侯 璐

金融監(jiān)管，是指國(guó)家機(jī)關(guān)和公權(quán)力組織依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)的授權(quán)，行使對(duì)整個(gè)金融業(yè)的監(jiān)督管理的權(quán)利。金融監(jiān)管法制變革，是在金融科技興勃的背景下，為保證金融行業(yè)市場(chǎng)的穩(wěn)定與健康發(fā)展，尋求保證金融安全穩(wěn)定與包容金融創(chuàng)新發(fā)展之間的平衡的法律制度建設(shè)與創(chuàng)新的過(guò)程。影子銀行，指的是具有融通資金的信用中介功能，卻未像傳統(tǒng)銀行那樣受到適度監(jiān)管、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管套利的機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)。影子銀行作為金融科技興勃的產(chǎn)物，對(duì)其監(jiān)管的法律尚屬于空白，這就造成了其在無(wú)明確法律監(jiān)管依據(jù)的情況下，為金融市場(chǎng)帶來(lái)了交易風(fēng)險(xiǎn)與違規(guī)操作等問(wèn)題。所以對(duì)于影子銀行的監(jiān)管是亟待解決的問(wèn)題，更要與金融科技興勃下的金融監(jiān)管法制變革緊密結(jié)合進(jìn)行并行研究，探索針對(duì)影子銀行行之有效的法律監(jiān)管制度框架。

一、影子銀行法律監(jiān)管的基礎(chǔ)與方向

（一）法律監(jiān)管的理論基礎(chǔ)

影子銀行監(jiān)管法律制度的理論核心就是要通過(guò)法律制度的建立和各種法律活動(dòng)的開(kāi)展，將稀缺資源進(jìn)行再一次分配，從而讓資源配置合理化達(dá)到合理的效果。具體而言，在影子銀行的市場(chǎng)模式中，其特點(diǎn)之一就是交易資金來(lái)源廣泛，那么這些就是稀缺資源，通過(guò)法律制度的建設(shè)讓這些資源的分配合理化，保證合理使用的效果。這既是法律制度的效率價(jià)值，也是法經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論。同時(shí)，法經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“卡爾多一?？怂剐省崩碚撜J(rèn)為一旦使總收益增大，法律制度便有了建立的正當(dāng)性。具體而言，在現(xiàn)有的國(guó)家政策與市場(chǎng)運(yùn)行的模式之下，影子銀行除了資金來(lái)源廣之外還具有另一個(gè)相對(duì)于傳統(tǒng)商業(yè)銀行的優(yōu)勢(shì)，那就是沒(méi)有資本充足率和存款準(zhǔn)備金制度等的約束。而在金融科技興勃的大背景之下，資金來(lái)源的渠道不斷增多，這就會(huì)讓影子銀行的市場(chǎng)模式在高收益的同時(shí)也帶來(lái)了高風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)秩序和效率價(jià)值之間產(chǎn)生巨大矛盾時(shí)，就會(huì)因此而影響資源的合理配置，為金融市場(chǎng)帶來(lái)安全隱患。因此，建立對(duì)影子銀行的法律監(jiān)管制度就尤為重要。

而影子銀行監(jiān)管的法律制度更要在金融監(jiān)管法制變革的背景下進(jìn)行開(kāi)展，因?yàn)檫@樣的制度更應(yīng)具備開(kāi)放性，針對(duì)不斷發(fā)展的金融技術(shù)作出及時(shí)的反應(yīng)，以期能夠及時(shí)對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的新興業(yè)務(wù)作出處理，可以對(duì)未來(lái)的機(jī)會(huì)主義產(chǎn)生一定的抑制作用。但是目前我國(guó)在司法實(shí)踐中對(duì)于影子銀行問(wèn)題的監(jiān)管是沒(méi)有依據(jù)的，專門的監(jiān)管法律法規(guī)數(shù)量少而且效力低，就會(huì)讓金融監(jiān)管陷入無(wú)力的狀態(tài)，這就表明了目前影子銀行監(jiān)管法律制度是無(wú)法滿足我國(guó)金融市場(chǎng)的需求，因此不斷完善影子銀行的法律監(jiān)管，是金融監(jiān)管的當(dāng)下現(xiàn)實(shí)要求。

（二）法律監(jiān)管的制度建設(shè)方向

在深化整治銀行業(yè)市場(chǎng)亂象的背景下，開(kāi)展金融監(jiān)管法制變革的基礎(chǔ)上，針對(duì)影子銀行的法律監(jiān)管的制度建設(shè)可以從如下幾個(gè)方面入手：第一，首先明確監(jiān)管主體。目前我國(guó)對(duì)于影子銀行的監(jiān)管主體并未明確規(guī)定，而大量現(xiàn)存關(guān)于影子銀行的法律監(jiān)管規(guī)定都出自于銀監(jiān)會(huì)，故而從專業(yè)性和市場(chǎng)現(xiàn)狀角度考慮，應(yīng)確定以銀保監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)的法律監(jiān)管制度。第二，厘清監(jiān)管對(duì)象。目前我國(guó)針對(duì)影子銀行監(jiān)管對(duì)象界定僅僅來(lái)自于國(guó)辦107號(hào)文件，劃分的標(biāo)準(zhǔn)為是否受到監(jiān)管、是否具有牌照。然而這種劃分的標(biāo)準(zhǔn)與方式是無(wú)法應(yīng)對(duì)金融科技的興起與金融創(chuàng)新的發(fā)展。從當(dāng)下金融監(jiān)管法制變革的角度中看，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面來(lái)對(duì)影子銀行的監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行分析，即是否從事信用中介業(yè)務(wù)，是否會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，是否其本身的業(yè)務(wù)具有期限轉(zhuǎn)換、流動(dòng)轉(zhuǎn)換、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換、信用創(chuàng)造的特征。所以，具備這四個(gè)特征的，且易產(chǎn)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的非信用中介機(jī)構(gòu)才是接下來(lái)影子銀行法律監(jiān)管所針對(duì)的監(jiān)管對(duì)象。第三，明確監(jiān)管目標(biāo)。關(guān)于影子銀行法律監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面進(jìn)行明確，一是對(duì)金融體系整體運(yùn)行效率提出要求，而是對(duì)金融消費(fèi)者在未來(lái)監(jiān)管制度中權(quán)利保護(hù)問(wèn)題給予保障，這兩個(gè)方面亦是目前銀行業(yè)市場(chǎng)所存在的突出問(wèn)題。第四，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管模式。2017年，銀監(jiān)會(huì)提出要讓影子銀行去掉影子，要立足基本標(biāo)準(zhǔn)，將它和銀行業(yè)市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一。由此可見(jiàn)，我國(guó)影子銀行法律監(jiān)管模式的改革發(fā)展方向?yàn)閷?shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管的法律監(jiān)管模式的制定要從三個(gè)方面開(kāi)展，即改善現(xiàn)在的法律監(jiān)管制度，組建?？诮鹑诒O(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)的影子銀行法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)。第五，建立完備的救濟(jì)機(jī)制。一個(gè)完備的監(jiān)管制度，既要包括監(jiān)管目標(biāo)、監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象，有統(tǒng)一的監(jiān)管模式，同時(shí)也要建立完善的救濟(jì)機(jī)制。對(duì)于影子銀行的救濟(jì)機(jī)制的完善要從兩個(gè)方向入手：一是對(duì)已經(jīng)處于風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)中處于破產(chǎn)邊緣的影子銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行救濟(jì)。二是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)累聚而被迫停產(chǎn)停業(yè)的影子銀行進(jìn)行救濟(jì)，以防爆發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。第六，對(duì)整體法律法規(guī)體系的建設(shè)。主要是從兩個(gè)方面入手：一是對(duì)現(xiàn)有的滯后的法律法規(guī)的修正，二是對(duì)金融創(chuàng)新所帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行研究與規(guī)定。

二、目前影子銀行監(jiān)管存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)管機(jī)制不健全

首先監(jiān)管主體與對(duì)象不明確。我國(guó)大約有九個(gè)負(fù)責(zé)影子銀行的監(jiān)管主體，監(jiān)管主體監(jiān)管的對(duì)象十分繁雜，包括信托公司、資產(chǎn)證券化、銀信合作、委托貸款等影子銀行業(yè)務(wù)開(kāi)展形式。針對(duì)繁雜的監(jiān)管對(duì)象，眾多的監(jiān)管主體，我國(guó)的現(xiàn)有法律法規(guī)并未明確細(xì)化規(guī)定，只是根據(jù)國(guó)辦107號(hào)文件的“誰(shuí)批準(zhǔn)設(shè)立誰(shuí)負(fù)責(zé)處置風(fēng)險(xiǎn)”這樣的總原則進(jìn)行金融監(jiān)管。隨著金融科技的不斷興起，影子銀行業(yè)務(wù)不斷增多且日趨復(fù)雜，這樣的籠統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)制就會(huì)造成權(quán)責(zé)劃分不清，從而使實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)監(jiān)管真空，最終使銀行業(yè)市場(chǎng)出現(xiàn)亂象。其次，監(jiān)管目標(biāo)定位不準(zhǔn)確。第一，在對(duì)影子銀行業(yè)務(wù)實(shí)施法律監(jiān)管的過(guò)程，我國(guó)目前僅僅將監(jiān)管的著力點(diǎn)放在具體業(yè)務(wù)的合規(guī)與合法，從而忽視了對(duì)整體金融效率提高的考量。僅僅將金融監(jiān)管的目標(biāo)定位為維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定性，一味采取保守和防御的政策，而忽視了影子銀行的發(fā)展是金融創(chuàng)新的結(jié)果，它能夠?qū)鹑谑袌?chǎng)帶來(lái)加快資金周轉(zhuǎn)、盤(pán)活信貸存量，提升金融體系效率的積極作用。第二，忽視了對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)。金融消費(fèi)者的權(quán)利保障問(wèn)題在我國(guó)一直是亟待解決的，影子銀行的業(yè)務(wù)更屬于第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)型業(yè)務(wù)，金融創(chuàng)新下的新興市場(chǎng)模式必然會(huì)帶來(lái)制度上所不能及時(shí)解決的問(wèn)題，而實(shí)施監(jiān)管的過(guò)程中對(duì)金融消費(fèi)者的忽視，更讓金融消費(fèi)者權(quán)利受損成為了當(dāng)下銀行業(yè)市場(chǎng)亂象中亟待解決的焦點(diǎn)問(wèn)題。

（二）監(jiān)管模式不統(tǒng)一

目前我國(guó)針對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的監(jiān)管模式采用的是分業(yè)監(jiān)管的模式，這種模式讓銀行、證券等金融機(jī)構(gòu)只能在金融規(guī)范的許可范圍內(nèi)開(kāi)展金融業(yè)務(wù)，讓金融風(fēng)險(xiǎn)僅限于各行業(yè)內(nèi)部。但是這種分業(yè)監(jiān)管的模式僅僅是傳統(tǒng)金融行業(yè)下的產(chǎn)物，對(duì)于影子銀行的不斷興起，分業(yè)監(jiān)管的模式并不適用，具體體現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，缺乏有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。分業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)之一便是專業(yè)化分工，而專業(yè)化分工基礎(chǔ)之上必須要一個(gè)統(tǒng)一監(jiān)管調(diào)配機(jī)制。這樣才能做到節(jié)約成本與降低難度。目前這種有效協(xié)調(diào)機(jī)制的匱乏，讓監(jiān)管在遇到跨行業(yè)跨市場(chǎng)的管理問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)無(wú)力。第二，缺乏信息共享機(jī)制。影子銀行的一個(gè)重要特征就是其風(fēng)險(xiǎn)的傳染性高于傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)。在不統(tǒng)一的監(jiān)管模式之下，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等各自掌握風(fēng)險(xiǎn)信息，但是互相之間并不共享，也缺乏和央行的信息共享。影子銀行的高風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，缺乏信息共享，缺乏對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警，就容易陷入系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，監(jiān)管模式不統(tǒng)一，是當(dāng)下影子銀行監(jiān)管亟待解決的問(wèn)題之一。

（三）整體監(jiān)管法律體系不完備

從宏觀的角度，從我國(guó)的法制建設(shè)與金融監(jiān)管法制變革的視角考量，將監(jiān)管制度放于整體監(jiān)管法律法規(guī)體系中，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)影子銀行的整體監(jiān)管法律體系不完備。我國(guó)針對(duì)影子銀行的法律監(jiān)督起步較晚，第一次對(duì)影子銀行的存在提出要實(shí)施監(jiān)管是在2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的107號(hào)文件。影子銀行監(jiān)管的法律制度建設(shè)目前處于一個(gè)完善的階段，尚未形成體系化，有諸多的不足。第一，當(dāng)下的法律法規(guī)存在空白，無(wú)法適應(yīng)金融科技與金融創(chuàng)新的迅速發(fā)展。例如，關(guān)于涉及存款保險(xiǎn)制度及影子銀行破產(chǎn)清算等市場(chǎng)退出機(jī)制還沒(méi)有建立，關(guān)于投資者、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)缺失。第二，現(xiàn)存的法律法規(guī)中有很多需要進(jìn)行修訂和完善，滯后的法律法規(guī)會(huì)讓金融監(jiān)管無(wú)法應(yīng)對(duì)銀行的迅猛發(fā)展，法律法規(guī)跟不上經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展需要，監(jiān)管無(wú)法發(fā)力，就會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。第三，現(xiàn)存的關(guān)于影子銀行監(jiān)管的規(guī)范效力較低，現(xiàn)有的監(jiān)管立法文件多數(shù)以行政性法規(guī)為主，并未上升到法律的層面，這就讓監(jiān)管的相關(guān)文件缺乏約束性和強(qiáng)制性，從而引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)造成市場(chǎng)混亂。

（四）救濟(jì)機(jī)制的匱乏

完備的監(jiān)管體制不僅包含監(jiān)管三方面的內(nèi)容，法律法規(guī)還應(yīng)當(dāng)包含完善的救濟(jì)機(jī)制。救濟(jì)機(jī)制的匱乏會(huì)讓金融風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)得不到控制，監(jiān)管無(wú)力的情況下，會(huì)造成風(fēng)險(xiǎn)的無(wú)限蔓延，就會(huì)爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)影子銀行出現(xiàn)流動(dòng)性困難，如果有相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制如破產(chǎn)法律制度以及存款保險(xiǎn)制度，就會(huì)讓許多影子銀行的業(yè)務(wù)能夠穩(wěn)妥地退出風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)，也能夠既保護(hù)了存款人、股東及相關(guān)者利者，又避免了退出對(duì)金融市場(chǎng)的沖擊。但是這種救濟(jì)機(jī)制的匱乏，就會(huì)讓影子銀行出現(xiàn)流動(dòng)困難時(shí)，無(wú)法及時(shí)得到中國(guó)人民銀行的資金支持，極有可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從而造成金融動(dòng)蕩與金融危機(jī)。

三、影子銀行監(jiān)管法律制度框架的構(gòu)思

（一）明確監(jiān)管主體與對(duì)象

目前國(guó)內(nèi)針對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)管權(quán)力的有九大主體，這樣看似明確的分工實(shí)則無(wú)法應(yīng)對(duì)影子銀行多變復(fù)雜的業(yè)務(wù)監(jiān)管。對(duì)于影子銀行監(jiān)管的法律制度改革，監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象必須明確。

首先要明確以銀保監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)的監(jiān)管主體。具體而言，第一，針對(duì)不持有金融牌照，完全脫離監(jiān)管的信用中介結(jié)構(gòu)，其中包含P2P網(wǎng)貸以及第三方理財(cái)機(jī)構(gòu)等一系列新興金融機(jī)構(gòu)，要根據(jù)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于2016年推進(jìn)惠普金融發(fā)展工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，將其主要監(jiān)管負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)確定為普惠金融部，針對(duì)不同省份不同地域的發(fā)展情況，在實(shí)施金融監(jiān)管的過(guò)程中由地方政府部門進(jìn)行協(xié)助。第二，針對(duì)不持有金融牌照、存在監(jiān)管不足的信用中介機(jī)構(gòu)，如小額貸款公等。針對(duì)這一類，現(xiàn)存的法律法規(guī)有相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確定銀保監(jiān)會(huì)為主導(dǎo)，同時(shí)發(fā)揮現(xiàn)有監(jiān)管主體的職能。由銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)主要統(tǒng)籌，具體監(jiān)管權(quán)力下放給政府商務(wù)部門或金融辦公室。

其次，要明確確定監(jiān)管對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)。如前文所述，現(xiàn)在對(duì)影子銀行的劃分標(biāo)準(zhǔn)是監(jiān)管過(guò)嚴(yán)，限制影子銀行對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)揮積極作用。因此，對(duì)于影子銀行監(jiān)管對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的劃分要做到穩(wěn)定市場(chǎng)與鼓勵(lì)發(fā)展并濟(jì)。確定監(jiān)管對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)，從三個(gè)步驟開(kāi)展：第一，是否從事信用中介業(yè)務(wù)。影子銀行的本質(zhì)是非銀行信用機(jī)構(gòu)，從事信用中介業(yè)務(wù)，才能夠進(jìn)行信用創(chuàng)造，期限轉(zhuǎn)化，進(jìn)行融資等相關(guān)金融業(yè)務(wù)。所以，從事這類業(yè)務(wù)的才符合第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。第二，是否具有期限轉(zhuǎn)換、流動(dòng)性轉(zhuǎn)換、信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換、信用創(chuàng)造的四個(gè)職能。期限轉(zhuǎn)換是通過(guò)獲得短期資金以投資更長(zhǎng)期的資產(chǎn)，進(jìn)行資金期限上的轉(zhuǎn)化。流動(dòng)性轉(zhuǎn)換，是將不流動(dòng)或流動(dòng)性較差的資金轉(zhuǎn)換為具有流動(dòng)性或流動(dòng)性強(qiáng)的活期存款。信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換是風(fēng)險(xiǎn)管理方式的一種，是指通過(guò)使用各種金融工具把信用風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到其他銀行或其他金融機(jī)構(gòu)。信用創(chuàng)造，是指影子銀行利用相關(guān)信用工具的流通，可以超出自有資本和吸收的資金總額而擴(kuò)大信用時(shí)所發(fā)揮的一種職能。當(dāng)同時(shí)具備上述四個(gè)職能時(shí)，才是符合影子銀行的第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。第三，是否會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。影子銀行的另一個(gè)特征就是其金融業(yè)務(wù)的復(fù)雜性使其更容易產(chǎn)生系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)，因此具備上述四個(gè)職能的從事信用中介業(yè)務(wù)的容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，就是所要實(shí)施監(jiān)管的對(duì)象。

（二）確定監(jiān)管目標(biāo)

在明確監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象之后，有明確的監(jiān)管目標(biāo)，才能讓金融監(jiān)管準(zhǔn)確發(fā)力。

首先，要重視金融體系效率的提高。上文表述可知，我國(guó)目前針對(duì)影子銀行所采取的監(jiān)管態(tài)度是相對(duì)保守的，所采取的針對(duì)金融創(chuàng)新的政策與監(jiān)管方式也并不是支持與鼓勵(lì)，這樣并不利于整體金融系統(tǒng)效率的提高。因此，要從以下方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變：第一，轉(zhuǎn)變立法理念。立法的理念要緊密結(jié)合當(dāng)下金融法制變革的要求與金融業(yè)日趨變化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，將立法理念由“安全”轉(zhuǎn)為“風(fēng)險(xiǎn)管理”。風(fēng)險(xiǎn)管理的核心就是只將風(fēng)險(xiǎn)作為監(jiān)管是否合理的出發(fā)點(diǎn)，而最終的落腳點(diǎn)與目的是在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，放松對(duì)金融的管制，以激發(fā)金融創(chuàng)造及活力，促進(jìn)影子銀行的健康發(fā)展與積極效用。第二，融合金融公私法。金融公法，針對(duì)的是政府參與管理和監(jiān)督，是一種縱向的關(guān)系。而金融私法，針對(duì)的是平等主體之間的交易關(guān)系，是一種橫向的關(guān)系。將兩者緊密結(jié)合，互相借鑒，才能充分激發(fā)影子銀行在金融市場(chǎng)所發(fā)揮的創(chuàng)造力。

其次，加強(qiáng)金融消費(fèi)者利益保護(hù)。金融消費(fèi)者權(quán)利的保障問(wèn)題一直是我國(guó)金融行業(yè)發(fā)展過(guò)程中亟待解決和需要重視的問(wèn)題，消費(fèi)者利益得到保障金融才能持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此，要從兩個(gè)方面進(jìn)行保護(hù)：第一，設(shè)立專門的部門機(jī)構(gòu)。目前金融消費(fèi)者在進(jìn)行申訴和尋求救濟(jì)時(shí)，由于對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和救濟(jì)機(jī)制的不了解，往往造成“求訴無(wú)門”的現(xiàn)象，長(zhǎng)期以往就會(huì)造成矛盾的激化。專門的部門機(jī)構(gòu)的存在，可以針對(duì)金融消費(fèi)者這一群體，加強(qiáng)相關(guān)的法律宣傳教育，讓其形成合理合法的維權(quán)意識(shí)。同時(shí)，有專門機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)就會(huì)極大程度上解決現(xiàn)在金融市場(chǎng)亂象中針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)利受損“踢皮球”現(xiàn)象的問(wèn)題。第二，制定專門的交易規(guī)則。目前現(xiàn)存的法律法規(guī)中尚未存在專門針對(duì)金融消費(fèi)者的法律保護(hù)規(guī)則，只是明確了金融消費(fèi)者所享有的八項(xiàng)權(quán)利。制定專門的保護(hù)規(guī)則尤為必要，與此同時(shí)，根據(jù)影子銀行的業(yè)務(wù)特征，并緊密結(jié)合金融創(chuàng)新的發(fā)展態(tài)勢(shì)，細(xì)化金融產(chǎn)品和服務(wù)提供者的行為準(zhǔn)則。

（三）推行統(tǒng)一監(jiān)管模式

本文上述已經(jīng)表明，目前我國(guó)分業(yè)監(jiān)管的模式已經(jīng)不能夠適應(yīng)于現(xiàn)在的金融市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r。2017年3月2日，國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，銀監(jiān)會(huì)前主席郭樹(shù)清提到資管辦法新規(guī)定時(shí)指出，應(yīng)先立足于基本的標(biāo)準(zhǔn)，把它統(tǒng)一起來(lái)，監(jiān)管業(yè)務(wù)須統(tǒng)一監(jiān)管，使影子銀行去掉影子。因此，針對(duì)影子銀行的監(jiān)管推行統(tǒng)一監(jiān)管模式勢(shì)在必行，要從三個(gè)方面建立統(tǒng)一監(jiān)管模式。

一是改進(jìn)現(xiàn)存的中央銀行監(jiān)督法律制度。從分業(yè)監(jiān)管模式到統(tǒng)一監(jiān)管模式，需要循序漸進(jìn)改進(jìn)，不可以一蹴而就。中央107號(hào)文件中明確提出積極發(fā)揮協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議制度的作用。因此，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先要針對(duì)各自監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)提高自身的業(yè)務(wù)水平，即提高風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)水平。其次，各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要注重建立風(fēng)險(xiǎn)信息共享機(jī)制。

二是中國(guó)人民銀行應(yīng)牽頭組織建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。聯(lián)席會(huì)議制度只能在改革初期起到臨時(shí)作用，從金融危機(jī)的全球爆發(fā)來(lái)看，它并不能起到長(zhǎng)久的作用，只有專門的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)才能夠在金融風(fēng)險(xiǎn)聚集，金融市場(chǎng)動(dòng)蕩時(shí)，滿足宏觀審慎監(jiān)管的要求。那么中國(guó)人民銀行首先就要協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)與央行之間的貨幣政策沖突問(wèn)題，其次要確保在遇到金融危機(jī)重大事件與突發(fā)事件由專門機(jī)構(gòu)親自處理，再次要推動(dòng)各個(gè)監(jiān)管主體之間的信息共享機(jī)制的建立，最后要明確劃分影子銀行在出現(xiàn)跨業(yè)務(wù)跨市場(chǎng)等情況時(shí)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。

三是在金融改革不斷推進(jìn)的過(guò)程中，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之后，可以根據(jù)金融市場(chǎng)的發(fā)展情況，逐步調(diào)整金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的管理職能，讓其最終負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)所具備的功能地位。或者可以先建立小范圍的金融監(jiān)管組織，根據(jù)金融業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)，逐步擴(kuò)大其職能。最終實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)制，由中國(guó)人民銀行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，劃分明確職責(zé)，逐步實(shí)現(xiàn)影子銀行統(tǒng)一監(jiān)管模式。

（四）建立雙向救濟(jì)機(jī)制

針對(duì)救濟(jì)機(jī)制的建立，要從兩個(gè)對(duì)象開(kāi)展：即對(duì)于那些處于風(fēng)險(xiǎn)危化甚至處于破產(chǎn)倒閉邊緣的影子銀行業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行救濟(jì)，對(duì)于那些由于風(fēng)險(xiǎn)累聚而救助無(wú)望致被迫停產(chǎn)停業(yè)的影子銀行業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)引導(dǎo)其關(guān)停。

第一，建立援救基金?？梢酝ㄟ^(guò)稅收的方式來(lái)獲取基金來(lái)源，即向銀行或者非銀行的金融機(jī)構(gòu)征收銀行稅。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)遇到金融風(fēng)險(xiǎn)或遭遇系統(tǒng)性危機(jī)時(shí)，通過(guò)救援基金給予幫助和支持。這種基金的建立可以起到雙重作用，既幫助金融機(jī)構(gòu)走出困境，又能夠通過(guò)這種間接的方式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，起到為整個(gè)銀行業(yè)與金融市場(chǎng)的穩(wěn)定功效。

第二，完善生前遺囑制度。我國(guó)于2013年開(kāi)始實(shí)施生前遺囑制度，該制度指的是由金融機(jī)構(gòu)擬定并向監(jiān)管主體提供處置方案，而該方案主要是解決金融結(jié)構(gòu)陷入實(shí)質(zhì)性財(cái)務(wù)困難或經(jīng)營(yíng)失敗后的有序恢復(fù)和處置問(wèn)題。生前遺囑制度的本質(zhì)上是一種風(fēng)險(xiǎn)化解的救援機(jī)制。針對(duì)這一制度，我國(guó)在接下來(lái)的監(jiān)管制度變革中，針對(duì)生前遺囑制度要建立統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，避免因?yàn)橐?guī)則不統(tǒng)一而削弱這一制度的應(yīng)有效力。

（五）完善健全監(jiān)管法律制度

監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管模式、救濟(jì)機(jī)制都是從內(nèi)部機(jī)制提出來(lái)的完善建議，而影子銀行法律監(jiān)管制度作為金融法制監(jiān)管變革中的重要一部分，更要予以建立健全，這樣才能徹底發(fā)揮內(nèi)部機(jī)制的效用。

第一，重視行業(yè)自律制度。應(yīng)繼續(xù)鼓勵(lì)影子銀行行業(yè)自律組織的成立，并將影子銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)納入?yún)f(xié)會(huì)之中。監(jiān)管層應(yīng)及時(shí)收集行業(yè)自律的經(jīng)驗(yàn)成果，為監(jiān)管立法提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，中國(guó)人民銀行業(yè)應(yīng)當(dāng)針對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)提出具體的高要求。要求協(xié)會(huì)盡快制定自律管理規(guī)范，如《互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會(huì)信息披露自律管理規(guī)范》等。通過(guò)法律規(guī)范明確行業(yè)協(xié)會(huì)的市場(chǎng)地位，并且要求行業(yè)協(xié)會(huì)配合銀行業(yè)市場(chǎng)的專項(xiàng)整治工作，積極參與政策的研究。

第二，修改完善并細(xì)化現(xiàn)有金融監(jiān)管法律法規(guī)。目前我國(guó)存有大量的金融監(jiān)管法律制度，但是并未形成一個(gè)完整的法律法規(guī)體系。例如，2013年通過(guò)了針對(duì)民間借貸融資的第一部地方性法規(guī)——《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》，但是國(guó)家層面的《民間融資條例》仍然尚未出臺(tái)?？傊c影子銀行業(yè)務(wù)息息相關(guān)的金融監(jiān)管法律法規(guī)都應(yīng)當(dāng)緊密結(jié)合當(dāng)下的金融發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行修正。

第三，針對(duì)金融創(chuàng)新與金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展進(jìn)行立法。金融技術(shù)勃發(fā)的時(shí)代，金融領(lǐng)域的商品形式不斷增多，針對(duì)市場(chǎng)的不斷變化，立法理念與立法工作的速度必須要緊密跟隨。如2017年中國(guó)人民銀行起草《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》內(nèi)審稿，該意見(jiàn)明確了資產(chǎn)管理產(chǎn)品的定義。資管產(chǎn)品包括但不限于銀行理財(cái)產(chǎn)品、信托計(jì)劃、公募與私募基金、基金或基金子公司、期貨公司、保險(xiǎn)公司發(fā)布額資產(chǎn)管理產(chǎn)品，將各類資管產(chǎn)品統(tǒng)一納入監(jiān)管范圍。這樣的法律法規(guī)文件的及時(shí)頒布，是有利于解決監(jiān)管空白與監(jiān)管不力所引發(fā)的一系列的市場(chǎng)亂象問(wèn)題，因此法律法規(guī)的頒布要緊跟金融創(chuàng)新的腳步。于此同時(shí)，針對(duì)監(jiān)管立法也要有重點(diǎn)有針對(duì)地開(kāi)展，應(yīng)當(dāng)以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。