整合歸并涉農(nóng)資金“四輪驅(qū)動”助力脫貧攻堅司爽

侯小娜 李建民

[摘 要]整合歸并財政涉農(nóng)資金對于貧困地區(qū)精準扶貧、提升效益、如期實現(xiàn)脫貧攻堅戰(zhàn)具有重大的戰(zhàn)略意義。為集中資源打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)，我省啟動了新一輪的財政涉農(nóng)資金整合歸并工作，為極響應(yīng)國家要求與號召，出臺了一系列相關(guān)政策措施，支持貧困縣圍繞主要問題，將脫貧成效作為導向，以脫貧摘帽為目標，以扶貧規(guī)劃為指導，以重點扶貧項目為平臺整合歸并涉農(nóng)資金，提高涉農(nóng)資金使用的精準度和效益性，確保如期完成脫貧攻堅任務(wù)。

[關(guān)鍵詞]財政涉農(nóng)資金;整合歸并;“四輪驅(qū)動”

[中圖分類號]F323.8 [文獻標識碼]A

1 整合歸并涉農(nóng)資金的時代背景

1.1 整合歸并涉農(nóng)資金提高財政資金使用的效益性

近年來，我國在涉農(nóng)資金方面的項目管理體制，一直沿用的是傳統(tǒng)的職能式項目管理體制，這就使財政涉農(nóng)資金在進一步整合統(tǒng)籌方面存在一些問題。其中，渠道廣、項目繁雜、投入無重點、管理混亂等問題尤為突出。隨著國家財政涉農(nóng)資金在貧困地區(qū)的投資力度不斷加大，這種傳統(tǒng)的管理體制造成的如政府權(quán)力部門“一刀切式”、“打醬油的錢不能買醋”、資金使用分散碎片化、項目隨意化等問題日益明顯，嚴重影響了資金使用的效益性和政策實施效果。為著力解決上述問題，我國于2016年發(fā)布《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，同時啟動了新一輪的財政涉農(nóng)資金整合工作。統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金，可以進一步解決財政涉農(nóng)資金“九龍治水”問題，促進財政涉農(nóng)資金依法依規(guī)整合，充分發(fā)揮財政涉農(nóng)資金的聚合效應(yīng)。

1.2 整合歸并涉農(nóng)資金促進脫貧攻堅戰(zhàn)的穩(wěn)步進行

黨的十九大中明確提出“要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn);確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)進程的不斷加深，深度貧困地區(qū)和重度貧困問題日益突出，這已成為脫貧攻堅戰(zhàn)中必須要早日攻破的問題。這次財政涉農(nóng)資金整合歸并工作，聚焦深度貧困地區(qū)，堅持嚴格進出程序，做到扶貧對象精準、脫貧成效精準，把“六個精準”落實到扶貧工作的各個方面各個環(huán)節(jié)。同時注重脫貧規(guī)劃，著重發(fā)展重點項目，對于相近的、類似的項目資金，有一定的整合歸并能力，撬動引導金融資本和社會資金進入扶貧開發(fā)領(lǐng)域，為脫貧攻堅戰(zhàn)提供財政資金外的資金保障。

1.3 整合歸并涉農(nóng)資金保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的總體要求，就是堅持農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，推動城鄉(xiāng)一體、融合發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。多年以來，中央領(lǐng)導一以貫之堅持“三農(nóng)”，關(guān)注“三農(nóng)”問題，心系人民，將農(nóng)村精準扶貧作為“三農(nóng)”工作的核心來抓。按照最新的中央一號文件的內(nèi)容，要將產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系全部實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求，三種體系緊密關(guān)聯(lián)，相輔相成，共同成為當代農(nóng)業(yè)體系的重要支撐。簡括地說，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，就是要促進農(nóng)村中第一、二、三產(chǎn)業(yè)的相互融合。那么，這次財政涉農(nóng)資金整合歸并與推進農(nóng)村第一、二、三產(chǎn)業(yè)融合是相切合的?！鞍凑拯h的十九大提出的決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的戰(zhàn)略安排，明確實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標任務(wù)是，到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成;到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn);到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)?！币虼?，為實現(xiàn)穩(wěn)步實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，就要在融合農(nóng)村第一、二三產(chǎn)業(yè)時，著力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。其中主要有鄉(xiāng)村觀光旅游休閑產(chǎn)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)村電商產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等四大產(chǎn)業(yè)。在聚焦農(nóng)民問題的同時，一定要聚焦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，與此同時，各類企業(yè)，也要幫助普通農(nóng)民實現(xiàn)和市場的時時對接，要讓農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中有所獲得。

2 河北省涉農(nóng)資金整合歸并的成效

2016年，河北省將全省62個扶貧開發(fā)重點縣納入統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點范圍。扶貧開發(fā)投融資項目資本金1億元，農(nóng)業(yè)扶貧開發(fā)創(chuàng)業(yè)引導基金0.3億元。其中，利用省級財政扶貧資金安排易地扶貧搬遷資金（地方債）88000萬元，此項資金作為資本金注入河北易地扶貧搬遷開發(fā)投資有限公司，撬動中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和國家開發(fā)銀行資金，主要用于建檔立卡9萬貧困人口的易地扶貧搬遷工程。

2017年，河北省按照國家要求進一步加大對涉農(nóng)資金的投入。其中，中央財政扶貧資金總量264644萬元：①中央資金易地扶貧搬遷貼息資金6170萬元;少數(shù)民族發(fā)展資金7815萬元，以工代賑資金17800萬元，國有貧困農(nóng)場扶貧資金1699萬元，國有貧困林場扶貧資金1889萬元;②省級財政扶貧資金總量327500萬元，易地扶貧搬遷項目資本金195000萬元;扶貧開發(fā)投融資平臺資金49000萬元;第三方評估費710萬元;扶貧開發(fā)信息平臺維護費60萬元;中國扶貧雜志訂閱年費108萬元。與2016年度決算相比，一般公共預算財政撥款本年收入增加140869.71萬元，增長133%，增加原因主要是調(diào)整扶貧開發(fā)投融資平臺資本金和調(diào)增省級財政扶貧資金易地搬遷資本金。本年支出增加140871.73萬元，增長133%，增加原因主要是調(diào)整扶貧開發(fā)投融資平臺資本金和調(diào)增省級財政扶貧資金易地搬遷資本金。

2018年以來，京津的19個區(qū)結(jié)對幫扶我省張家口、承德、保定的28個縣，其中貧困縣27個，實現(xiàn)了對張承保國定貧困縣幫扶全覆蓋。京津安排財政幫扶資金12.89億元，我省安排配套資金2.8億元。目前，張承保3市脫貧攻堅取得積極進展，其中平泉、易縣實現(xiàn)脫貧摘帽。按照黨中央、國務(wù)院和省委、省政府要求，省財政廳作為牽頭單位擬定了《實施方案》，并經(jīng)省委全面深化改革工作領(lǐng)導小組第38次會議、省政府第15次常務(wù)會議研究通過。

2019年支出預算為561524.60萬元，其中基本支出2018.76萬元，項目支出559505.84萬元。其中：本級支出4046.84萬元，主要包括扶貧項目監(jiān)管工作經(jīng)費、扶貧綜合事務(wù)管理工作經(jīng)費、第三方貧困縣退出和考核評估費用、《中國扶貧》雜志訂閱費、督查巡查工作經(jīng)費等。補助支出555459.00萬元，主要包括駐村工作隊綜合經(jīng)費、財政扶貧專用資金（京津?qū)趲头鍪〖壟涮踪Y金）和財政扶貧專項資金。2019年預算收支安排561524.60萬元，較2018年預算增加了292016.80萬元，其中：基本支出增加86.80萬元，主要為增加人員經(jīng)費支出;項目支出增加291930.00萬元，主要為財政扶貧專用資金（京津?qū)趲头鍪〖壟涮踪Y金）、財政扶貧專項資金和第三方貧困縣退出和考核評估費用等項目支出。

3 河北省財政涉農(nóng)資金整合歸并的經(jīng)驗啟示

3.1 規(guī)劃引領(lǐng)、確定整合歸并目標和重點

居以安思危，思則有備，有備無患。河北省政府辦公廳印發(fā)《河北省“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》中指出，解決貧困問題的根本途徑是發(fā)展脫貧致富產(chǎn)業(yè)，進一步建立完善脫貧產(chǎn)業(yè)體系，對于貧困人口中有勞動能力的，做到特色扶貧產(chǎn)業(yè)項目全覆蓋，實現(xiàn)貧困戶有脫貧的門路。與此同時，實施特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)扶貧工程，發(fā)展符合當?shù)厣a(chǎn)氣候環(huán)境的特色種植業(yè)、畜牧業(yè)、林果產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等。實施鄉(xiāng)村游扶貧工程，實施電子商務(wù)扶貧工程。實施資產(chǎn)收益扶貧，用足財政投入形成的資產(chǎn)，用好集體資產(chǎn)收益權(quán)，用活農(nóng)民宅基地使用權(quán)，推進資源開發(fā)收益共享。我省發(fā)布的《關(guān)于建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的實施方案》中明確指出建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制，發(fā)揮財稅體制改革牽引作用、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐和農(nóng)村全面建成小康社會。圍繞方案要求，一是不折不扣地貫徹落實國家政策，按照管理要求整合歸并專項資金，確定統(tǒng)籌規(guī)劃方式。二是結(jié)合我省實際情況，對省級專項資金進行梳理，根據(jù)我省實際需要提出整合歸并意見。三是制定具體落實措施，其中包括整合措施、配套措施和工作措施，確保政策落地實行。具體來講，我省歸納提煉出“建立四個機制，落實三項措施。截至2018年底，在省整合方案的引領(lǐng)指導下，納入財政資金整合范圍的全省62個扶貧開發(fā)重點縣均制定并實施了涉農(nóng)資金整合歸并方案以及有序退出方案，制定完善了整合資金管理使用辦法，對本省具體貧困地區(qū)財政涉農(nóng)資金整合歸并工作進行指引。由此可見，以規(guī)劃為引領(lǐng)，是河北省整合歸并財政涉農(nóng)資金的重要舉措。

3.2 渠道不變，以縣為主，充分授權(quán)

《河北省財政專項扶貧資金管理辦法》明確要求，本省財政專項扶貧資金項目的審批權(quán)限不再進行統(tǒng)一管理，而是一律下放到縣，縣級政府對財政專項扶貧資金的使用和管理負主體責任。省級和市級不再明確其具體扶貧項目和補助標準，由各縣根據(jù)貧困縣的實際情況，開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金，明確脫貧攻堅需求自主安排使用財政涉農(nóng)資金。同時，省、市級主管部門應(yīng)當明確本級主管部門的職責，管總量但不拘泥于結(jié)構(gòu)，管任務(wù)下放項目自主權(quán)，管質(zhì)量監(jiān)督不管具體實施。試點縣加強資金和項目管理，做到資金到項目，管理到項目，核算到項目，責任到項目。同時，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》指出，省級相關(guān)部門要負總責，強化監(jiān)督。中央有關(guān)部門主要負責政策制定以及資金下達，強調(diào)制度建設(shè)和監(jiān)督考核。省級扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組對試點工作負總責，著重抓好試點選擇，認真進行上下銜接，充分進行組織協(xié)調(diào)、督促檢查等工作。通過試點，形成“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧資金投入新格局，激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生動力，支持貧困縣圍繞主要問題，以脫貧摘帽為目標，將脫貧成效作為導向，以扶貧規(guī)劃為指引，以重點扶貧項目為平臺，整合歸并使用財政涉農(nóng)資金，提高財政涉農(nóng)資金使用的精準度和效益性，確保如期完成脫貧攻堅任務(wù)。

3.3 創(chuàng)新措施，差別管理，注重實效

①省、市在統(tǒng)籌整合權(quán)限上，進一步放權(quán)。根據(jù)中央文件具體要求的“充分賦予市、縣一級自主權(quán)，允許市、縣（市、區(qū)）在完成既定任務(wù)的前提下，根據(jù)本地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，判斷緩急輕重，在同一大專項內(nèi)調(diào)劑使用資金”的基礎(chǔ)上，提出了“對中央、省級屬于同一個大專項資金的，可以相互捆綁使用”。②在整合歸并步驟責任上，進一步強化細化。在中央規(guī)定的時間表基礎(chǔ)上，前期準備明確細致、涉農(nóng)資金進一步歸并設(shè)置、統(tǒng)籌整合行業(yè)內(nèi)資金、統(tǒng)籌整合行業(yè)間資金、建立健全長效機制5個階段任務(wù)，制定2018—2020年每年工作重點任務(wù)，并進行重點任務(wù)分解細化，責任到部門。③在預算編制上，進一步注重實效。結(jié)合我省預算編制的實際情況，結(jié)合“大專項+任務(wù)清單”管理方式，進一步完善預算編制流程，改進項目庫管理方式，確保中央政策更好地結(jié)合我省發(fā)展實際。例如，我省組織實施四大行動，動員社會各界力量參與其中。河北省組織動員全省黨政機關(guān)、社會組織、企事業(yè)單位、部隊院校等，面向所有貧困縣、貧困村，尤其是10個深度貧困縣、206個深度貧困村，進一步擴大貧困地區(qū)的產(chǎn)品和服務(wù)消費，促進貧困縣和貧困人口穩(wěn)步脫貧、持續(xù)增收，實現(xiàn)更快更優(yōu)發(fā)展。根據(jù)該方案，河北省相關(guān)部門組織實施四項重點行動。首先，廣泛開展并擴大社會購買行動。組織各級黨政機關(guān)以及國有企事業(yè)單位等，在同等條件和情況下優(yōu)先購買，動員非國有企業(yè)等社會組織力量積極購買，建立健全京津冀消費扶貧協(xié)作體制機制，積極提升貧困地區(qū)勞務(wù)消費。其次，著力實施渠道暢通行動。構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)完整鏈條，拓展農(nóng)產(chǎn)品銷售方式與途徑，?發(fā)揮政府收購儲備體系作用，大力建設(shè)流通服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)點體系。第三，深入實施質(zhì)量提升行動。促進農(nóng)產(chǎn)品標準化體系建設(shè)，推進規(guī)模化產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營，打造區(qū)域性特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。第四，強力推進特色休閑旅游升級行動。優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施，提升當?shù)芈糜畏?wù)水平，完善規(guī)劃設(shè)計，加大推廣宣傳力度。

3.4 優(yōu)化績效，實施審計監(jiān)督機制

黨的十九大報告中強調(diào)，應(yīng)建立全面規(guī)范透明、標準科學、有約束力度的預算制度，全方位實施績效管理。由此而加快了財政涉農(nóng)資金績效評價指標體系建設(shè)，為提升財政涉農(nóng)資金使用的效益性指明方向。《河北省貧困縣黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部脫貧攻堅與經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核辦法》強調(diào)“把考核結(jié)果作為干部提拔使用、激勵約束、問責追責和幫扶資金統(tǒng)籌分配的重要依據(jù)?！睆娀撠毠詰?zhàn)中領(lǐng)導的責任制，逐層簽訂脫貧攻堅責任書，確保形成歸口管理分級負責、多層聯(lián)動、步調(diào)一致、同頻共振的工作格局。相關(guān)部門要把脫貧職責扛于肩，把脫貧任務(wù)抓在手，做好域內(nèi)協(xié)調(diào)、上下銜接督促檢查工作，要立下矢志不渝的志向，堅定目標，苦干實干，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口攜手邁進全面小康社會。2018年，河北省建成扶貧審計監(jiān)督平臺。河北省扶貧審計監(jiān)督平臺，具有扶貧大數(shù)據(jù)匯集、財政涉農(nóng)資金全覆蓋、項目實時跟蹤、實效功能強的顯著特點，是我國首個扶貧審計監(jiān)督平臺。河北省審計部門加大扶貧項目落實情況財政涉農(nóng)資金使用績效的監(jiān)測和揭示、審計監(jiān)督力度，提高審計信息化程度，提升扶貧項目大數(shù)據(jù)審計水平，以扎實的審計成果服務(wù)保障脫貧攻堅和財政涉農(nóng)資金整合歸并工作。

[參考文獻]

[1] 陳淑玲.淺析財政涉農(nóng)資金管理存在的問題及對策[J].時代金融，2016（02）.

[2] 從靜.財政涉農(nóng)資金整合的現(xiàn)狀與相關(guān)政策建議[J].經(jīng)濟研究參考，2015（07）.

[3] 王金科，賈寶華.財政涉農(nóng)資金整合試點工作調(diào)研——以長武縣為例[J].西部財會，2016（02）.

[4] 王莉莉.財政涉農(nóng)資金審計探討[J].合作經(jīng)濟與科技，2015（05）.