，城市范圍內(nèi)的風險控制是一個完整的系統(tǒng)工程，是城市社會治理必須面對的問題。

毋庸諱言，國內(nèi)學者將城市社會治理作為一個學術概念來進行界定的嚴格研究并不是很多。李友梅的《城市社會治理》從社會組織體制建設、社會治理的結構性問題、城市階層結構、城市流動人口、老齡化、中等收入群體、環(huán)境問題、社會治理的多元主體與微觀基礎的研究，以及美國、日本城市社會治理的國際經(jīng)驗研究方面提出了關于城市社會治理的一些普遍性問題。實際上，是把城市社會治理這一概念理解為城市空間內(nèi)的社會治理。李友梅認為：城市社會治理模式轉型是一個極為復雜的過程，不僅涉及到政府職能和公共政策配置，還涉及到互聯(lián)網(wǎng)傳導機制。王楓云站在過程論的角度將城市社會治理理解為“一個協(xié)調與持續(xù)互動的過程”，[7]主要包括城市公共管理權力重新配置、城市利益相關者博弈與妥協(xié)、城市政府自我調適與重新定位、公民社會培育過程。而更早的一篇學術論文，《中國特大城市社會治理模式及機制重建策略》并未將城市社會治理作為一個學術概念使用，換言之，“社會治理”才是文中的一個嚴謹?shù)膶W術概念。桂家友在《國家與社會變革中的城市社會治理研究》一書中從國家與社會的變動關系出發(fā)，系統(tǒng)分析了當前我國社會治理的結構與治理重點的議題，探討改革開放以來社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展推動國家與社會關系變革，社會治理主體多元化發(fā)展，社會治理結構從垂直型向扁平化結構轉變，也是著重論述社會治理議題。林佳彬、張同林在《創(chuàng)新和完善城市社會治理研究》一書中將城市社會治理作為研究對象，研究發(fā)生在城市空間范圍內(nèi)、屬于社會范疇的治理行為，基本是以社會治理的創(chuàng)新思路為分析主線。

對城市社會治理的相關理論進行分析就會發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)對城市社會治理的概念缺乏清晰的界定研究，常常將城市社會治理簡單化為社會治理，忽略了城市作為限定詞和空間領域范圍所暗含的理論指涉。而微觀城市社會學研究又常常聚焦于城市某一社區(qū)的具體社會問題，囿于研究對象的樣本代表性，可能會在在一定程度上忽略了相對宏觀或者中觀的概念確信和概念抽象。

現(xiàn)代系統(tǒng)論的研究對象則是系統(tǒng)內(nèi)部整體與部分的關系問題。[8]錢學森將系統(tǒng)科學與中國具體實際相結合，在現(xiàn)代系統(tǒng)論的基礎上創(chuàng)造性地提出了系統(tǒng)論的重要意義在于“系統(tǒng)科學通向馬克思主義哲學的橋梁”。[9]根據(jù)現(xiàn)代系統(tǒng)論的研究對象、發(fā)展機制、學科背景和學科相關性，系統(tǒng)論視角分析某具體問題的優(yōu)越性在于保持整體與部分的緊密互動，不僅僅就整體分析忽略要素構成，也非割裂部分空談系統(tǒng)整體。具體而言，基于系統(tǒng)論分析視角分析城市社會治理，可以獲得適度的理論視野，有效避免了當前研究的局限性，并在城市這一復雜系統(tǒng)內(nèi)達成超越學科性的基本共識。故而，城市社會治理的基本框架（概念），如圖1所示。

三、基于系統(tǒng)論視角分析城市社會治理邏輯維度的展開

（一）從城市社會治理主體論看，以“一核多元”治理主體為基本構成

政治意義上的社會主義國家、經(jīng)濟意義上的社會主義市場經(jīng)濟、文化意義上的社會主義核心價值觀都在呼吁中國特色社會主義理論體系在城市社會治理概念中的具體應用。這里的社會主義不應該被認為是一種意識形態(tài)要求，或者如史密斯和費金關于共產(chǎn)主義城市與資本主義城市的劃分，而是應該理解城市社會治理實踐發(fā)展的客觀反映以及作為概念的本質內(nèi)涵要求。城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等活動的中心。黨的十九大報告明確指出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！盵10]社會治理作為黨的政策的重要方面，是政府管理的新命題。城市社會治理同樣應該是在黨委領導下的一種治理，政府、社會組織和公眾共同構成城市社會治理的主體多元，這就是“一核多元”城市社會治理主體的基本要義，構成以黨委統(tǒng)一領導為核心、政府負責但又是“有限政府”、公民社會協(xié)同下的社會組織市場化和社會化發(fā)展，公眾積極參與的治理主體互動關系以及共同建設、共同治理、共同享有的城市社會治理基本格局。

（二）從城市社會治理方式論看，以法治、德治、自治為重要方式

從法治維度看，法治代表城市政治文明的高度，是城市社會治理的方式之一。城市社會治理應該走法治化的道路，在法治框架內(nèi)運行，這已成為城市社會普遍共識。從城市社會治理的當前實際情況看，城市社會治理法治化建設應該與國家的法治社會建設同構互動，相互促進。在具體操作上，要依法規(guī)劃、建設和管理，著重完善執(zhí)法制度，改進執(zhí)法方式，把嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實到城市治理全過程，促進城市社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從德治維度看，在構建中國特色城市治理理論方式上，要突出德治在道德約束和規(guī)范社會行為作用上的發(fā)揮。雖然中國城市傳統(tǒng)文化、城市生活方式及城市社會生態(tài)空間格局在從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉化過程中遭到一定程度的破壞，但德治在構建和諧文明的城市文化和價值追求上的重要性和必要性不可或缺。從自治維度看，自治是推動城市社會治理重心向基層社區(qū)下移的必然要求，也是社會組織發(fā)展、參與城市社會治理的內(nèi)在需求。黨的十九大報告指出：實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治的良性互動。[11]推動城市社會居民之治是實踐中社區(qū)與居民自治發(fā)育中解決現(xiàn)實問題所需，也是世界范圍內(nèi)發(fā)達國家城市基層治理的基本經(jīng)驗。在城市社會治理方式體系中，自治意味著每一個人既是服務者，也是服務的接受者，是一種“人人為人人服務”的規(guī)范體系。社會成員的自我治理能力是在城市社會自治的實踐中獲得，只有通過自治，市民才能夠學會自我服務、自我管理、自我提高，并走向自我的完善。由此，應不斷完善公眾有序參與機制，激發(fā)市民自治活力，與法治和德治協(xié)同構筑城市社會治理的基本方式，建構城市社會治理法治、德治、自治精準定位和良性互動的治理常態(tài)。

（三）從城市社會治理目的論看，以“人民為中心”來實現(xiàn)人的“美好生活”

國家治理現(xiàn)代化的核心價值觀是“以人民為中心”。2014年2月7日，習近平在索契接受俄羅斯電視臺專訪時說：中國共產(chǎn)黨堅持執(zhí)政為民，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。黨的十九大報告明確指出：中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[12]城市，讓生活更美好。人民日益增長的美好生活需要通過城市社會治理而得以更好的滿足，衡量一個城市的現(xiàn)代文明程度，不僅要看經(jīng)濟發(fā)展，還要看發(fā)展成果是否惠及全體人民。以人民為中心的城市社會治理思想有其深厚的理論淵源和現(xiàn)實基礎，亨利·丘吉爾在其經(jīng)典著作《城市即人民》中多次闡述了“城市是屬于它的人民”這一重要思想。作為城市社會治理的目的，其一切治理方式和價值追求，終究落在生活在城市里的人民。在這一進程中，城市社會治理本身被認為是一種把“傳統(tǒng)人”轉變?yōu)椤艾F(xiàn)代人”的“規(guī)訓過程”。通過發(fā)揮人的潛能，提高人的積極性和創(chuàng)造性以實現(xiàn)人的自由發(fā)展而得以存在?；虬凑振R克思關于社會發(fā)展的基本觀點，歸根結底是要實現(xiàn)“自由人的聯(lián)合體”“人的自由而全面的發(fā)展”。[13]

（四）從城市社會治理價值論看，以實現(xiàn)文明善治為精神追求

文明善治是城市社會治理的價值追求。具體表現(xiàn)為，一方面作為目標在應對城市社會問題適時調整和城市發(fā)展要求的永不止步，另一方面，文明是社會治理價值層面的基本表征。社會主義核心價值觀在社會層面倡導“自由、平等、公正、法治”，這可為城市社會治理目標導向和價值判斷提供理論思考的角度。城市社會治理要以保障和改善民生，鼓勵公眾廣泛參與公共治理并促進社會公平正義為旨歸，體現(xiàn)的就是對善治的追求。善治作為理念之善、制度之善，是社會基本道德、基本倫理和法治的高度統(tǒng)一。實現(xiàn)善治，其核心是要依憲法治理、依法治國，構建法治社會。城市是社會文化的集中地，不同文化的沖突、碰撞或者認同、融合最終都指向文明。文明是人與人關系、人與社會關系、人與城市關系的良性互動表現(xiàn)。廣泛開展城市文明教育，深化文明城市創(chuàng)建，不斷提升市民文明素質和城市文明程度是當前城市文明的具體實踐。“文明城市”是當代中國千百萬民眾在自覺實踐、自覺追求的一種理想城市模式。城市文明作為一種價值追求，鮑宗豪認為應該是形態(tài)文明、功能文明與素質文明的統(tǒng)一，是當代中國為應對可持續(xù)城市化、城市化面臨的種種挑戰(zhàn)而作出的價值選擇，是對未來中國城市美好生活產(chǎn)生重大影響的戰(zhàn)略抉擇。[14]從這一角度分析，文明是城市社會治理文本邏輯和實踐邏輯的統(tǒng)一，亦是城市社會治理的價值論維度。

四、結論：城市社會治理的概念釋義

中央城市工作會議精神強調要完善城市治理體系，提高城市治理能力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路，城市社會治理這個宏大的理論議題的開展要從概念開始。為了有助于城市社會治理研究的進一步發(fā)展，本文嘗試通過梳理、比較和范疇界定推導出城市社會治理概念應有的基本屬性，并基于系統(tǒng)論視角的綜合分析，采用歸納法來定義城市社會治理，即在黨委領導下，以人民為中心，政府、社會組織、城市居民等治理主體以法治、德治、自治為主要方式，以社會治理為主要內(nèi)容，不斷解決城市社會問題，以追求文明善治為價值目標，為實現(xiàn)城市發(fā)展在城市空間內(nèi)開展的社會治理行為和治理活動。這可進一步和城市治理、城市的社會治理兩個概念區(qū)分開來。從這一意義出發(fā)，構成“復合”特征的城市社會治理概念或可稱其為一個概念體系，有助于不同研究向度的展開。

注釋：

①比如治理理論的主要創(chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《沒有政府的治理》和《21世紀的治理》等文章中，將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用，與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)。

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Abstract：The 21st century is known as the century of the city. The city is both a multi-organism and a complex giant system. With the focus of academic research on social governance， urban social governance has become an important meta-concept in practical logic and textual logic， and has fundamental significance in the fields of political science， urban sociology， urban theory and related disciplines. Urban social governance has become an academic concept familiar but difficult to define due to the extensive use of academic terminology and popular language. Systematic analysis of urban social governance concepts based on system theory perspective has the potential to transcend discipline and return to science， and to grasp its basic meaning more accurately in higher theoretical adaptability.

Key words：system theory; governance; urban governance; urban social governance

責任編輯：王明洲