張巖峰 王翔宇 孔維昊
建立生態(tài)補償機制是貫徹落實綠色發(fā)展理念的重要舉措,有利于推動環(huán)境保護工作的落實,有利于推進資源的可持續(xù)利用,加快環(huán)境友好型社會建設(shè)。
京津冀生態(tài)補償機制的建設(shè)要全面考慮區(qū)域內(nèi)的生態(tài)狀況、環(huán)境容量,根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃,針對各自重點發(fā)展方向,逐步實現(xiàn)。建設(shè)生態(tài)補償機制目標有以下幾點:
生態(tài)補償?shù)闹饕康木褪且Wo生態(tài)環(huán)境,發(fā)揮出生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能,促進人與自然的和諧,實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。京津兩地擁有雄厚的經(jīng)濟實力,而河北為了做好京津發(fā)展的大后方,一直嚴格遵守各項環(huán)境保護政策和產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)定,在很大程度上限制了其經(jīng)濟發(fā)展,造成了區(qū)域發(fā)展的兩極分化,形成了環(huán)首都貧困帶,有些地方為了經(jīng)濟效益不顧生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。在對京津冀區(qū)域生態(tài)補償?shù)难芯恐?,?yīng)切實考慮三地能夠優(yōu)勢互補、協(xié)同合作,最終達到可持續(xù)發(fā)展的目的。
京津冀以往發(fā)展的產(chǎn)業(yè)都是偏工業(yè),造成產(chǎn)業(yè)鏈的不完善,未來政府應(yīng)該推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。首先,通過建立省際生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈、形成戰(zhàn)略同盟,利用網(wǎng)絡(luò)平臺,強化區(qū)域內(nèi)的合作。其次,由政府引導市場把資源更多地配置到生態(tài)產(chǎn)業(yè)中,推動綠色發(fā)展,利用“旅游+”、“生態(tài)+”等模式,推進農(nóng)業(yè)、林業(yè)與旅游、教育、文化、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合。再次,要建立生態(tài)城市的觀念,把產(chǎn)業(yè)發(fā)展融于生態(tài)建設(shè)中,把資源開發(fā)納入到生態(tài)建設(shè)中,改變現(xiàn)有的生產(chǎn)方式,從而推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。然后,對因發(fā)展資源節(jié)約型、清潔生產(chǎn)型等類型的生態(tài)產(chǎn)業(yè)而造成發(fā)展權(quán)損失的,要以專項支持或補助的形式給予資金補償。最后,要完善低碳環(huán)保政策的標準體系,讓產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型有法可依,有規(guī)可循。
京津冀補償標準至少是一致,鑒于歷史原因、區(qū)劃原因、地域原因,以往的標準河北要遠低于京津,從目前生態(tài)訴求來看,對河北的生態(tài)補償要遠高于北京和天津才有利于京津冀協(xié)調(diào),才有利于河北的脫貧致富奔小康,只要在公平基礎(chǔ)上傾斜才能共同發(fā)展,才能補齊河北的短板。因為經(jīng)濟和生態(tài)是相輔相成,互為基礎(chǔ)和動力。
激發(fā)自主式的補償模式,讓區(qū)域的生態(tài)補償能夠自己“造血”。但是想要引入自主補償模式,首先仍需加強對生態(tài)功能服務(wù)區(qū)的輸入補償,這就要求政府制定出明確的生態(tài)補償戰(zhàn)略,并引導市場制定出切合實際的規(guī)劃,從而制定出靈活的生態(tài)補償機制;其次,要根據(jù)區(qū)域內(nèi)具體的資源分布情況和生態(tài)特點,調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局,優(yōu)化生產(chǎn)力,使資金能夠持續(xù)積累并循環(huán)投入到生態(tài)補償中。而要使生態(tài)補償達到造血的能力,更需要從長效的角度去建立補償機制,促使受償區(qū)不斷開發(fā)自身潛力,再通過優(yōu)化補償方式,最終達到讓生態(tài)服務(wù)功能區(qū)實現(xiàn)自主式補償目標。
在京津冀協(xié)同發(fā)展的模式下,生態(tài)建設(shè)也取得了一些成效,但生態(tài)環(huán)境退化的趨勢還未完全遏制,污染依舊嚴重。因此,需要進一步加強區(qū)域生態(tài)補償,解決具體落實補償時遇到的諸多障礙因素。
京津冀區(qū)域內(nèi)的生態(tài)補償制度沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)和政策制度,三方各自為政,擬定制度的既有國家部委、地方政府,又有各級職能部門,并且對資源的使用、生態(tài)補償范圍標準等的規(guī)定也沒有統(tǒng)一的法律要求,而是零散的出現(xiàn)在《森林法》、《水污染防治法》、《退耕還林條例》等多個相關(guān)的法律體系中。這就造成了生態(tài)補償?shù)姆芍贫榷鄶?shù)都是政策層面的,具體的實施細則和條例缺失,法規(guī)的硬性規(guī)定缺乏因地制宜的柔性政策作為補充;各個地區(qū)對生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容、方式、標準上存在不一致,對利益相關(guān)者的責任、義務(wù)、權(quán)利的界定不明確,有可能造成交叉補償或補償漏洞,給生態(tài)補償?shù)穆鋵崕砹嗽S多障礙和限制。
目前京津冀已有的生態(tài)補償實踐中,補償?shù)男问蕉酁橹醒胝馁Y金補償、項目補償,缺乏政府間常態(tài)化的橫向補償機制,生態(tài)效益輸出區(qū)與受益區(qū)之間缺乏有效的協(xié)商平臺和機制,就會導致自上而下的縱向補償資金落實到生態(tài)服務(wù)功能提供者的比例過小,直接的激勵作用大打折扣;同時企業(yè)化的市場補償機制和非營利性社會組織參與機制也尚屬空白;缺乏隨著時間變化和資源稀缺程度變化而適時調(diào)整的補償機制。
京津冀區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展不平衡,京津兩地對河北資源的吸納效應(yīng)遠遠大于擴散效應(yīng),這是因為各地都想在發(fā)展規(guī)劃過程中獲取最大的利益,忽視了自身在京津冀協(xié)同發(fā)展中的功能定位和共同發(fā)展的宗旨。雖然已經(jīng)初步建立并實現(xiàn)了一些生態(tài)補償,但是由于地區(qū)之間在經(jīng)濟和政策上的差異,使得補償效果在各地的表現(xiàn)存在明顯差距。
注重效率與公平的權(quán)衡是保障生態(tài)補償長效性的重要因素。生態(tài)補償實施過程中,效率與公平之間有著錯綜復(fù)雜的關(guān)系,如果某個生態(tài)補償項目會導致利益相關(guān)者之間在成本和收益上出現(xiàn)分配不公平,那么它就很難被接受和實行。因此,構(gòu)建適合京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)補償機制時,不能僅僅把生態(tài)補償看作是保護環(huán)境的一種經(jīng)濟工具,而是要將其看作是政治工具,構(gòu)建多元的生態(tài)補償機制框架,要注重效率與公平之間的權(quán)衡,生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展是一對互生綜合體,而不是割裂開來的兩部分,只有將生態(tài)市場化、賦予價格,才能與經(jīng)濟發(fā)展同步,才能引起人們重視,將生態(tài)補償看作是實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展一部分,充分考慮“環(huán)京津貧困帶”謀求發(fā)展和生存的權(quán)利。
長時間資源粗放型的發(fā)展模式為主,造成了京津冀地區(qū)資源消耗巨大、環(huán)境污染嚴重的局面,因此,構(gòu)建出一套以生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能為科學基礎(chǔ),切實可行的生態(tài)補償機制,研究整個京津冀區(qū)域內(nèi)資源的利用效率和生態(tài)的經(jīng)濟互補性,就顯得尤為重要。對此,建議從以下幾個方面著手。
生態(tài)功能保護區(qū)要求根據(jù)各地的生態(tài)安全重要性劃分層級,明確重點保護區(qū),然后與各級政府出臺的相關(guān)政策進行整合規(guī)劃,全面考慮在京津冀大區(qū)域內(nèi),根據(jù)生態(tài)環(huán)境的容量,合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)。在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域周圍,建立森林生態(tài)圈,提高綠化率,達到改善生態(tài)環(huán)境的目的。
生態(tài)補償要求做到生態(tài)資源合理配置,在盡可能大的范圍內(nèi)自由流動,通過市場這個無形的手來配置資源,讓政府在資源流轉(zhuǎn)的過程中起到宏觀調(diào)控的引導作用,讓資源、技術(shù)、資金等要素在效率、創(chuàng)新和靈活性上促使在質(zhì)上提升生態(tài)補償機制的運行。同時要加強完善生態(tài)補償機制市場化的法律法規(guī)建設(shè),在實施過程中要注意協(xié)調(diào)好政府、企業(yè)、消費者三方之間的關(guān)系,要健全生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)交易制度,引入社會資本參與建設(shè)與補償,建設(shè)高效、專業(yè)的生態(tài)市場。
引導生態(tài)補償?shù)母鞣街黧w都參與進來,建立公開透明的基金機制,以政府的財政投入為主導,激勵社會公眾積極參與的模式拓寬資金的來源和渠道,達到內(nèi)化外部性的效應(yīng),可以降低政府的財政壓力。另外設(shè)置征收生態(tài)補償稅,既可以增加生態(tài)補償資金,又能倒逼企業(yè)、集體對生態(tài)環(huán)境的保護責任感。建立專項資金來實現(xiàn)京津冀生態(tài)建設(shè)的共建和共享,由國家有關(guān)部委、京津冀三省市以及相關(guān)受益部門共同出資,費用均攤、效益共享。
建立統(tǒng)一的生態(tài)補償制度、治污標準、監(jiān)督機制、財政轉(zhuǎn)移支付制度,做到信息共享,費用均攤,責任共擔,聯(lián)防聯(lián)控,將京津冀區(qū)域看作一個整體進行生態(tài)維護,編制統(tǒng)一的科學治理規(guī)劃,有效改善生態(tài)環(huán)境。
制度的制定要堅持“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的基本原則,在政策上要做到共享環(huán)境信息,打破地方保護主義;加強層級之間的合作,協(xié)調(diào)各方利益。建立監(jiān)督機制,實施獎懲制度,支持各媒體參與,完善公眾參與制度、環(huán)境保護舉報制度,發(fā)動全民增強對生態(tài)保護的監(jiān)督。
生態(tài)信息共享是落實區(qū)域生態(tài)補償?shù)囊粋€前提條件。京津冀區(qū)域要實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控、統(tǒng)籌發(fā)展的生態(tài)環(huán)境治理,就必須做到共享生態(tài)信息。可以利用互聯(lián)網(wǎng)搭建環(huán)境遙感數(shù)據(jù)檢測信息平臺,構(gòu)建出以數(shù)據(jù)融合為特征的協(xié)同監(jiān)控體系,實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀和監(jiān)控數(shù)據(jù)特征的實時分析。建立生態(tài)防治的聯(lián)動預(yù)警、聯(lián)合應(yīng)急和演練機制,為推動三地實現(xiàn)生態(tài)保護、資源利用、污染治理的協(xié)同運作提供信息支撐。
積極激勵是建立生態(tài)補償中激勵機制的重要核心,積極激勵可以改變提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的個人或集體的供給決策,因此在生態(tài)補償實踐中應(yīng)加強對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者的激勵,尤其是對個人,激勵人們產(chǎn)生保護生態(tài)系統(tǒng)的動機,從而改變公眾對生態(tài)系統(tǒng)造成浪費、破壞的行為,使資源配置達到帕累托最優(yōu)。