區(qū)域檢視與調(diào)處：歐安組織工作機制中的民族事務(wù)治理模式
——基于對少數(shù)民族問題高級專員制度的分析

梅 麗 劉 赫 嚴(yán) 慶

（中央民族大學(xué) 中國民族理論與民族政策研究院，北京 100081）

冷戰(zhàn)結(jié)束意味著超級大國之間的意識形態(tài)對立和軍事對峙得以緩和，但隨之而來的是，原來在兩極格局內(nèi)一直被掩蓋著的民族、種族和宗教矛盾因失去制衡力量而凸顯出來。在歐洲安全與合作組織（簡稱“歐安組織”）框架內(nèi)為了消抑成員國之間、成員國內(nèi)部的民族沖突，維護相關(guān)民族的正當(dāng)權(quán)益，歐安組織專門設(shè)立了少數(shù)民族問題高級專員（High Commissioner on National Minorities，本文將其簡稱為“民族專員”）。民族專員從字面上看像是一個官職，實質(zhì)上它是一個機構(gòu)、一種機制，民族專員被歐安組織賦予工作任務(wù)，專門解決區(qū)域內(nèi)與少數(shù)民族問題有關(guān)的沖突，為此民族專員需要預(yù)先了解和評估涉及民族因素的緊張局勢及發(fā)展勢態(tài)，并采取一系列循序漸進的外交手段，從解決沖突的根源發(fā)力，針對具體情況提出咨詢意見和解決建議，并協(xié)助有關(guān)各個國家實現(xiàn)內(nèi)部整合。

一、民族專員設(shè)立的背景與特點

少數(shù)民族問題高級專員的設(shè)立，整體上遵循了聯(lián)合國關(guān)于人權(quán)保護與維護少數(shù)群體權(quán)益的指導(dǎo)原則，體現(xiàn)了歐安組織在其框架內(nèi)，如何發(fā)揮作為的問題。

（一）民族專員設(shè)立的背景

1.貫徹聯(lián)合國人權(quán)保護的原則

1945年6月26日聯(lián)合國國際組織會議簽署《聯(lián)合國憲章》，“人權(quán)”一詞在憲章中出現(xiàn)7次，促進和保護人權(quán)是聯(lián)合國工作的重中之重，也是其他區(qū)域組織的指導(dǎo)原則。1948年12月10日，聯(lián)合國大會頒布《世界人權(quán)宣言》，1960年通過《給予殖民地國家和人民獨立宣言》，1963年通過了《消除一切形式種族歧視宣言》，這些宣言為西方社會帶來人權(quán)及其保護觀念；1966年通過的《公民和政治權(quán)利國際公約》，規(guī)定了一切人民都有自決權(quán)，并界定了人民自決權(quán)的廣泛性；1992年在聯(lián)合國大會上通過的《在民族或種族、宗教和語言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》為少數(shù)群體的權(quán)利保護提供明確保障；1993年12月20日第四十八屆聯(lián)合國大會決議成立聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)民族專員，并在《聯(lián)合國憲章》《世界人權(quán)宣言》和其他國際人權(quán)文件以及國際法的框架內(nèi)活動。正是參照聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)民族專員的設(shè)立做法，歐安組織設(shè)立了少數(shù)民族問題高級專員。聯(lián)合國重視少數(shù)群體權(quán)利保護的理念，頒發(fā)的《聯(lián)合國少數(shù)群體指南第9號小冊子》為少數(shù)民族問題高級專員活動提供了依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

20世紀(jì)50年代至90年代，以美、蘇為首的兩大陣營對立加劇了國際局勢的緊張，整體冷戰(zhàn)與局部對話成為這一時期的特點，并促進了歐洲安全與合作組織的建立。歐安組織的起源可以追溯到20世紀(jì)70年代初的緩和階段，當(dāng)時成立的歐洲安全與合作會議（歐安會），成為東西方對話和談判的多邊論壇。1972年35個國家簽署《赫爾辛基最后建議藍皮書》，規(guī)定了歐安會的議事日程、范圍等；1975年歐安會簽署《赫爾辛基最后文件》，對人權(quán)與少數(shù)民族問題予以高度重視。直到1990年，歐安會在歐洲政治軍事、經(jīng)濟和環(huán)境以及人權(quán)問題方面發(fā)揮著重要作用。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，為了應(yīng)對歐洲發(fā)生的變化和新挑戰(zhàn)，1995年1月1日歐安會改名為歐安組織，作為常設(shè)機構(gòu)具有開展相關(guān)業(yè)務(wù)的資格和能力。時至今日，歐安組織可以確定可能危及歐安組織區(qū)域各國內(nèi)部和國家之間和平與穩(wěn)定的族裔緊張態(tài)勢并尋求解決方案，促進并保護少數(shù)民族的權(quán)利。

民族問題具有普遍性、重要性、國際性、長期性與復(fù)雜性等特點，解決民族問題離不開多個國家之間的協(xié)商與合作，這樣的需求為在歐安組織框架內(nèi)設(shè)立、運行少數(shù)民族問題高級專員制度奠定了基礎(chǔ)，使之承襲了國與國之間以合作協(xié)商方式解決國家間爭端和民族沖突的傳統(tǒng)，以致力于緩解族裔緊張局勢，促進各國保護少數(shù)民族的權(quán)益。

2.地區(qū)內(nèi)部及周邊民族沖突劇增

20世紀(jì)80年代90年代初，伴隨著東歐劇變、蘇聯(lián)解體，民族分離主義浪潮高漲，一些潛在的民族問題和民族矛盾被喚醒、激化，引起了國際社會的警覺。被譽為“歐洲的火藥桶”的巴爾干地區(qū)，是歐洲民族問題最突出的地區(qū)；東歐地區(qū)次之，這一地區(qū)因蘇聯(lián)解體遺留復(fù)雜的民族構(gòu)成而備受矚目；西歐地區(qū)的民族問題也不容忽視，足以引起廣泛關(guān)注[1]。這一時期的歐洲民族構(gòu)成復(fù)雜多樣，跨界民族問題凸顯，種族歧視與種族壓迫不時浮現(xiàn)，與此同時，政局變動和經(jīng)濟全球化給民族問題發(fā)展增加了新的變量，存在著因民族問題導(dǎo)致國家間沖突的狀況。

北愛爾蘭問題在歐洲遺留已久，英國對愛爾蘭的殖民和控制帶來許多民族問題，愛爾蘭人和英格蘭人、蘇格蘭人的抗?fàn)幊掷m(xù)了幾個世紀(jì)，期間爆發(fā)的斗爭與恐怖活動嚴(yán)重威脅了歐洲的和平與安全；1990年格魯吉亞脫離蘇聯(lián)前夕，南奧塞梯宣布脫離格魯吉亞統(tǒng)治，獨立建國成為蘇聯(lián)的一部分，對格魯吉亞國家統(tǒng)一造成了威脅；因波黑三大主要民族積怨已久的分歧與敵視，1992年薩拉熱窩的槍擊案點燃了長達四年的波黑內(nèi)戰(zhàn)的導(dǎo)火線，戰(zhàn)爭帶來了流血與動蕩，造成了經(jīng)濟破壞和難民流離失所；1998年，科索沃危機爆發(fā)，后在西方大國的干預(yù)下演變成科索沃戰(zhàn)爭，愈發(fā)激化民族矛盾；西班牙的巴斯克問題也是歐洲民族問題的突出表現(xiàn)，巴斯克人在歷史上便保持著強烈的民族意識和獨立性，在1492年成為西班牙的一個省，隨后西班牙政府屢次剝奪巴斯克地區(qū)的自治權(quán)，并施加獨裁統(tǒng)治和殘酷鎮(zhèn)壓，巴斯克激進分子予以抗?fàn)?，展開一系列暴力恐怖活動，民族問題激化。這些外顯的以及潛在的民族問題引起國際社會的警覺，尤其引起了歐安組織的高度關(guān)注，也使得歐安組織成員國達成共識：設(shè)立一個解決少數(shù)民族沖突的專門機構(gòu)，盡早預(yù)防由少數(shù)民族問題引發(fā)的緊張局勢或武裝沖突，有效地應(yīng)對了中東歐及新獨立國家在轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的動蕩局面。

正是在聯(lián)合國保護人權(quán)與少數(shù)群體權(quán)益原則的指導(dǎo)下，在抑制地區(qū)內(nèi)劇增的民族沖突的迫切需求下，歐安組織少數(shù)民族問題高級專員制度得以設(shè)立。此外，少數(shù)民族問題高級專員制度的設(shè)立還得益于荷蘭的積極推動。20世紀(jì)90年代，前南斯拉夫的戲劇性沖突升級為前所未有的大屠殺，暴露出國際社會缺乏有效干預(yù)工具的問題，在這種背景下，荷蘭政府提出了設(shè)立一個少數(shù)民族問題高級專員制度的倡議，以便在潛在的少數(shù)民族問題爆發(fā)前提前預(yù)警并干預(yù)[2]。

（二）民族專員的特點

作為一個獨特的區(qū)域性民族事務(wù)調(diào)處制度，民族專員的工作呈現(xiàn)出預(yù)警性、獨立性、秘密性、協(xié)商性和專門性的特點。

1.預(yù)警性?！逗諣栃粱啄X會議文件》對民族專員的性質(zhì)做出了明確的界定，即“民族專員將在高級官員委員會的支持下行動，并成為盡早預(yù)防沖突的工具”。民族專員作為預(yù)防沖突和危機管理的獨特工具，是任何其他國際組織所無法比擬的，它將盡早對涉及少數(shù)民族問題的緊張局勢提供“早期預(yù)警”和“早期行動”。民族專員大部分日常工作是確定和解決引發(fā)民族緊張或沖突的誘因，處理族裔間緊張或沖突的短期觸發(fā)因素和進行長期結(jié)構(gòu)性關(guān)切。如果民族專員認為涉及少數(shù)民族的緊張局勢可能發(fā)展成沖突，他將向歐安組織發(fā)出警報。少數(shù)民族問題的復(fù)雜性以及由其導(dǎo)致的暴力沖突事件帶來的嚴(yán)重后果決定了民族問題必須具有預(yù)警性，少數(shù)民族問題高級專員制度作為“少數(shù)民族問題的早期預(yù)警機制”能有效地防止因族裔沖突帶來的緊張態(tài)勢。

2.獨立性。民族專員被允許在歐安組織議程上最敏感的領(lǐng)域之中高度自主地運作。歐安組織授權(quán)民族專員很大的獨立性，針對某一特定局勢做出的決定無需歐安組織決策批準(zhǔn)，民族專員有權(quán)在未經(jīng)歐安組織明確審批的情況下在國家間游走，其工作的獨立性是靈活及時處理少數(shù)民族問題、在大國間有效斡旋的關(guān)鍵。但是，民族專員的任務(wù)規(guī)定其不被允許與涉及恐怖主義和暴力活動的個人或組織來往，也不允許處理本國的少數(shù)民族問題，這些要求確保民族專員在處理少數(shù)民族問題時不被外在因素影響，保持自身最大程度的獨立性與公正性。此外，民族專員制度是歐安組織框架內(nèi)獨立運作的一個機制，民族專員需要定期向常設(shè)理事會匯報情況，并且與當(dāng)值主席以及歐安組織內(nèi)其他機構(gòu)密切溝通，后者為民族專員開展任務(wù)提供必要的政治支持。

3.秘密性。因少數(shù)民族問題具有敏感性與復(fù)雜性的顯著特點，使得民族專員奉行在幕后工作的理念，秘密而低調(diào)地完成各項工作，亦被稱為“靜默外交”。這種秘密的“靜默外交”的好處在于：一方面民族專員往往要處理比較棘手而敏感的問題，秘密而低調(diào)的行事風(fēng)格既能保障自身的安全又能減少各國政府對他的干擾和懷疑，公平公正地處理好少數(shù)民族問題，在民族專員與有關(guān)各方之間建立信任；另一方面，秘密地開展工作可以有效遏制社交媒體和公眾等對民族專員的關(guān)注和追蹤，保證民族專員價值中立地解決好少數(shù)民族問題。

4.協(xié)商性。歐安組織以其嚴(yán)格的協(xié)商一致規(guī)則而聞名，根據(jù)這項規(guī)則，歐安組織作出的幾乎所有決定都需要得到所有參加國的同意。當(dāng)洞察到即將誘發(fā)少數(shù)民族問題的因素時，民族專員會積極地與有關(guān)各方積極聯(lián)系、協(xié)商干預(yù)，遏制族裔沖突和暴力事件的發(fā)生，民族專員會采取寫信、見面等手段，采取循序漸進的方式向各方提出合理建議，尊重各方意愿，避免強迫各方合作與妥協(xié)，促進爭端各方之間進行對話與合作，緩解少數(shù)民族問題緊張態(tài)勢。民族專員還致力于長期預(yù)防沖突活動，與各國商議處理保護和促進少數(shù)群體權(quán)利的問題，并就如何維持一個穩(wěn)定的多族裔國家提供咨詢和建議。

5.專門性。民族專員是解決少數(shù)民族沖突的專門機構(gòu)，處理的是宏觀上威脅安全態(tài)勢的少數(shù)民族問題，對于涉及少數(shù)民族個人的案例不在民族專員的任務(wù)范圍之內(nèi)。民族專員不與單個少數(shù)群體正式接觸，也不具備基層工作的職能，他只是在與各國協(xié)商的過程中提出建議、影響決策并監(jiān)督其執(zhí)行。民族專員的任務(wù)是從政治角度制定的，其工作基本上是專門處理政治問題的[3]。在其職權(quán)范圍內(nèi)開展活動時，民族專員并不訴諸普適性的解決辦法，而是依據(jù)每個案件的不同情況具體分析，并在特定事務(wù)上有經(jīng)驗豐富的專家支持，給出有針對性的建議，在早期階段解決潛在的矛盾與沖突。

二、民族專員的工作機制

民族專員的任務(wù)建立在這樣的假設(shè)之上：如不能及時解決少數(shù)民族問題引起的緊張局勢，可能導(dǎo)致暴力沖突，造成國家內(nèi)部的不穩(wěn)定，并可能影響到57個歐安組織成員國的和平、穩(wěn)定和彼此間的友好。作為預(yù)防沖突的工具，民族專員始終將促進歐安區(qū)域內(nèi)多民族國家的和平與穩(wěn)定、國家間的和睦友好作為工作目標(biāo)。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，民族專員需要圍繞具體的工作內(nèi)容，并通過特定的方式來開展相關(guān)工作。經(jīng)過26年的探索和實踐，民族專員已逐漸形成一套較為完善的工作機制。

（一）工作內(nèi)容：從源頭化解民族沖突、促進多民族社會整合

民族專員的工作理念是：與族裔、宗教、語言及公共生活的參與等有關(guān)的因素可能是造成民族關(guān)系緊張或沖突的重要根源，預(yù)先解決這些根源性問題才能有效防止民族關(guān)系緊張；同時，保護少數(shù)民族的權(quán)利不足以防止沖突的發(fā)生，在某些情況下還應(yīng)該輔之以社會整合政策，因為缺乏整合和社會凝聚力可能對多民族國家的安全和穩(wěn)定構(gòu)成威脅。因此，民族專員的工作不僅要促進少數(shù)民族權(quán)利得到尊重和保護，還要協(xié)助多民族國家進行社會整合，并針對這些具體的問題制定專題意見和指南。總的來說，民族專員的工作內(nèi)容主要涉及以下八個方面。

1.重視民族教育。自少數(shù)民族問題高級專員辦事處成立以來，少數(shù)民族成員接受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利一直是歷任民族專員工作的核心。學(xué)校是培養(yǎng)相互信任、打破刻板印象、解釋多樣性價值和理解人權(quán)的最好場所。教育是人們有效參與政治、社會和經(jīng)濟生活的必要技能。民族專員認為開展民族教育是彌合社會分歧的一種重要手段。民族專員支持各國努力制定綜合的民族教育政策，促進社會凝聚力的形成和平衡少數(shù)民族的需要。早在1996年《關(guān)于少數(shù)民族教育權(quán)利的海牙建議》就已出臺，成為歐安組織成員國在民族教育方面立法和政策制定的重要參考。

2.保護少數(shù)民族語言。語言是少數(shù)民族成員身份認同的重要組成部分。民族專員建議各國尊重少數(shù)民族的語言權(quán)利，保護少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的活動中使用本民族語言的權(quán)利、享有獲得少數(shù)民族語言服務(wù)的權(quán)利。在民族專員看來，如果一種語言的推廣以犧牲其他語言為代價，這可能會成為民族關(guān)系緊張的一個重要根源。民族專員同時還強調(diào)確保少數(shù)民族學(xué)生學(xué)習(xí)國家通用語言，這種平衡的做法減少了沖突的可能性，促進不同群體形成共同的歸屬感?！蛾P(guān)于少數(shù)民族語言權(quán)利的奧斯陸建議》（1998年）、《關(guān)于在廣播媒體中使用少數(shù)民族語言的準(zhǔn)則》（2003年）為各國制定保護少數(shù)民族語言權(quán)利、保護語言和文化多樣化的特性等方面的政策提供了詳細的指導(dǎo)意見和操作原則。

3.促進少數(shù)民族參與公共生活。少數(shù)民族缺乏有效的政治參與，則容易被邊緣化，由此產(chǎn)生的挫折、怨恨、疏遠和不公正感可能導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。確保少數(shù)民族有效參與公共生活，既是對少數(shù)民族成員作為多民族國家公民主體地位的承認和尊重，又能使他們在平等的基礎(chǔ)上參加國家的政治、經(jīng)濟、社會、文化生活并為國家發(fā)展做出貢獻?！蛾P(guān)于少數(shù)民族有效參與公共生活的隆德建議》（1999年）在總原則部分指出：“有效參與公共生活是和平與民主社會的先決條件”，同時文件在立法框架、地方自治、政治參與途徑等方面提出了建議。

4.加強警務(wù)能力建設(shè)。自上世紀(jì)60年代以來，尤其是在美國和歐洲的種族緊張、動亂和騷亂之后，警察在民族關(guān)系中的作用就一直出現(xiàn)在公開的辯論中。民族專員通過實地調(diào)研后認識到，在一些國家中警察與少數(shù)民族人員之間缺乏了解、互動與合作可能導(dǎo)致少數(shù)民族成員的負面反應(yīng)，甚至導(dǎo)致沖突。第二任民族專員羅爾夫·?？藶跛乖?006年2月向歐安組織常設(shè)理事會報告時分享了他的結(jié)論：“警察既可以是促進者，也可以在某些情況下威脅多民族國家的穩(wěn)定”[4]。隨后出臺的《關(guān)于多民族社會警務(wù)的建議》（2006年）旨在協(xié)助各國建立機制以改善警察與少數(shù)群體之間的互動，使警察在緩解緊張局勢和促進和諧民族關(guān)系方面發(fā)揮積極作用。

5.解決跨界民族的問題。在民族與國家的結(jié)構(gòu)關(guān)系中，族裔-文化和國家邊界很少重疊，幾乎每一個國家都有少數(shù)民族存在，而其中的一些少數(shù)民族是跨越國界分屬于不同共同體的。這些跨境而居的少數(shù)民族可以作為國家之間交往的橋梁，為發(fā)展友好關(guān)系做出貢獻。然而，當(dāng)少數(shù)民族承載和建立的跨界文化關(guān)系具有了政治意義，即某國單方面采取行動在其主權(quán)法律管轄范圍之外捍衛(wèi)、保護或支持它們所稱的“親屬”時，就有發(fā)生政治緊張甚至暴力的危險。在這種情況下，民族專員不僅要處理有關(guān)國家的內(nèi)部問題，還要處理國家之間的問題。《關(guān)于跨界民族的博爾扎諾/博岑建議》（2008年）為協(xié)助各國在友好睦鄰關(guān)系的基礎(chǔ)上處理好跨界民族問題發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。

6.暢通訴諸司法的渠道。如果執(zhí)法或司法機構(gòu)不公正地對待少數(shù)民族，或者少數(shù)民族訴諸司法的機會被剝奪甚至受到限制，少數(shù)民族就可能會對司法制度和所在國家失去信任，甚至?xí)で蟆坝H屬”國家的幫助。由此產(chǎn)生的結(jié)果會破壞社會凝聚力，并可能增加沖突的風(fēng)險?！蛾P(guān)于訴諸司法和少數(shù)民族的格拉茨建議》（2017年）為少數(shù)民族訴諸司法提供了一種務(wù)實的、可操作的路徑，它對訴諸法律、設(shè)立公正的機構(gòu)、施以法律援助及有效補救措施等做出了詳盡的解釋。

7.規(guī)范媒體和信息技術(shù)的使用。隨著數(shù)字時代的到來，網(wǎng)絡(luò)媒體已成為人們獲取信息的重要手段。媒體和信息技術(shù)的使用也成為了民族專員重點關(guān)注的主題。網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范使用可以促進群體之間的相互理解以及國家內(nèi)部凝聚力的形成，而扭曲事實、煽動言論這樣的網(wǎng)絡(luò)濫用行為則會加劇民族緊張局勢。也就是說，媒體和信息技術(shù)在民族沖突的預(yù)防和引發(fā)方面都起到一種工具性的作用。隨著各種社交媒體的迅速增長，大量的言論通過自媒體進行傳播，給言論自由帶來了許多機會和挑戰(zhàn)。為協(xié)助各國創(chuàng)造良好的網(wǎng)絡(luò)媒體生態(tài)空間，民族專員辦事處于2019年2月發(fā)布了《關(guān)于少數(shù)民族與數(shù)字時代的媒體的塔林指南》，該文件詳細闡述了言論自由的權(quán)利、媒體環(huán)境的演變、社會的多元化和多樣性、媒體和信息技術(shù)在沖突預(yù)防中的作用。

8.協(xié)助促進多民族國家的社會整合。民族專員主張主權(quán)國家的主要責(zé)任之一是確保整合政策（integration policies）的制定和實施。促進國家和社會的整合，不僅要承認少數(shù)民族的權(quán)利、照顧少數(shù)民族的利益，還要通過采取旨在促進少數(shù)民族參與公共生活和各族成員相互包容的政策來實現(xiàn)?！蛾P(guān)于多元社會整合的盧布爾雅那指南》（2012年）的出臺，為歐安組織參與國如何最好地整合多元社會提供了指導(dǎo)，旨在幫助各國創(chuàng)造一個尊重多樣性的社會，促使人們不論民族（種族）、文化、語言或宗教信仰都能有平等的機會從中受益及為之做出貢獻，并可能擁有共同的首要身份（a common overarching identity），從而促進了社會凝聚。

（二）工作方式：靜默外交、對話協(xié)商

“靜默外交”是民族專員特殊的工作方式，圍繞對話協(xié)商而展開。民族專員主要通過評估立法、收集信息、實地訪問等工作促進民族爭端有關(guān)各方對話、交換意見、力爭合作，采取循序漸進的辦法來緩和緊張局勢或解決民族沖突。

1.評估立法。民族專員依據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)和歐安組織的價值觀念，評估或評價各成員國在保護少數(shù)民族權(quán)利方面的國內(nèi)立法是否符合有關(guān)規(guī)定。通過這種方式督促各國遵守國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，兌現(xiàn)保護少數(shù)民族權(quán)利的承諾，鼓勵各國重視和關(guān)注少數(shù)民族成員的愿望和需求，協(xié)助各國制定合理的法制框架和政策，并幫助他們找到折中的解決辦法。參照國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)有助于確保民族專員自己的評價與立場一致，使其不受到使用雙重標(biāo)準(zhǔn)的指責(zé)。

2.收集信息。收集信息是了解歐安組織區(qū)域內(nèi)部、成員國內(nèi)部與少數(shù)民族問題有關(guān)的緊張局勢的基本環(huán)節(jié)。民族專員通過媒體、網(wǎng)絡(luò)、政府代表、少數(shù)民族代表、相關(guān)專家、非政府組織、歐安組織特派團、信訪等多種渠道收集信息，并對相關(guān)信息加以分析。根據(jù)所收集的這些第二手資料和信息，留意其任務(wù)范圍內(nèi)的民族緊張局勢或沖突的發(fā)展勢態(tài)，確定可能存在的民族沖突的根源或潛在威脅。

3.實地訪問。民族專員根據(jù)局勢的緊張程度和自身經(jīng)驗做出判斷后，會做出是否對某個國家進行實地訪問的決定。在實地訪問中，通過直接接觸獲得第一手資料，并在適當(dāng)情況下促成爭端各方之間進行對話、交流、協(xié)商，以此來推動和解。訪問對象包括該成員國的外長、政府高層領(lǐng)導(dǎo)人員、少數(shù)民族聚居地的地方當(dāng)局、少數(shù)民族代表、民間社會代表等。民族專員需要對歐安組織負責(zé)，他在實地訪問前可與輪值主席協(xié)商，最終的訪問結(jié)果以報告的形式秘密提交給輪值主席。

4.提供建議。民族專員將訪問期間舉行的會議、開展的討論及其他行動的結(jié)果形成書面材料，就如何維持一個穩(wěn)定的多民族國家提供咨詢意見和建議。這些建議的制定是在特定領(lǐng)域內(nèi)有著專業(yè)經(jīng)驗的國際專家協(xié)助下完成。它們旨在提供一個框架，幫助各國制定或完善解決少數(shù)民族問題的具體政策和行政管理辦法。目前，歐安組織少數(shù)民族專員辦事處已出臺9項專題建議和指南。這些建議和指南的內(nèi)容涉及教育、語言、參與公共生活、警務(wù)能力、跨界民族、訴諸司法、媒體和信息技術(shù)等方面，即在民族專員的工作內(nèi)容部分所討論的各個方面。

5.開展項目。為了幫助各國更好地執(zhí)行這些建議并有效消除可能引發(fā)民族沖突的根源，民族專員辦事處還直接領(lǐng)導(dǎo)或鼓勵相關(guān)團體開展有針對性的小規(guī)模項目，有時還與共同關(guān)注少數(shù)民族問題的聯(lián)合國、難民署、歐洲委員會、歐盟等組織合作。這些項目的開展有助于彌補其他工作環(huán)節(jié)可能導(dǎo)致的缺失，實現(xiàn)預(yù)防民族沖突的可持續(xù)性。例如，與教育和語言有關(guān)的項目范圍從編寫教材、舉辦培訓(xùn)班、培養(yǎng)多語言教師到創(chuàng)立新大學(xué)，以此來全面推動民族教育和民族語言的發(fā)展；設(shè)立馬克斯·范德斯托爾獎（Max van der Stoel Award），獎勵歐安地區(qū)內(nèi)在改善少數(shù)民族地位方面做出杰出貢獻的個人、團體或機構(gòu)，以在社會上形成示范效應(yīng)，更好地促進包容與和諧。

6.發(fā)出預(yù)警。民族專員做出努力后（包括開展外交活動、促進對話與協(xié)商、提出具體建議、有針對性項目等），如果利用現(xiàn)有的資源和辦法也無法遏制緊張局勢，并且認為此類緊張局勢有可能發(fā)展成一場沖突的時候，將向歐安組織發(fā)出警報，使歐安組織相關(guān)政治機構(gòu)加以重視并采取措施應(yīng)對該情勢。如果成員國認為有必要立刻討論該項早期預(yù)警，它可啟動緊急機制。早期預(yù)警一旦發(fā)出，就意味著民族專員預(yù)防民族沖突的任務(wù)已結(jié)束，即已“出局”。他若認為有必要繼續(xù)介入該事件的處理，則需要得到高級委員會的再次授權(quán)。根據(jù)歐安組織的任務(wù)規(guī)定，到目前僅發(fā)出兩個正式的“早期預(yù)警”，即1999年針對南斯拉夫馬其頓共和國的預(yù)警和2010年針對吉爾吉斯斯坦的預(yù)警。

在實際工作中，民族專員秉持保密與公正的原則，大部分工作的開展都是在保密的情況下獨立于相關(guān)的各種團體行動的，因此稱之為“靜默外交”。民族專員以這種“靜默外交”的方式，采用評估立法、收集信息、實地訪問、提供建議、開展項目等一系列干預(yù)措施協(xié)助有關(guān)國家應(yīng)對少數(shù)民族問題和族裔多樣性帶來的挑戰(zhàn)，這些活動多數(shù)都屬于早期行動，有效緩解了緊張局勢，因而在非必要的情況下不會發(fā)出正式預(yù)警。

圖1 歐安組織少數(shù)民族問題高級專員工作機制結(jié)構(gòu)圖

三、民族專員制度成效評析

民族專員辦事處自成立以來，參與了很多歐安成員國少數(shù)民族問題的解決,其發(fā)揮的積極作用覆蓋中亞、波羅的海、高加索、中歐、東歐、東南歐等地區(qū)，涉及吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、格魯吉亞、匈牙利、斯洛伐克、烏克蘭、摩爾多瓦、塞爾維亞、科索沃、馬其頓、俄羅斯等國家。民族專員在實踐工作中所發(fā)揮出的成效可以概括為以下五個部分。

（一）促進少數(shù)民族權(quán)利保障的法制建構(gòu)

民族專員在其政治和法律顧問的支持下，不斷鼓勵和協(xié)助各國政府制定完善的、平衡兼顧的立法，無論是修正現(xiàn)行法律或起草新法律，還是制定執(zhí)行法律的行動計劃。多年來，民族專員辦事處內(nèi)部法律顧問小組提供的法律咨詢對少數(shù)民族的狀況產(chǎn)生了積極影響。一些成員國政府正在制定或完善少數(shù)民族權(quán)利保障的立法文書，這些文書平等地尊重和保護多數(shù)民族和少數(shù)民族的利益，建構(gòu)了保護少數(shù)民族權(quán)利的法治基礎(chǔ)。

2006年蒙特內(nèi)哥羅共和國議會通過了《少數(shù)人權(quán)利和自由法》，民族專員辦事處自成立以來就一直非常積極地參與其中，特別是在起草過程中，最終通過的法律文本符合普遍接受的國際標(biāo)準(zhǔn)，反映了高度的合法性，對防止民族關(guān)系緊張或沖突發(fā)揮著積極的作用。2012年匈牙利通過了《匈牙利民族權(quán)利法》，該法吸收民族專員多次訪問該國提出的討論意見，作為對相關(guān)國際文件規(guī)定的回應(yīng)，而制定的關(guān)于少數(shù)民族權(quán)利的立法框架。該法序言中提道：“匈牙利保護各民族，確保他們的文化發(fā)展和母語使用，以他們的母語提供教育，使他們能夠以自己的語言使用姓名和共同參與公共事務(wù)，促進他們實現(xiàn)文化自治，并保障他們的社區(qū)自治權(quán)利?！盵5]該法還對民族的基本權(quán)利、參與政治生活的權(quán)利、民族自治政府的權(quán)力和義務(wù)等都做出了明確的規(guī)定。

（二）促進民族教育和民族語言的發(fā)展

保障民族教育和語言權(quán)利對于預(yù)防沖突具有戰(zhàn)略意義，民族專員為了履行其預(yù)防沖突的任務(wù)，通過教育改革、制訂有針對性的發(fā)展方案、加強機構(gòu)建設(shè)和培訓(xùn)等措施來發(fā)展民族教育，協(xié)助成員國制定既能保護少數(shù)民族語言又能習(xí)得國家通用語言的政策和措施。民族專員秉持“教育為每個人創(chuàng)造平等的機會”“包容語言和文化多樣性是各國人民和各國之間和平、相互理解、友好關(guān)系的推動力”等理念，在歐安地區(qū)內(nèi)廣泛展開了各類多語言和多文化教育項目，促進了多民族國家民族教育和民族語言的發(fā)展。

自2012年以來，民族專員一直在實施“中亞教育方案”，旨在促進多語言和多文化教育，不斷改善少數(shù)民族的教育。該方案通過中亞各共和國之間的區(qū)域合作，在國家內(nèi)促進包容性多語言教育，鼓勵少數(shù)民族學(xué)習(xí)國家語言同時也能夠用學(xué)習(xí)母語。僅在吉爾吉斯斯坦，就有78所中小學(xué)和13 所幼兒園實施了多語言教育，5所大學(xué)承擔(dān)了培養(yǎng)多語言教師的任務(wù)。該方案的實施，促進了中亞地區(qū)民族教育的改革和發(fā)展。自2017年以來，民族專員持續(xù)支持在其幫助摩爾多瓦政府制定的《鞏固民族關(guān)系國家戰(zhàn)略》，督促其制定關(guān)于少數(shù)民族接受國家語言教學(xué)和少數(shù)民族語言教育的國家政策。2017年11月民族專員辦事處首次推出數(shù)字版本的塞爾維亞-阿爾巴尼亞/阿爾巴尼亞-塞爾維亞和馬其頓-阿爾巴尼亞/阿爾巴尼亞-馬其頓兒童圖解詞典，該詞典可以在網(wǎng)上免費獲得，也可以作為安卓和iOS設(shè)備的應(yīng)用程序，推出后的四個月里，就收到了數(shù)萬次訪問，為塞爾維亞和馬其頓的阿爾巴尼亞族語言和文化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。此外，土庫曼斯坦已將保護和促進少數(shù)民族語言和文化的措施明確納入其國家人權(quán)行動計劃。2018年9月，現(xiàn)任民族專員蘭貝托·贊尼爾訪問格魯吉亞，為格魯吉亞議會起草的《國家語言法》提供后續(xù)咨詢意見，并分享了歐安組織參與國語言政策和標(biāo)準(zhǔn)方面的最佳做法。

（三）促進少數(shù)民族有效參與公共生活

有效參與國家的經(jīng)濟、政治、社會和文化生活，才能促使少數(shù)民族國家和地方各級培養(yǎng)共同的歸屬感。民族專員自建立以來就積極致力于維護和發(fā)展少數(shù)民族權(quán)利，創(chuàng)造機會讓少數(shù)民族在多民族國家之間保持平衡，讓所有公民都能充分參與公共生活，感受到自己是所處社會的一部分，并充分發(fā)揮自己的潛力。

2006年民族專員訪問克羅地亞時，討論了《關(guān)于少數(shù)民族權(quán)利的憲法法律》，并向當(dāng)局提出了國家行政部門和司法部門少數(shù)民族代表比例制的問題。2014年9月，民族專員與荷蘭多黨民主研究所聯(lián)合實施了一個為期兩年的少數(shù)民族多黨對話項目，旨在鼓勵少數(shù)民族參與主流政治并促進多黨對話，為格魯吉亞各地區(qū)擁有大量亞美尼亞族和阿塞拜疆族人口的年輕人提供了一個獨特的機會，以親身體驗管理政黨的工作，這一項目被認為是有效落實《關(guān)于少數(shù)民族有效參與公共生活的隆德建議》（1999年）的一個典型例子。2015年11月24日，時任民族專員阿斯特里德·索爾斯訪問吉爾吉斯斯坦期間討論了少數(shù)民族參與問題，探討了各政黨與其辦公室在少數(shù)民族問題上合作的可能性，她強調(diào)“提高少數(shù)民族在政黨中的代表數(shù)量，促進政黨和少數(shù)民族社區(qū)之間的對話”[6]，并鼓勵當(dāng)局支持少數(shù)民族參與公共生活。2018年4月12日，現(xiàn)任民族專員蘭貝托·贊尼爾首次訪問吉爾吉斯斯坦，督促其在族裔關(guān)系政策方面與民族專員長期合作，并對奧什悲劇進行反思與警惕，敦促政府協(xié)同努力，確保所有少數(shù)民族群體都感到被包容，并能夠自由參與公共生活。

（四）促進民族關(guān)系的改善

民族專員在實際工作中始終以消除民族沖突的根源為出發(fā)點，采取一系列干預(yù)措施努力緩和民族間的緊張局勢。同時，相關(guān)國家與民族專員進行了不同程度的合作，執(zhí)行民族專員關(guān)于處理民族關(guān)系的建議，比如，加強警察處理少數(shù)民族問題方面的能力、為少數(shù)民族提供司法援助、創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)媒體的和諧生態(tài)空間等。這些行動的開展，有效地緩解了族裔間緊張沖突，改善了有關(guān)成員國內(nèi)的民族關(guān)系、雙邊或區(qū)域一級的外交關(guān)系。

2016年9月20日，民族專員辦事處和哈薩克斯坦內(nèi)政部共同組織了為期三天的“關(guān)于多民族社會警務(wù)最佳做法和國際標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)研討會”，來自全國各地的大約15名中級警官和地方代表參加了培訓(xùn)，了解和學(xué)習(xí)警察對族裔間關(guān)系的敏感性和重要性，以及如何在警務(wù)工作中妥善處理族裔間關(guān)系的能力，確保警察部隊有能力在信任的基礎(chǔ)上與所有族裔群體建立持久的伙伴關(guān)系。2017年，針對難民問題，難民署與歐安組織內(nèi)的民主機構(gòu)和人權(quán)辦公室、民族專員聯(lián)合編寫了《歐安地區(qū)無國籍狀態(tài)手冊：國際標(biāo)準(zhǔn)和良好做法》和《歐安地區(qū)難民署保護清單》，以協(xié)助歐安組織參與國防止和減少無國籍狀態(tài)帶來的緊張態(tài)勢，該手冊也改善了羅姆人和辛提人的狀況，對成千上萬人的生活產(chǎn)生了積極的影響。2003年設(shè)立的馬克斯·范德斯托爾獎，是為了紀(jì)念第一任民族專員和獎勵個人、團體或機構(gòu)在改善歐安地區(qū)少數(shù)民族地位、促進民族關(guān)系方面取得的杰出成就，2018年的獲獎?wù)呤莵碜圆ㄋ鼓醽喓秃谌缇S那的高中生，他們成功抵制了地方當(dāng)局建立新的種族隔離學(xué)校的決定，這一獎項的設(shè)立有利于形成良好的示范效應(yīng)，促使所有人為防止族裔沖突和歧視而行動，從而促進了民族之間的理解和包容。

（五）促進多元社會的整合

良好的整合政策可以推進和諧社會的建設(shè)，并促使每個人無論其種族、語言、文化或宗教背景如何都能在其中有歸屬感和貢獻感。整合政策缺失或是薄弱，可能導(dǎo)致民族沖突的根源不能得到充分解決而使沖突加劇。因此，民族專員提供相關(guān)的指導(dǎo)建議和有針對性的解決方案，幫助各國包容和整合多樣，提高社會的凝聚力。相關(guān)各國也積極執(zhí)行建議并制定社會整合政策。同時，一些小規(guī)模項目的開展，也在一定程度上推動著民族之間的整合，為一體化進程的推進奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2016年，時任民族專員阿斯特麗德·索爾斯訪問格魯吉亞，對《公民平等和整合的國家戰(zhàn)略》及《2015-2020年行動計劃》的實施給予高度肯定，并鼓勵其繼續(xù)有效地促進少數(shù)民族融入社會。2017年5月16日，民族專員辦事處在第比利斯啟動了支持格魯吉亞實施《公民平等和整合的國家戰(zhàn)略》項目，該項目是格魯吉亞政府的1+4計劃，即少數(shù)民族學(xué)生進入格魯吉亞高等教育機構(gòu)或?qū)W院后需要在第一年內(nèi)學(xué)習(xí)和提高他們的格魯吉亞語，然后在接下來的四年開始正式的專業(yè)學(xué)習(xí)，該項目還發(fā)展和引進了一個促進少數(shù)民族與多數(shù)民族之間相互包容和尊重多樣性的課程。2018年11月，民族專員助推土庫曼斯坦當(dāng)局在教育和社會整合問題上加強與中亞國家間的區(qū)域合作，并對其給予支持。2019年3月，現(xiàn)任民族專員蘭貝托·贊尼爾訪問了拉脫維亞，評估了族裔間關(guān)系和社會整合狀況，對拉脫維亞社會整合問題進行了討論，建議總統(tǒng)給予非公民新生兒公民身份，鼓勵當(dāng)局將社會整合列為議程上的優(yōu)先事項，并為其提供了技術(shù)援助和能力建設(shè)。

四、結(jié)語

少數(shù)民族問題既是一個人權(quán)問題，也是一個安全問題，曾經(jīng)是而且現(xiàn)在仍然是一個最有爭議的問題。實際或潛在的種族或民族緊張局勢持續(xù)存在，種族或民族主義仍然是歐安組織地區(qū)(尤其是巴爾干、高加索和中亞地區(qū))內(nèi)部持續(xù)存在的威脅。歐安組織所有參加國在文化上都存在差異，必須以某種方式應(yīng)對多族裔和多文化主義的挑戰(zhàn)。在應(yīng)對種族或民族主義挑戰(zhàn)方面，歐安組織少數(shù)民族問題高級專員不失為一種有效的預(yù)防工具。歐安組織少數(shù)民族問題高級專員工作機制背后的基本哲學(xué)理念是，一個自身和平相處的社會更有可能與其鄰國和平相處，為了實現(xiàn)這種內(nèi)部穩(wěn)定，必須尊重少數(shù)民族成員的權(quán)利，并在尊重和包容多元文化差異的基礎(chǔ)上幫助他們更好地融入社會，以此作為可能緩解民族緊張關(guān)系的最佳途徑。而預(yù)防性外交則為和平共處的社會奠定了必不可少的基礎(chǔ)，它幫助各國建立可行的民主和法治框架，在政府和少數(shù)民族成員之間建立信任，確保保護少數(shù)民族成員的權(quán)利和基本自由，加強不同群體之間的對話與合作，促進社會成員之間相互包容、理解和接納，以及促進社會整合和社會凝聚力的形成。

誠然，少數(shù)民族問題高級專員是一種國際區(qū)域組織形態(tài)，它超越傳統(tǒng)國家主權(quán)，采取與各國對話合作的外交方式來解決少數(shù)民族問題。如果從民族事務(wù)調(diào)處的視角來看，民族專員處置的事務(wù)可以是區(qū)域內(nèi)國家之間的民族事務(wù)，也可以是區(qū)域內(nèi)一個國家內(nèi)部的民族事務(wù)；民族事務(wù)調(diào)處關(guān)注的焦點是防范民族沖突，重點是消除引發(fā)沖突的根源，基礎(chǔ)是少數(shù)民族權(quán)益保障；民族事務(wù)調(diào)處的方式方法是跨越國界的“靜默外交”和協(xié)商對話；民族事務(wù)調(diào)處的依據(jù)則是聯(lián)合國的人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和少數(shù)人保護原則，目標(biāo)是維護和促進歐安組織的區(qū)域和諧穩(wěn)定。歐安組織的少數(shù)民族問題高級專員制度為我們了解和認知民族事務(wù)治理的經(jīng)驗和視野提供了一個特色窗口。