地方政府資產(chǎn)負(fù)債表編制思考

原偉瑋

[提要] 編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表是一項(xiàng)十分重要、也是十分復(fù)雜的工作。本文探討編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表有關(guān)問題，包括核算原則和方法、政府部門的界定、資產(chǎn)和負(fù)債的確認(rèn)、估價(jià)方法以及數(shù)據(jù)資料來源等。

關(guān)鍵詞：地方政府;資產(chǎn)負(fù)債表;編制原則

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年7月16日

一、編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的重要意義

（一）有助于完善國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算。資產(chǎn)負(fù)債核算是國(guó)民經(jīng)濟(jì)五大核算之一，編制國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，可以全面準(zhǔn)確反映國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、國(guó)民財(cái)富及總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的狀況和水平，為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、研究和制定投資政策等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。政府部門是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的五大部門之一，政府部門的資產(chǎn)和負(fù)債是國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

（二）有助于梳理和摸清政府家底。我國(guó)各級(jí)政府部門沒有真正掌握家底，沒有本級(jí)政府資產(chǎn)和負(fù)債的實(shí)際數(shù)據(jù)。編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，可以確定政府的債務(wù)承受能力，再結(jié)合預(yù)算收支情況，可以使政府在合理的范圍內(nèi)適度舉債，這也是編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的主要目的。

（三）有助于增強(qiáng)政府資產(chǎn)負(fù)債管理意識(shí)。編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，有利于資產(chǎn)管理和負(fù)債管理兩方面入手，強(qiáng)化政府的管理能力和責(zé)任意識(shí)。政府資產(chǎn)負(fù)債表也可以反映政府運(yùn)行效率和財(cái)政穩(wěn)健性，編制并定期公布政府資產(chǎn)負(fù)債表接受公眾監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算。

（四）有助于認(rèn)識(shí)和防范政府風(fēng)險(xiǎn)。編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，有助于深入分析政府潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、傳導(dǎo)機(jī)制及其可能的影響。盤點(diǎn)政府各類資產(chǎn)，如哪些是目前可以變現(xiàn)的，哪些是未來通過金融操作后可以變現(xiàn)的，從而對(duì)沖債務(wù)，或者判斷政府是否有支付能力因而可以發(fā)更多的地方債來為平臺(tái)提供再融資等。

二、關(guān)于地方政府資產(chǎn)負(fù)債表已有研究

Dickingson和Eakin（1936）提出把企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表技術(shù)應(yīng)用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的構(gòu)想。國(guó)民資產(chǎn)負(fù)債核算作為一種成熟的核算方法，形成于20世紀(jì)60年代。Goldsmith和Lipsey（1963），Goldsmith（1982）等編制了美國(guó)自20世紀(jì)初至1980年若干年份的綜合與分部門的資產(chǎn)負(fù)債表。Revell（1966）試編了1957～1961年英國(guó)的國(guó)民資產(chǎn)負(fù)債表。加拿大從1990年開始編制以賬面和市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算的國(guó)民資產(chǎn)負(fù)債表。除此之外，20世紀(jì)七八十年代，瑞典、澳大利亞、捷克共和國(guó)等國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始編制本國(guó)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表。至今，大部分OECD成員國(guó)家都定期公布其國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，至少公布了金融資產(chǎn)負(fù)債表。

我國(guó)國(guó)民資產(chǎn)負(fù)債表的研究與編制工作起步較晚。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局于1997年和2007年先后兩次出版《中國(guó)資產(chǎn)負(fù)債表編制方法》。2011年，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問題浮出水面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率有所下滑，很多國(guó)外研究機(jī)構(gòu)和投資銀行借機(jī)唱衰中國(guó)。我國(guó)學(xué)界開始關(guān)注并發(fā)起了國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究，編制我國(guó)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，特別是政府資產(chǎn)負(fù)債表。馬駿等（2012）編制了1998～2010年的中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表和中央政府資產(chǎn)負(fù)債表、地方政府資產(chǎn)負(fù)債表和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的部門子表，并建立了政府債務(wù)可持續(xù)模型和有多方面改進(jìn)的養(yǎng)老金收支模型，該研究不是僅傳統(tǒng)性地考慮政府狹義負(fù)債，而是在考慮政府負(fù)有償還或擔(dān)保責(zé)任的地方債與鐵路債的情況下，綜合性地分析政府廣義負(fù)債。曹遠(yuǎn)征等（2012）分析了我國(guó)中央政府的直接顯性、隱性及或有債務(wù)，分析了地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，并在1998年國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表的基礎(chǔ)上，結(jié)合歷年資金流量表（實(shí)物交易和金融交易）數(shù)據(jù)，編制了1998～2008年包含居民、非金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)和政府四大部門的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表。李揚(yáng)等（2012）編制了2000～2010年以政府為主體的中國(guó)主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表，以及主體除了政府，還包括了企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和居民的中國(guó)國(guó)民資產(chǎn)負(fù)債表，并對(duì)主權(quán)資產(chǎn)負(fù)債表的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評(píng)估。邵宇（2013）詳細(xì)分析了資產(chǎn)負(fù)債表構(gòu)成要素，分別編制了2002～2012年中央政府和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，在此基礎(chǔ)上分析了政府資產(chǎn)、負(fù)債的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，指出了地方存量風(fēng)險(xiǎn)化解方式及投融資機(jī)制改革方向。

部分省市政府著手編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，但尚未公布相關(guān)數(shù)據(jù)。2011年11月，上海提出，將“建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，試編政府資產(chǎn)負(fù)債表，建立健全管理規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)可控、成本合理、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮政府債券在支持和促進(jìn)上海‘十二五時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用”。2012年9月，海南、甘肅、上海、廣東、深圳等地先后啟動(dòng)試編政府資產(chǎn)負(fù)債表工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快建立國(guó)家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表”。杜金富研究員主持的《政府資產(chǎn)負(fù)債核算的理論方法與政策研究》研究?jī)?nèi)容包括建立中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表的核算理論，編制完整的、多層次的中國(guó)政府部門資產(chǎn)負(fù)債表，創(chuàng)新政府資產(chǎn)負(fù)債分析框架與分析方法，基于中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表核算結(jié)果與分析方法的研究，開展專題政策研究，提出可持續(xù)開展政府資產(chǎn)負(fù)債核算的方案，建立持續(xù)可測(cè)度的工作機(jī)制。

有研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者關(guān)注政府債務(wù)，并未編制資產(chǎn)負(fù)債表，未從資產(chǎn)和負(fù)債兩方面進(jìn)行考慮，而是估算政府債務(wù)。巴克萊集團(tuán)（2013）認(rèn)為，依據(jù)養(yǎng)老金缺口的不同假設(shè)，2012年底中國(guó)政府負(fù)債在32.24萬(wàn)億～50.44萬(wàn)億元之間。王志浩（2013）估計(jì)截至2013年6月地方政府性債務(wù)規(guī)?？赡苓_(dá)21.9萬(wàn)億～24.4萬(wàn)億元。國(guó)家審計(jì)署在2011年第35號(hào)審計(jì)報(bào)告第一次比較系統(tǒng)地提供了中國(guó)地方債務(wù)的存量數(shù)據(jù)。根據(jù)該報(bào)告，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)6.7萬(wàn)億元，占62.62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)2.3萬(wàn)億元，占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)1.7萬(wàn)億元，占15.58%。2013年第32號(hào)審計(jì)報(bào)告指出，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府性債務(wù)余額17.9萬(wàn)億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)6.6萬(wàn)億元;地方政府性債務(wù)余額30.2萬(wàn)億元，占59.3%。

三、編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表需解決的問題

目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的定性研究較多，實(shí)際編制資產(chǎn)負(fù)債表的很少，而且已有研究由于方法、口徑的不同和數(shù)據(jù)來源的限制，結(jié)論也不一致，多數(shù)研究只關(guān)注負(fù)債方，焦點(diǎn)集中在估算政府債務(wù)。筆者認(rèn)為，應(yīng)同時(shí)關(guān)注政府資產(chǎn)和負(fù)債兩個(gè)方面，厘清各項(xiàng)資產(chǎn)、負(fù)債的性質(zhì)，編制完整的政府資產(chǎn)負(fù)債表，并在此基礎(chǔ)上開展其他分析。編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，應(yīng)解決以下幾個(gè)方面的問題：

（一）確定政府資產(chǎn)負(fù)債表編制原則。一是遵循《國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系2008》（SNA2008）等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的基本分類和原則，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表要從聯(lián)合國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算框架和國(guó)際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，不僅可以少走彎路，又能與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌，便于國(guó)際比較。二是結(jié)合中國(guó)國(guó)情，符合中國(guó)的實(shí)際情況，與中國(guó)會(huì)計(jì)制度、統(tǒng)計(jì)改革相銜接。編制政府資產(chǎn)負(fù)債表也要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，先易后難，循序漸進(jìn)，不可一蹴而就。三是全國(guó)資產(chǎn)負(fù)債表和地方政府資產(chǎn)負(fù)債表相銜接。目前，地區(qū)GDP與國(guó)家GDP數(shù)據(jù)不銜接的問題，是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，為避免全國(guó)和地方數(shù)據(jù)不銜接，編制資產(chǎn)負(fù)債表要合理設(shè)計(jì)，從國(guó)家和地方層面做好安排。

（二）界定政府部門的范圍和層次。依據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系2008》（SNA2008）及《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算體系（2001年）》（GFS2001）的框架，借鑒其他國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，對(duì)政府部門的定義和內(nèi)涵進(jìn)行界定。政府部門指在我國(guó)境內(nèi)通過政治程序建立的、對(duì)其他單位擁有立法、司法和行政權(quán)的法律實(shí)體及附屬單位。政府部門應(yīng)是政府總體，包括政府本身以及各種行政單位、非營(yíng)利性事業(yè)單位、使用行政事業(yè)編制或經(jīng)費(fèi)來源主要是國(guó)家財(cái)政撥款的社會(huì)團(tuán)體等，還包括國(guó)有金融企業(yè)和非金融企業(yè)。在實(shí)際操作中，需要解決幾個(gè)問題：一是非營(yíng)利性事業(yè)單位是否為政府;二是“企業(yè)化”的事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)是否包含在政府范圍之內(nèi);三是地方融資平臺(tái)應(yīng)算作企業(yè)還是政府;四是市場(chǎng)性活動(dòng)占主體的事業(yè)單位如公立醫(yī)院、電視臺(tái)等是否應(yīng)歸為政府的范疇。這些問題直接涉及到政府的范圍有多大，從而影響政府的資產(chǎn)和負(fù)債規(guī)模及結(jié)構(gòu)。

（三）界定資產(chǎn)和負(fù)債的項(xiàng)目。為使政府部門資產(chǎn)負(fù)債核算更接近國(guó)際分類標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)尊重我國(guó)的實(shí)際情況，要確定一套標(biāo)準(zhǔn)來研究資產(chǎn)負(fù)債的范圍以及分類，確定哪些資產(chǎn)和負(fù)債應(yīng)在政府資產(chǎn)負(fù)債表中反映?？梢越梃b《國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系2008》（SNA2008）及《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)核算體系（2001年）》（GFS2001）關(guān)于資產(chǎn)、負(fù)債的分類和界定。政府資產(chǎn)的范疇包括政府機(jī)關(guān)、行政單位、非營(yíng)利性事業(yè)單位、使用行政事業(yè)編制或經(jīng)費(fèi)來源主要是國(guó)家財(cái)政撥款的社會(huì)團(tuán)體擁有的資產(chǎn)，政府擁有的礦山、土地等國(guó)有資源類資產(chǎn)，國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)等，既包括固定資產(chǎn)、存貨等非金融資產(chǎn)，也包括各類金融資產(chǎn)。關(guān)于幾類資產(chǎn)是否計(jì)入政府資產(chǎn)負(fù)債表，值得研究。一是文物資源、自然資源、不收費(fèi)的和無法收費(fèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施，這類資產(chǎn)可以暫不計(jì)入，原因在于，這些資產(chǎn)無法變現(xiàn)或無需變現(xiàn)，是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，無法估價(jià)，其存在也不增加政府的未來償債能力;二是土地資源，由于其特殊性，是否計(jì)入政府資產(chǎn)，哪些類型的土地可以計(jì)入，如何計(jì)價(jià)等問題都需要研究。

政府負(fù)債可分為直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債四類，其中，政府部門顯性負(fù)債主要包括中央政府對(duì)內(nèi)及對(duì)外國(guó)債余額，以及地方政府具有償還責(zé)任的債務(wù);中央政府隱性、或有負(fù)債包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、或者是在出現(xiàn)違約情況下政府不得不使用財(cái)政資金進(jìn)行最后“兜底”的各類債務(wù);地方政府隱性負(fù)債主要包括地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，以及當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)償債困難時(shí)政府需給予一定救助的債務(wù)。此外，還要關(guān)注我國(guó)地方政府性債務(wù)管理改革的進(jìn)展，為政府債務(wù)的分類和核算提供啟示。

（四）完善估價(jià)方法，健全基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料。SNA建議資產(chǎn)和負(fù)債采用報(bào)告期市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行估價(jià)?，F(xiàn)有對(duì)我國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模的測(cè)算和估算，較多涉及主觀判斷，相關(guān)假定和推算較多，資料來源及核算依據(jù)不一致。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料不全也決定了編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的難度，不同的國(guó)有背景的單位管理所屬管理部門混亂，目前行政單位歸財(cái)政部管，國(guó)有非金融企業(yè)歸國(guó)資委管，國(guó)有金融企業(yè)沒有全面數(shù)據(jù)，行政撥款的事業(yè)單位只能隔幾年普查一次，自然資源（土地、礦產(chǎn)等）更沒有明確的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，一些行業(yè)在常規(guī)年度難以獲得資產(chǎn)負(fù)債資料，一些金融資產(chǎn)與負(fù)債難以按經(jīng)濟(jì)主體區(qū)分歸屬。對(duì)政府資產(chǎn)負(fù)債的核算完全建立在嚴(yán)格的核算原則基礎(chǔ)上，以各類統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，明確計(jì)價(jià)、合并等原則，并輔以多項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行佐證和補(bǔ)充。

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