文/張亮淵

隨著互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，“職業(yè)投訴舉報人”這一毀譽參半的群體獲得了更為廣闊的舞臺。與此同時，行政執(zhí)法部門面對的投訴舉報呈現(xiàn)噴井態(tài)勢，加之“職業(yè)投訴舉報”表現(xiàn)出的團隊化、專業(yè)化特點，無疑給行政執(zhí)法工作帶來了新的挑戰(zhàn)。本文以行政執(zhí)法部門在處理此類舉報中遇到的突出問題為研究視角，通過案例分析法、資料收集法、比較分析法等調(diào)研方式，結(jié)合行政執(zhí)法工作實際，從實際案例出發(fā)，分析職業(yè)投訴舉報群體的發(fā)展特點，進而引出有關部門在處理職業(yè)投訴舉報的過程中存在的問題，探索建立規(guī)范有效的行政執(zhí)法工作方法。

案情簡介

近期，本市多個市場監(jiān)管部門同時收到投訴舉報，反映在某童裝專柜購買的某款童裝不符合強制性國家標準，要求對上述產(chǎn)品進行查處、組織調(diào)解，并書面告知處理結(jié)果。各區(qū)市場監(jiān)管部門隨即對舉報內(nèi)容展開調(diào)查，最終對查實的違法行為依法進行了行政處罰。而在調(diào)解環(huán)節(jié)，因當事人要求的賠償數(shù)額相當之高，雙方未達成合意，最終終止調(diào)解。隨后，當事人以A區(qū)市場監(jiān)管部門的告知方式不符合其要求，且A區(qū)市場監(jiān)管部門與B區(qū)市場監(jiān)管部門的告知內(nèi)容存在不同為由，向政府部門申請行政復議。

案件引申

一、當前職業(yè)投訴舉報人的特點

1.團隊化、專業(yè)化

職業(yè)投訴舉報已由上世紀八九十年代“王海式打假”的個人行為逐步演變成公司化、規(guī)?；袨?。江蘇、山東、河南等地的職業(yè)投訴舉報人很多都成立了打假公司，內(nèi)部有著明確的分工，制定了詳細的內(nèi)部分工細則和操作流程。

2.經(jīng)濟利益訴求更加銳化

較以往多數(shù)打假人尚以社會責任感為己正名不同，如今眾多職業(yè)投訴舉報人在發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者違法后，直接與經(jīng)營者談判，高價索賠，當商家無法滿足其賠償要求時，再以消費者身份向行政監(jiān)管部門投訴、舉報，以此來威脅經(jīng)營者，以達到其索賠要求的目的。

3.法制思維、法律素養(yǎng)更高

伴隨著團隊化發(fā)展，職業(yè)投訴舉報人內(nèi)部分工更加精細且具備了更高的法律、法規(guī)應用能力。由于其對行政監(jiān)管部門處理投訴、舉報事項的程序較熟悉，善于捕捉執(zhí)法機關的執(zhí)法漏洞，熟練運用行政復議、行政訴訟等權利救濟手段，當職業(yè)投訴舉報人遇到同類涉嫌違法的行為，往往會進行多次數(shù)、多地區(qū)的投訴、舉報，一旦出現(xiàn)問題，就進行“批量化”的行政復議。

二、行政監(jiān)管部門在執(zhí)法實踐中存在的問題

1.投訴、舉報材料收發(fā)階段的不足

近年來，職業(yè)投訴舉報人抓住行政部門執(zhí)法程序上的疏漏，進而申請行政復議的案件日益增多，其中又以收發(fā)階段的程序問題最易被忽視。一方面，職業(yè)投訴舉報人通過掛號信形式向行政部門寄送投訴、舉報材料，郵局往往將信件送達至行政部門對外公布的地址，并由門衛(wèi)室簽收。由于收發(fā)人員的疏忽，投訴舉報信遲遲未送達相關業(yè)務科室，導致投訴、舉報內(nèi)容未得到及時處理的情況時有發(fā)生。另一方面，職業(yè)投訴舉報人通過掛號單查詢到行政部門的簽收日期，并以此推算相應的受理、處理期限，再以監(jiān)管部門行政不作為為由，向上一級主管部門提起行政復議申請。

2.執(zhí)法處置能力的不足

①審查信函不清

職業(yè)投訴舉報人向監(jiān)管部門寄送的信函名為“投訴信”，但實際內(nèi)容可能涉及投訴與舉報兩部分，執(zhí)法人員僅按投訴的流程處理，對舉報部分未予理睬勢必造成行政不作為。若投訴舉報信涉及舉報的內(nèi)容包含多項，執(zhí)法人員只查處了其中若干項，勢必造成履職不完整。執(zhí)法人員只有審清投訴舉報材料，對其內(nèi)容逐條羅列，一一分析，才能全面完整地處理好投訴舉報。

② 執(zhí)法主體不適格

《上海市市場監(jiān)督管理投訴舉報處理程序規(guī)定》第二十四條明確規(guī)定：“舉報由涉嫌違法行為發(fā)生地的區(qū)市場監(jiān)管部門管轄”。有執(zhí)法人員在處理舉報內(nèi)容時，直接以不具有主體資格的下屬機構名義進行處理，而未以區(qū)市場監(jiān)管部門的名義進行查處，造成執(zhí)法主體不適格。

③處理過程缺乏技巧性和完整性

職業(yè)投訴舉報人向行政部門申請政府信息公開，當其所申請的內(nèi)容指向不明確時，行政部門直接以“該政府信息不存在”進行答復。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十條規(guī)定，“政府信息公開申請內(nèi)容不明確的，行政機關應當給予指導和釋明，并自收到申請之日起7個工作日內(nèi)一次性告知申請人作出補正，說明需要補正的事項和合理的補正期限”。行政部門未對申請公開的內(nèi)容進行分析研判，對指向不明確的給予指導和釋明并要求其補正，即以“該政府信息不存在”直接答復，顯然于法不符。再者，要求職業(yè)投訴舉報人進行信息補正時，未及時跟蹤其已補正的信息，導致未能在規(guī)定期限內(nèi)作出答復。對此，需要把握好信息公開的受理、答復時間節(jié)點，對補正內(nèi)容及時查收，避免因程序問題產(chǎn)生行政爭議。

3.答復寄送階段的不足

《上海市市場監(jiān)督管理投訴舉報處理程序規(guī)定》第十五條第一款規(guī)定：“區(qū)市場監(jiān)管部門應當自收到投訴之日起7個工作日內(nèi)，作出是否受理的決定，并告知消費者。不予受理的，應當告知不予受理的理由，并告知維護消費者權益的其他途徑?！钡诙l第一款規(guī)定：“區(qū)市場監(jiān)管部門應當自受理投訴之日起60日內(nèi)終結(jié)調(diào)解?！钡诙藯l第一款規(guī)定：“區(qū)市場監(jiān)管部門應當自收到舉報之日起10日內(nèi)，組織核查并決定是否立案，有特殊情況的，可以延長至15日?！钡诙艞l規(guī)定：“對舉報不予立案的，區(qū)市場監(jiān)管部門應當自作出決定之日起7個工作日內(nèi)，告知舉報人并說明理由。對被舉報的違法行為作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送等處理決定的，區(qū)市場監(jiān)管部門應當自作出決定之日起15個工作日內(nèi)，告知舉報人。” 第三十一條規(guī)定：“區(qū)市場監(jiān)管部門可以通過市場監(jiān)督管理投訴舉報信息管理系統(tǒng)，以主動推送的方式告知，也可以通過書面、電話、短信等方式告知?！?/p>

本案中，監(jiān)管部門的答復方式不限于書面，但通過電話進行答復的，應對答復內(nèi)容進行錄音，做好相應的工作記錄；通過信函進行答復的，應以掛號信或EMS形式寄送，保存單號，以備后查。在執(zhí)法實踐中，往往會碰到電話回復但沒有錄音記錄，或制發(fā)了書面文書，而寄送的時間卻在一個月之后。個中緣由不一而足，但無一例外都會成為職業(yè)投訴舉報人提起行政復議、訴訟的事由。

案件啟示

如何應對當前的職業(yè)投訴舉報行為，無疑對行政執(zhí)法部門提出了新問題、新要求。規(guī)范有效地處理職業(yè)投訴舉報工作，筆者提出如下建議：

一、規(guī)范工作流程，完善處理機制

1.建立投訴舉報收發(fā)、流轉(zhuǎn)“責任人制度”

對投訴舉報信件收發(fā)、流轉(zhuǎn)的時限、職責、責任人，應當作出明確的規(guī)定，制定嚴格的操作流程。對郵寄收到的投訴舉報信件的收發(fā)，要有專人負責，設立專門的收發(fā)流轉(zhuǎn)簿，在確保投訴舉報材料正常流轉(zhuǎn)的同時，也為可能出現(xiàn)的行政爭議工作留存必要的證據(jù)。

2.建立疑難案件部門會商機制

明確案件承辦部門在調(diào)查取證中發(fā)現(xiàn)重大疑難問題，可提請案件會商。由相關機構召集各職能部門就案件中存在的疑難問題進行會商討論，向職業(yè)投訴舉報人發(fā)出的告知書等書面文件應由職能部門聯(lián)合審核。

3.加強各區(qū)職能部門間的共商交流

在本案中，涉案各區(qū)市場監(jiān)管部門在案件調(diào)查處理及答復時，應避免孤軍奮戰(zhàn)，加強溝通，建立交流平臺，做到信息共享。

二、完善投訴舉報工作的審查、處理機制

1.審清投訴舉報內(nèi)容

投訴舉報信件的形式多樣，其中，最易混淆的是：信的抬頭為投訴信或舉報信，但內(nèi)容卻涉及投訴、舉報兩方面的內(nèi)容。無論是何種形式的信件，投訴與舉報的處理是兩項各自獨立的工作，必須按相關規(guī)定分別處理，并作出答復。

2.以投訴舉報內(nèi)容為導向，梳理適格的執(zhí)法主體

對于舉報的處理，基層市場監(jiān)管所不具備執(zhí)法主體資格，應以區(qū)局名義對外制發(fā)文書。

3.把握投訴舉報處理工作的完整性

從受理時的回復到處理完畢后的答復再到文書制發(fā)后的寄送，其中還可能涉及投訴舉報材料的補充環(huán)節(jié)和信息公開申請的補正環(huán)節(jié)，都應視為一個案件的各個組成部分，須整體把握，缺一不可，漏掉任何一個環(huán)節(jié)都將造成工作的不完整。

三、精準適法，精準處罰

對于職業(yè)投訴舉報件的處理，通常不只涉及單個法律法規(guī)，往往會出現(xiàn)符合法律規(guī)定的若干個違法行為的特征，甚至會出現(xiàn)與刑事司法競合的現(xiàn)象。如果在違法行為定性上把握不慎，就會引起行政爭議。這就要求執(zhí)法人員全面掌握法律知識，精準適用法律法規(guī)：應由行政機關執(zhí)法的，準確處罰；適用民事訴訟途徑的，為當事人進行法律輔導；涉嫌構成犯罪的，及時將案件線索移交司法機關。只有做到準確適用法律，合情合理行使自由裁量權，才能切實保障執(zhí)法的權威性。

四、加強法制培訓，提高執(zhí)法能力

好的工作機制能否落到實處，歸根到底是人的問題。伴隨著職業(yè)投訴舉報人能力的提升，執(zhí)法者的素養(yǎng)提升勢在必行。針對職業(yè)投訴舉報不同時期的表現(xiàn)特點，行政執(zhí)法部門應由專門業(yè)務科室召開業(yè)務培訓會，傳遞最新的法律、法規(guī)，明確投訴舉報的內(nèi)涵，針對多個訴求啟動相應程序全面答復，避免出現(xiàn)因法律法規(guī)更新不及時而導致行政不作為、錯作為。有條件的部門，更可通過制作典型案件等形式，定期通報投訴、舉報處理中出現(xiàn)的問題，以資后鑒。

五、加強橫向交流，形成執(zhí)法合力

在投訴、舉報事項的辦理過程中，執(zhí)法部門應主動與職業(yè)投訴舉報人溝通，弄清其真實訴求。在案件處理過程中，就相關的法律問題，及時與各區(qū)監(jiān)管部門、政府法制部門、人民法院、公安機關等單位進行必要的溝通、協(xié)調(diào)。同時，在行政執(zhí)法過程中加強與各職能部門的聯(lián)系合作，及時反饋履職中的難點問題，行成執(zhí)法合力。