改革開放初期我國人口流動(dòng)的政策文本探究

◆摘 ?要：改革開放初期，城市對(duì)于農(nóng)村居民有著巨大吸引力。改革開放后有關(guān)人口流動(dòng)的政策出現(xiàn)了一定程度放松，農(nóng)民流動(dòng)到城市的數(shù)量有所增加，但有關(guān)政策反復(fù)變動(dòng)性較大，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的限制性仍然較多。

◆關(guān)鍵詞：人口流動(dòng);政策;文本

改革開放初期，隨著城市建設(shè)逐步推進(jìn)，城市對(duì)勞動(dòng)力的需求越來越大。原來嚴(yán)格控制人口流動(dòng)的法律條文出現(xiàn)松動(dòng)，國家允許部分農(nóng)村人口進(jìn)入城市工作。但是，面對(duì)大量農(nóng)村人口流入城市而產(chǎn)生的問題，決策者在如何處理方面存在不同程度分歧，導(dǎo)致相關(guān)法律條文反復(fù)變動(dòng)。

一、城市和農(nóng)村之間存在較大差距

（一）社會(huì)福利方面

與農(nóng)村居民相比，這個(gè)階段城鎮(zhèn)居民能夠享受多種政策補(bǔ)貼，比如糧油、副食品、住房等方面補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼增長速度遠(yuǎn)高于同期財(cái)政收入。但是農(nóng)村居民幾乎享受不到上述補(bǔ)貼，糧食要靠自己種，房屋要靠自己建。另外，大部分農(nóng)戶需要上繳2%的收入給國家[ ]，國家將這些收入的一部分作為補(bǔ)貼發(fā)給城市居民。社會(huì)福利方面的差異，無形中增加了城鄉(xiāng)差異。

（二）社會(huì)保障方面

與農(nóng)村居民相比，雙向選擇階段城鎮(zhèn)職工的諸多社會(huì)保障比如住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等由國家或單位免費(fèi)或者近乎免費(fèi)提供，城鎮(zhèn)居民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)不斷增加，老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)首先在城市居民中基本實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村居民的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本由個(gè)人承擔(dān)，國家承擔(dān)力度非常小，參保人數(shù)幾乎為零農(nóng)村居民，最終落實(shí)時(shí)間遠(yuǎn)晚于城市居民。在社會(huì)保障方面，農(nóng)村居民個(gè)人負(fù)擔(dān)明顯高于城市居民。社會(huì)保障方面差異加大了城鄉(xiāng)間差距。

二、相關(guān)政策文本

（一）落戶政策的反復(fù)

雙向選擇階段前夕，國家對(duì)于農(nóng)民進(jìn)城落戶的限制出現(xiàn)過松動(dòng)。1984年《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》規(guī)定，到“集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬”在具備一定條件后可以落戶集鎮(zhèn)，比如必須具有固定住所和經(jīng)營能力或者在企事業(yè)單位長期務(wù)工，才能成為非農(nóng)戶口，但落戶地點(diǎn)只能是集鎮(zhèn)，“不包含縣城關(guān)鎮(zhèn)”。盡管該通知關(guān)于農(nóng)民落戶問題放開的口子較小，但這是自戶籍制度實(shí)施以來，首次通過通知形式允許農(nóng)民落戶，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變比以前多了一些途徑。但不久這項(xiàng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策受到控制。

1989年，《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》中提出“各地區(qū)要把‘農(nóng)轉(zhuǎn)非人數(shù)嚴(yán)格控制在計(jì)劃指標(biāo)之內(nèi)，不得突破”，“凡不符合國家規(guī)定的，一律停止執(zhí)行”。該通知的目的是要減少“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量，將“農(nóng)轉(zhuǎn)非”規(guī)模控制在合理范圍內(nèi)，但從政策上再次降低了農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的可能性，導(dǎo)致農(nóng)村居民身份轉(zhuǎn)變難度加大。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這項(xiàng)規(guī)定不符合時(shí)代發(fā)展潮流。

1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中規(guī)定“逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商”。政策經(jīng)過多次反復(fù)調(diào)整，最終允許農(nóng)民在小城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商和落戶。

落戶政策最終以農(nóng)村居民能夠落戶小城鎮(zhèn)為終點(diǎn)。政策的反復(fù)說明了國家對(duì)于農(nóng)村居民落戶城市的謹(jǐn)慎態(tài)度，導(dǎo)致農(nóng)村居民成為城市居民的道路依然漫長。

（二）就業(yè)的戶籍限制

落戶政策的松動(dòng)有利于農(nóng)村居民到城市尋找工作機(jī)會(huì)，但這種機(jī)會(huì)在就業(yè)中受到戶籍限制，也就是說，農(nóng)村居民因?yàn)闆]有城市戶口很難在城市獲得工作機(jī)會(huì)，難以在城市立足。少部分在城市擁有工作機(jī)會(huì)的農(nóng)村居民，各方面的保障機(jī)制仍然相對(duì)缺乏。具體而言，就業(yè)的戶籍限制大體表現(xiàn)在就業(yè)機(jī)會(huì)的戶籍限制和就業(yè)保障中的戶籍限制。

1.就業(yè)機(jī)會(huì)的戶籍限制

通過務(wù)工證形式限制農(nóng)村居民在城市就業(yè)。有些城市規(guī)定外來務(wù)工人員需要有務(wù)工證和暫住證等相關(guān)證件才能在城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。務(wù)工證的辦理權(quán)在外出務(wù)工人員所在城市，且務(wù)工證的辦理取決于所在城市的縣鄉(xiāng)政府的主觀判斷，缺少客觀指標(biāo)。另外，務(wù)工證的數(shù)量有限，必然造成農(nóng)村居民在城市獲得就業(yè)機(jī)會(huì)的難度加大。

通過立法形式限制農(nóng)村居民在城市就業(yè)。比如北京市在1995年出臺(tái)了《北京市外地來京人員務(wù)工管理規(guī)定》，明確指出只有“符合本市允許使用外地人員的行業(yè)和工種”才能使用外來人員，同時(shí)外來人員必須持有《外來人員就業(yè)證》才能獲得工作機(jī)會(huì)。《外來人員就業(yè)證》的辦理，需要同時(shí)具有身份證、暫住證、外出就業(yè)登記卡等證件，育齡婦女還得具有《婚育證》等等條件。這就在法律層面為農(nóng)村居民進(jìn)入城市工作設(shè)置了較多障礙。通過以上政策的設(shè)定，大部分農(nóng)村居民被排斥在城市外，很難融入城市生活。

2.就業(yè)保障的戶籍限制

這個(gè)階段有關(guān)就業(yè)保障的法律條文相對(duì)較少。在較長一段時(shí)期里，我國缺乏有關(guān)就業(yè)保障方面的法律條文，直到1995年，《中華人民共和國勞動(dòng)法》正式頒布實(shí)施，明確規(guī)定“工資分配應(yīng)當(dāng)遵循按勞分配原則，實(shí)行同工同酬”。但同時(shí)該條文只規(guī)定了原則性的條款，缺乏具體有效的操作性條文，沒有明確違反同工同酬規(guī)定后的處罰措施，導(dǎo)致同工同酬落實(shí)相對(duì)較難。同工不同酬現(xiàn)象企業(yè)用工方面相對(duì)比較普遍。一般而言，擁有城市戶口的城市居民的收入比外來務(wù)工的農(nóng)民收入要高。

另一方面，失業(yè)保障方面的限制。部分企業(yè)沒有為企業(yè)員工購買失業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)于在城市中失業(yè)的農(nóng)村居民來說，失業(yè)后不能得到來自政府的任何保障，最基本的生活來源于親朋戚友的幫助，導(dǎo)致農(nóng)村居民失業(yè)后在城市立足的難度加大，失業(yè)后的結(jié)果最大可能是返回農(nóng)村。對(duì)于擁有城市戶口的居民來說，失業(yè)的城市居民可以通過失業(yè)保險(xiǎn)保障基本生活。

參考文獻(xiàn)

[1]劉海云.邊緣化與分異 ?失地農(nóng)民問題研究[M].中國農(nóng)業(yè)出版社，2007.

作者簡(jiǎn)介

郭韻奇（1982—），男，漢，湖南益陽人，碩士，講師，社會(huì)管理。