司徒尚紀(jì) 許桂靈

基于歷史條件和國(guó)際背景，新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)實(shí)行重陸輕海政策，這在一定程度上制約了自己的發(fā)展。1978年實(shí)行改革開(kāi)放，打破了這一局面，迎來(lái)了國(guó)家翻天覆地的變化，其中最突出的典范和標(biāo)識(shí)就是海南省的建立。這一事件，不僅是我國(guó)政區(qū)制度和行政區(qū)劃的一項(xiàng)革新，而且是國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重大決策和舉措。海南建省31年來(lái)的成就，一方面彰顯了這一決策開(kāi)創(chuàng)了海南歷史的新紀(jì)元和巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步；另一方面，也是我國(guó)走向21世紀(jì)海洋時(shí)代的一個(gè)起點(diǎn)，并為此奠定了國(guó)家海洋事業(yè)的強(qiáng)大基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)，海南建省的意義，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了海南本身，提高到國(guó)家海洋發(fā)展戰(zhàn)略層面，其在地緣政治、地緣經(jīng)濟(jì)、國(guó)土安全、海防、外交等方面的價(jià)值和成就，在新中國(guó)70年的歷史上寫下了瑰麗多彩的一章。

一、實(shí)現(xiàn)了以孫中山為代表的幾代中國(guó)人海南建省的夢(mèng)想

清光緒九年（1883），文昌人潘存最早經(jīng)粵督張之洞向朝廷遞交《瓊崖建省理由與建議方案》，但無(wú)結(jié)果。繼張之洞之后，粵督岑春煊也先后奏請(qǐng)朝廷，提出海南建省之議，同樣未果。實(shí)際上，孫中山先生認(rèn)識(shí)到海南島的重要地位,稱海南島是“南洋門戶”，“因海疆之要區(qū)，南方之屏障”。他從建設(shè)“海軍根據(jù)地”“固國(guó)防”立場(chǎng)出發(fā)，提議海南改設(shè)行省。1911年9月11日，孫中山在北京廣東旅京同鄉(xiāng)梁士詒等歡迎他的會(huì)上，就海南建省問(wèn)題發(fā)表談話，提出了海南對(duì)國(guó)家的價(jià)值和有利于廣東人移民開(kāi)發(fā)等精辟見(jiàn)解。孫中山從國(guó)際視野，將海南島與美國(guó)檀香山作比較，指出：“美人為海防起見(jiàn)，尚極力保全檀香山，何以中國(guó)人不以瓊為意乎？今陳（指瓊山人陳發(fā)檀）倡議設(shè)法保衛(wèi)瓊州，瓊?cè)珓t粵全，誠(chéng)急務(wù)也。”①孫中山.孫中山全集：第2卷［M］.北京：中華書局，1986：454.事后，孫中山等36人聯(lián)名寫《瓊州改設(shè)行省理由書》上書國(guó)會(huì)，提出海南建省的必要性，但也無(wú)結(jié)果。孫中山在這次盛大的歡迎會(huì)上大聲疾呼：“圖救海南從建省開(kāi)始”，“贊成瓊州改設(shè)行省、瓊州幸甚，民國(guó)幸甚！”②孫中山.孫中山全集：第2卷［M］.北京：中華書局，1986：566.1921年，孫中山就任非常大總統(tǒng)，一批政府官員重提海南建省議案，孫中山指示可名為“廣南省”。但此事又因陳炯明叛變，廣東局勢(shì)不穩(wěn)而作罷。1923年，孫中山回粵組建陸海軍大元帥府，再次重提海南建省問(wèn)題，并有瓊籍人士就西沙群島事件赴元帥府請(qǐng)?jiān)?，孫中山特別指示：“要圖救瓊崖，須先將瓊崖改省，直隸于革命政府?！辈⒁笏麄儼l(fā)起組織海南改省大會(huì)，以促進(jìn)其事③周偉民，唐玲玲.海南史要覽［M］.海口：海南出版社，2008.。1923年12月，國(guó)民黨改組，孫中山再次闡釋了海南建省的相關(guān)問(wèn)題。孫中山病逝后,海南建省一事被束之高閣。

1932年陳銘樞主粵，1949年4月陳濟(jì)棠主政海南，也先后提出海南建省事宜，由于政局動(dòng)蕩等原因而未果。

新中國(guó)成立之初，共產(chǎn)黨人對(duì)海南建省也有過(guò)動(dòng)議，曾擬稱“瓊崖省”，公章都已刻好了，但基于多種原因，也未能實(shí)現(xiàn)。該公章今存于廣東省博物館。

由上述可見(jiàn)，海南建省之議，已有百多年歷史，經(jīng)過(guò)清、民國(guó)、新中國(guó)三個(gè)政權(quán)，幾代人為此努力不止。直到1988年4月，我國(guó)改革開(kāi)放初見(jiàn)成效，1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》公布，預(yù)示了21世紀(jì)海洋時(shí)代的到來(lái)，海南島的地位和作用得到了重新認(rèn)識(shí)，建省問(wèn)題也就迎刃而解。

二、海島省的誕生

海南原為廣東的一個(gè)特別政區(qū)，即“海南行政區(qū)”，海島的區(qū)位和優(yōu)勢(shì)完全沒(méi)有突現(xiàn)出來(lái)。孫中山和一批有識(shí)之士之所以百折不回地爭(zhēng)取海南設(shè)省，其最根本的原因在于自地理大發(fā)現(xiàn)以后，海洋時(shí)代到來(lái)，完全改變了舊世界的格局，海洋成為世界各種勢(shì)力角逐的舞臺(tái)。孫中山在《瓊州改設(shè)行省理由書》中深刻地指出：“自世界大勢(shì)變遷，國(guó)力之盛衰強(qiáng)弱，常在海而不在陸，其海上權(quán)力優(yōu)勝者，其國(guó)力常占優(yōu)勝?！倍Ｉ狭α康膹?qiáng)弱，一個(gè)不可或缺的基礎(chǔ)是依托海島。用孫中山話說(shuō)，就是要把海南建設(shè)為“海軍根據(jù)地，進(jìn)而言之，要建立一支強(qiáng)大的海軍，這是國(guó)家富強(qiáng)之基”。在“海南行政區(qū)”時(shí)代，除了政區(qū)名稱有點(diǎn)特殊，強(qiáng)調(diào)國(guó)防前哨和發(fā)展橡膠熱作之外，海南并沒(méi)有多少海洋的味道，不僅與內(nèi)地普通縣市（地區(qū)）一樣，在一個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境里發(fā)展，是全國(guó)經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，而且與清光緒年間建省、20世紀(jì)60年代成為亞洲“四小龍”之一的臺(tái)灣比較，更是相形見(jiàn)絀。

建省后，海南獲得了省一級(jí)政區(qū)建置的地位和相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、交通、外事、海關(guān)、金融等權(quán)力；最大限度地發(fā)揮了海島的區(qū)位和海洋資源優(yōu)勢(shì)，成為名副其實(shí)的“海島省”。以海洋國(guó)土言之，海南被授予管轄西沙、南沙和中沙群島及其附近的海域，總共約200多萬(wàn)平方公里的海洋國(guó)土，都在南海九段線內(nèi)的海域范圍。海南由此成為我國(guó)最大的一個(gè)海洋省。2012年成立三沙市，進(jìn)一步實(shí)施對(duì)西沙、南沙和中沙群島的行政管理，是對(duì)南海大部分海域管理的強(qiáng)化和提升。以海洋交通而言，南海是多條國(guó)際航線所經(jīng)的海域，特別是由廣州、香港、上海、青島、深圳等港口出發(fā)往東南亞、日本、美洲、歐洲、澳大利亞等地區(qū)航線的樞紐。海南及三沙為這些航線的船舶轉(zhuǎn)口、補(bǔ)給、避風(fēng)、救護(hù)、休息等提供了有效的服務(wù)。海南島四周的數(shù)十個(gè)港灣都具備這些功能，且這些港灣腹地的生命線也都為設(shè)省后的海南所管轄，所以海南實(shí)為南海交通咽喉。從海洋權(quán)益言之，南海擁有豐富的油氣資源。據(jù)金慶煥院士《南海地質(zhì)與油氣資源》一書估計(jì)，在南海至少可以找到250個(gè)油氣田，其中可能有12個(gè)大油氣田，總探明儲(chǔ)量約為200億噸，天燃?xì)?萬(wàn)億立方米①金慶煥.南海地質(zhì)與油氣資源［M］.北京：地質(zhì)出版社，1989：408.。近年，這些數(shù)字又被刷新，僅南沙群島在我國(guó)傳統(tǒng)海疆內(nèi)石油和燃?xì)鈨?chǔ)量就達(dá)225億噸，足可與中東和波斯灣儲(chǔ)油量相媲美，南沙由此被譽(yù)為“第二個(gè)波斯灣”。當(dāng)代世界上，石油已成為地緣政治、軍事勢(shì)力爭(zhēng)奪的軸心，大部分政治事件和戰(zhàn)爭(zhēng)都與石油有關(guān)。但是近年南沙海域有1000多口油井，沒(méi)有一口屬于中國(guó),并且這些油井絕大部分位于南海九段線中國(guó)一側(cè)的海域，這應(yīng)該引起我們的高度重視。另外，海南島四周還分布多個(gè)油氣沉積盆地，如北部灣盆地、鶯歌海盆地、瓊東南盆地、臺(tái)西南盆地等。它們的油氣儲(chǔ)量都很大，埋藏條件好，前景甚為可觀。只有海南擁有天然的地理優(yōu)勢(shì)和足夠的資格來(lái)參與這一現(xiàn)代資源政治的競(jìng)爭(zhēng)，為全國(guó)、為海南的石油產(chǎn)業(yè)作出重要貢獻(xiàn)。所以海南建省，一方面有南海石油政治角逐的需要；另一方面，建省后發(fā)生在南海的一系列海洋權(quán)益之爭(zhēng)，說(shuō)到底就是海洋油氣資源開(kāi)發(fā)之爭(zhēng)。海南在其中發(fā)揮著不可替代的作用，顯示了建省這一決策是高屋建瓴、卓識(shí)遠(yuǎn)見(jiàn)之舉，是新中國(guó)成立以來(lái)一項(xiàng)極為重要的政治成就。

三、南海九段線的忠實(shí)衛(wèi)士

按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的有關(guān)條款，在南海350萬(wàn)平方公里的面積中，屬于我國(guó)傳統(tǒng)疆域內(nèi)約為200萬(wàn)平方公里，即為我國(guó)管理的海洋國(guó)土。這一海洋國(guó)土范圍用九段線表示，稱為U形線，或史稱南海傳統(tǒng)海疆線，為中外認(rèn)同，廣見(jiàn)于我國(guó)出版的各類地圖。但是，南海周邊的一些國(guó)家，以及世界上一些別有用心的勢(shì)力，自20世紀(jì)80年代以后不斷地挑戰(zhàn)和侵犯九段線以內(nèi)中國(guó)海洋國(guó)土和權(quán)益，一條條輸油管日夜不停地抽取那里的油氣輸往世界各地，嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)在傳統(tǒng)海疆內(nèi)的海洋權(quán)益。在這個(gè)嚴(yán)峻的背景下，黨中央和全國(guó)人大當(dāng)機(jī)立斷，成立海南省，擁有九段線以內(nèi)的大部分海域管理權(quán)，這無(wú)疑在九段線沿邊，構(gòu)筑起守衛(wèi)著九段線的屏障。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次指示要維護(hù)好九段線，發(fā)揮它的作用。建省以來(lái)，對(duì)九段線內(nèi)的研究、考察、開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)等，都得到了海南省有關(guān)部門和地區(qū)的大力支持和幫助，出色地完成了相關(guān)任務(wù)。如中科院南海海洋研究所從1984年開(kāi)始，先后12次考察南沙群島，出版了多部考察報(bào)告；南海艦隊(duì)海測(cè)大隊(duì)、國(guó)家海洋局、地礦部、農(nóng)業(yè)部、同濟(jì)大學(xué)海洋地質(zhì)系等，也做了多項(xiàng)專業(yè)調(diào)查，在南沙島礁建立人工島等，這些基礎(chǔ)和應(yīng)用研究以及海洋工程等都離不開(kāi)海南省提供的各種方便，這都是建省以后才能辦到的。

四、推動(dòng)我國(guó)和沿海省區(qū)向海洋發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

21世紀(jì)作為海洋世紀(jì)，已形成全球性海洋開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)建設(shè)高潮。海南建省不久，即于1991年確定“以海興瓊，建設(shè)海洋大省”的奮斗目標(biāo)，編制了《九十年代海南省海洋開(kāi)發(fā)綱要》①司徒尚紀(jì).中國(guó)南海海洋國(guó)土［M］.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2007.9.，后來(lái)在實(shí)施中不斷取得成效。當(dāng)然，這又是與國(guó)家的海洋發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)同步形成的。1991年全國(guó)海洋工作會(huì)議確立“以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為中心”的戰(zhàn)略決策，促使沿海省區(qū)紛紛提出海洋建設(shè)新思維、目標(biāo)和口號(hào)，如“海上廣東”“海上遼寧”“海上山東”，廣西以開(kāi)發(fā)海洋為目標(biāo)的“藍(lán)色計(jì)劃”等。1988年5月，《中國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展》白皮書發(fā)表以后，廣東提出《廣東發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)報(bào)告書》，各地市聞風(fēng)而動(dòng)，陽(yáng)江提出“海上田園”“藍(lán)色企業(yè)”戰(zhàn)略；湛江則以“發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，建設(shè)海上湛江”為號(hào)召；汕尾有“耕海牧漁，建設(shè)海上汕尾”等，形成向海洋進(jìn)軍的態(tài)勢(shì)。到21世紀(jì)，又掀起開(kāi)發(fā)海洋大潮，2003年黨的十六大報(bào)告提出2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中一項(xiàng)為“實(shí)施海洋開(kāi)發(fā)”。同年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的意義。以后國(guó)家層面的泛珠三角、珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要，珠江—西江經(jīng)濟(jì)帶，“一帶一路”和粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃、南海命運(yùn)共同體等，毫無(wú)例外地都將發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)放在了最重要的位置。而海南省在全國(guó)海洋規(guī)劃中，更占有特殊的地位，如1988年建省同時(shí)，七屆全國(guó)人大就通過(guò)了《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》；2010年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，海洋旅游為其中主要內(nèi)容；在“一帶一路”建設(shè)概念之中，明確指出要“加大海南國(guó)際旅游島開(kāi)發(fā)力度和加強(qiáng)?？凇⑷齺喌妊睾３鞘懈劭诮ㄔO(shè)”，海南是“21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)?！雹卩嚪f穎.一帶一路建設(shè)背景下大力推進(jìn)海南與東盟文化交流的思考［J］.新東方，2018（1）.2017年海南省第七次黨代會(huì)報(bào)告中提出爭(zhēng)取“泛南海旅游經(jīng)濟(jì)圈”爭(zhēng)取上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2001年創(chuàng)立的“博鰲亞洲論壇”，每屆都吸引了數(shù)十個(gè)國(guó)家參加，開(kāi)發(fā)南海海洋經(jīng)濟(jì)是一個(gè)重要的話題。如此等等，反映了海南省在南海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略上的高度重視、積極參與，對(duì)國(guó)家和其他省區(qū)層面產(chǎn)生巨大效應(yīng)。而在實(shí)際行動(dòng)上，海南建省以來(lái)，不遺余力地開(kāi)展海洋工程建設(shè)。全省有大小港灣（口）78處，歷史上海上運(yùn)輸已有一定基礎(chǔ)。建省以來(lái)，這些港口蓬勃發(fā)展，2017年全省貨物吞吐量達(dá)1.85億噸，20947標(biāo)箱，形成“四方五港”格局，即?？诟?、洋浦港、八所港、三亞港、清瀾港，其中?？诟?017年吞吐量達(dá)70563萬(wàn)噸，洋浦港集裝箱達(dá)1635980標(biāo)箱③海南省統(tǒng)計(jì)局，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局海南調(diào)查總隊(duì).2017年海南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［N］.海南日?qǐng)?bào)，2018-01-24.。這樣強(qiáng)大的海上運(yùn)輸能力和業(yè)績(jī)，顯示海南海洋經(jīng)濟(jì)在我國(guó)海洋開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略中充當(dāng)了一個(gè)龍頭的角色，并推動(dòng)其他沿海省區(qū)海洋開(kāi)發(fā)進(jìn)程。

五、海南建省與“海防島”地位的確立

早在明初，偉大的航海家鄭和已經(jīng)指出：“欲國(guó)家富強(qiáng)，不可置海洋于不顧。財(cái)富取之海，危險(xiǎn)亦來(lái)自海上?！坏┧麌?guó)之首奪南洋，華夏危矣！”積極倡導(dǎo)海南建省的孫中山更是大聲疾呼：“惟今后之太平洋問(wèn)題，則實(shí)關(guān)乎我中華民族之生存，中華國(guó)家之命運(yùn)者也。人云以我為主，我豈能付之不知不問(wèn)乎？”海權(quán)“操之在我則存，操之在人則亡”④王曙光.海洋開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略研究［M］.北京：海洋出版社，2004.。甚至美國(guó)海權(quán)論者馬漢也指出：“誰(shuí)控制了海洋，誰(shuí)就控制了貿(mào)易；誰(shuí)控制了世界貿(mào)易，誰(shuí)就控制了世界財(cái)富，最后也就控制了世界本身?！雹?gòu)堃?中國(guó)海洋政治地理學(xué)——海洋地緣政治與海疆地理格局的時(shí)空演變［M］.北京：科學(xué)出版社，2004：55.這些不同的聲音振聾發(fā)聵，值得后人深思，在當(dāng)前南海局勢(shì)波譎云詭之際，更有其現(xiàn)實(shí)意義。

在我國(guó)東部海域，有一條弧形島鏈，捍衛(wèi)著大陸的安全。其中第一“海防島”是臺(tái)灣，它捍衛(wèi)著東海的安全；第二“海防島”是海南島，它捍衛(wèi)著南海的安全。南海是我國(guó)最大的海區(qū)，周邊的國(guó)家多而形勢(shì)復(fù)雜，故海南島作為第二“海防島”肩負(fù)著極為重要的海防任務(wù)。海南建省，成為一個(gè)獨(dú)立的政治地理單元，被賦予了更多的海防、軍事、安全等職能，如在海上執(zhí)法、反走私、反偷渡、海監(jiān)、漁政、人工島安全、管轄，以及海洋科學(xué)研究、實(shí)驗(yàn)等方面，都做了大量的工作，卓有成效地發(fā)揮了省一級(jí)政區(qū)的功能。尤其在當(dāng)前，南海島礁、石油、水產(chǎn)、空間等資源的爭(zhēng)奪已趨白熱化，個(gè)別國(guó)家無(wú)視我國(guó)對(duì)南海的領(lǐng)土主權(quán)，不斷地在南海上空揚(yáng)耀武力或武力威脅，危害南海的安全。我國(guó)當(dāng)然要堅(jiān)定不移地維護(hù)自己的領(lǐng)土安全和海洋權(quán)益，針?shù)h相對(duì)地與之進(jìn)行各種形式的斗爭(zhēng)，并且這種斗爭(zhēng)將是長(zhǎng)期的、復(fù)雜的。海南省是最直接面臨這種形勢(shì)并參與其中的一個(gè)省區(qū)，為此肩負(fù)的責(zé)任也最重。這就決定了海南建省及其后的職能，不但是必要的、及時(shí)的，而且事關(guān)全國(guó)海洋大局、領(lǐng)土主權(quán)安危和海洋權(quán)益的獲得和維護(hù)，以及海洋發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施等重大問(wèn)題。在這些方面，海南省31年成就和貢獻(xiàn)也是國(guó)家在南海的政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)和科研成就的重要組成部分，有力地驗(yàn)證了海南建省的必要性和預(yù)見(jiàn)性，這是其他省區(qū)所沒(méi)有的。

最后，海南島和臺(tái)灣島作為我國(guó)東部島鏈的兩大節(jié)點(diǎn)或“海防島”，它們共同發(fā)揮海防作用，將更有效地維護(hù)我國(guó)海洋領(lǐng)土主權(quán)安全。雖然目前臺(tái)灣還未統(tǒng)一，不能與海南島相配合、相互有效地發(fā)揮海防功能，但祖國(guó)必須統(tǒng)一，也必然統(tǒng)一。屆時(shí)，臺(tái)海兩島將在東部島鏈中相互支持、相互呼應(yīng)，更有成效地保護(hù)祖國(guó)萬(wàn)里海疆。從這個(gè)意義上說(shuō)，1988年海南建省也是與清末建省的臺(tái)灣在國(guó)家政區(qū)建置制度上是對(duì)應(yīng)的。雖然在歷史上有早晚，但這一舉措已被歷史證明是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，因而是正確、有效的，不失為中國(guó)行政區(qū)劃史上兩個(gè)成功事例。