丁樺 王一迪
【摘 要】 2014年12月31日,財(cái)政部正式公布《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》。財(cái)務(wù)報(bào)告分析是綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的重要組成部分,對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的完善與應(yīng)用發(fā)揮著重要作用。2015年財(cái)政部印發(fā)《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》中,提出以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表為依據(jù),結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì),對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況以及中長期可持續(xù)性進(jìn)行了分析,并提供了10個(gè)參考指標(biāo)。2018年3月,財(cái)政部公布的《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》中補(bǔ)充增至20個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo)。目前,如何構(gòu)建一個(gè)完整、實(shí)用的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系,無論是財(cái)政部官方還是學(xué)術(shù)界都沒有給出一套比較完整的方案。本文從研究現(xiàn)有政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系入手,根據(jù)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告反映的財(cái)務(wù)信息,結(jié)合我國實(shí)際,分析了我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系中存在的問題,并提出了改進(jìn)建議。
【關(guān)鍵詞】 政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告 分析指標(biāo)體系 標(biāo)準(zhǔn)值
一、引言
2014年國務(wù)院轉(zhuǎn)批財(cái)政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》中,明確提出了研究建立政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系的任務(wù)。《改革方案》中的“建立政府報(bào)告分析應(yīng)用體系”將有助于對(duì)政府的整體活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、決策、控制和考核。
2015年財(cái)政部印發(fā)《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》,提出以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)表為依據(jù),結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì),對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況、中長期可持續(xù)性等內(nèi)容進(jìn)行分析,并提供了10個(gè)參考指標(biāo)。總體來看,《指南》提供的指標(biāo)偏重于償債能力分析,內(nèi)容重疊且缺乏系統(tǒng)性。
2018年3月,財(cái)政部公布的《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》中列出了二十個(gè)財(cái)務(wù)指標(biāo),但還是沒有形成針對(duì)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的具體分析框架與指標(biāo)體系。
如何充分挖掘報(bào)告數(shù)據(jù)的價(jià)值,構(gòu)建科學(xué)的分析指標(biāo)體系,通過有效的處理和分析,為報(bào)告使用者提供有用的信息,幫助信息使用者提供決策依據(jù),幫助公眾更好地落實(shí)知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),對(duì)于促進(jìn)政府預(yù)算管理、資產(chǎn)負(fù)債管理和績效管理的有機(jī)銜接,對(duì)于提高政府信用評(píng)級(jí)和防范政府財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
二、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告財(cái)務(wù)分析指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀
隨著政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革的啟動(dòng)和推進(jìn),對(duì)政府綜合報(bào)告分析方法和指標(biāo)的研究也開始增多,根據(jù)分析指標(biāo)構(gòu)建邏輯起點(diǎn)的不同,宋達(dá)飛(2019)將其歸納為三類:
第一類,以政府財(cái)務(wù)報(bào)告目標(biāo)為起點(diǎn)。北京市財(cái)政局課題組(2016)提出,指標(biāo)體系應(yīng)從兩個(gè)根本維度為起點(diǎn)進(jìn)行設(shè)計(jì):一是評(píng)估受托責(zé)任,二是為決策提供有用信息;張?jiān)徍筒苊簦?007)認(rèn)為,政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)著眼于主體的償債力、預(yù)算執(zhí)行和受托責(zé)任完成情況。
第二類,基于我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告中財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析的要求。海南省財(cái)政廳課題組(2016)根據(jù)財(cái)務(wù)狀況質(zhì)量、財(cái)務(wù)運(yùn)行質(zhì)量和財(cái)務(wù)中長期可持續(xù)發(fā)展,增加了宏觀環(huán)境和戰(zhàn)略維度,并根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)分析的內(nèi)容結(jié)構(gòu),將分析指標(biāo)體系作為量化的輔助手段。
第三類,以政府財(cái)務(wù)報(bào)告使用者需求為起點(diǎn)。廣東省財(cái)政廳課題組(2016)認(rèn)為,結(jié)合使用者信息需求和政府職能,分析指標(biāo)體系可設(shè)計(jì)為五個(gè)維度:財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、跨期公平性、資金績效性和監(jiān)管能力性;姜宏青和李科辰(2017)將報(bào)告使用者分為三類:核心需求者、中間需求者和松散需求者,認(rèn)為分析體系應(yīng)兼顧不同的使用者而設(shè)計(jì),提出了宏觀經(jīng)濟(jì)分析、政府部門績效分析、社會(huì)評(píng)價(jià)分析、多元與綜合分析四個(gè)維度。
通過文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn),由于政府職能的復(fù)雜性和不同的評(píng)價(jià)視角,財(cái)務(wù)報(bào)告可以從多個(gè)角度進(jìn)行審視和解讀,并提出大量不同的分析維度。為了更高層面使用和比較政府會(huì)計(jì)信息,滿足不同信息使用者的需求,有必要建立一套行之有效的政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析指標(biāo)體系。
三、分析指標(biāo)體系存在的問題
(一)財(cái)務(wù)分析目標(biāo)不明確,目前尚未形成完整的財(cái)務(wù)報(bào)告分析框架
本文總結(jié)了近年來的文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),構(gòu)建綜合財(cái)務(wù)報(bào)告分析框架主要有以下兩種思路:
一是從政府職能出發(fā)構(gòu)建分析框架。一般從財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、資金績效、跨期公平、政府服務(wù)能力、監(jiān)管能力等層面對(duì)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)和分析。這種思路的難點(diǎn)主要有兩個(gè)方面:第一,對(duì)政府整體財(cái)政運(yùn)行的全面覆蓋,無法進(jìn)一步設(shè)計(jì)有針對(duì)性的指標(biāo);第二,過于關(guān)注政府當(dāng)前的財(cái)政運(yùn)行狀況,忽視了對(duì)政府中長期可持續(xù)發(fā)展能力的分析。
二是從財(cái)務(wù)報(bào)表所反映的財(cái)務(wù)信息入手,根據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)表的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)分析框架。具體來說:根據(jù)政府資產(chǎn)負(fù)債表中政府資產(chǎn)、負(fù)債和凈資產(chǎn)的相關(guān)數(shù)據(jù)對(duì)政府財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析;利用收入支出表中收支數(shù)據(jù)結(jié)合年度預(yù)算情況對(duì)政府運(yùn)營情況進(jìn)行分析;并結(jié)合近年財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況和未來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及財(cái)稅政策對(duì)政府財(cái)政中長期可持續(xù)性進(jìn)行分析。這種分析方法能夠更全面反映政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告所反映的財(cái)務(wù)信息。然而,目前理論界多從某一具體領(lǐng)域進(jìn)行研究,研究內(nèi)容單一,缺乏以政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告信息為基礎(chǔ)的完整分析框架設(shè)計(jì)。缺乏完整的分析框架,無法明確財(cái)務(wù)分析目標(biāo),導(dǎo)致報(bào)告的質(zhì)量和可用性差。
(二)分析指標(biāo)的選擇不合理
財(cái)政部2015年發(fā)布的《權(quán)貴發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編指南》中,列出了財(cái)務(wù)分析方法和部分財(cái)務(wù)分析指標(biāo),但分析方法照搬了企業(yè)財(cái)務(wù)分析方法,且缺少明確的分析標(biāo)準(zhǔn)值。2018年3月12日,財(cái)政部公布了最新修訂的《綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南(試行)》,雖然增加了分析指標(biāo),但仍然沒有擺脫企業(yè)財(cái)務(wù)分析的方式,存在的問題還是沒有得到解決。
值得一提的是,與2015年相比,此次試行指南中提供的指標(biāo)有以下三個(gè)方面貢獻(xiàn):(1)現(xiàn)實(shí)性?!恫僮髦改稀反蚱屏藗鹘y(tǒng)預(yù)算分析的觀念,側(cè)重于關(guān)注政府資產(chǎn)的構(gòu)成、負(fù)債規(guī)模、收入變動(dòng)趨勢(shì)、費(fèi)用規(guī)模構(gòu)成以及其他宏觀政策方面的變化,突出了資產(chǎn)和負(fù)債列報(bào)的完整性,反映國家性資產(chǎn)的公允價(jià)值以及政府的預(yù)計(jì)負(fù)債,而且能夠全面反映政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營情況和履行受托責(zé)任情況,與傳統(tǒng)預(yù)算分析相比,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。(2)科學(xué)性。通過設(shè)計(jì)流動(dòng)比率、專項(xiàng)債務(wù)率、收入費(fèi)用率、固定資產(chǎn)成新率和公共基礎(chǔ)設(shè)施成新率等指標(biāo),采取比率分析法、比較分析法、結(jié)構(gòu)分析法和趨勢(shì)分析法等方法進(jìn)行定量財(cái)務(wù)分析,從而科學(xué)地反映政府償債能力、收入費(fèi)用狀況以及資產(chǎn)管理能力等。(3)可行性。完整、準(zhǔn)確的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和部門財(cái)務(wù)報(bào)告是財(cái)務(wù)分析的基礎(chǔ),在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持下,開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告分析更具可行性。