地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及治理對(duì)策

鐘 雯

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)一步加快，巨量的基礎(chǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金已經(jīng)是各地方政府應(yīng)對(duì)的主要難題，因此各地方政府都通過建立融資平臺(tái)來籌集這些基礎(chǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需的資金。在20世紀(jì)90年代，我國(guó)開始出現(xiàn)大量的地方財(cái)政收支缺口，但在當(dāng)時(shí)，地方政府既無權(quán)發(fā)行債券又無法向銀行進(jìn)行貸款，因此，這樣的地方政府融資平臺(tái)順勢(shì)而生，在2008年政府融資平臺(tái)開始進(jìn)入發(fā)力期。但是跟隨融資平臺(tái)帶來巨量民間資金的同時(shí)也到來了高強(qiáng)度的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，甚至在很大程度上開始影響到我國(guó)進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控，嚴(yán)重威脅到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展性。因此，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們很有必要進(jìn)行有效的處理。

一、地方政府融資平臺(tái)存在的問題

融資平臺(tái)這樣極具理論基礎(chǔ)的方式在我國(guó)各個(gè)地方政府中又有很必要的實(shí)現(xiàn)性。政府提供給民眾的一些公共基礎(chǔ)設(shè)施以及半公共基礎(chǔ)設(shè)施是地方正度融資平臺(tái)所需要承擔(dān)的，換而言之，地方政府融資平臺(tái)是具備一種公共性質(zhì)的融資手段。

（一）地方政府融資平臺(tái)本就存在法律風(fēng)險(xiǎn)

在我國(guó)，國(guó)債只有我國(guó)中央政府才有權(quán)進(jìn)行發(fā)放，并且銀行不允許向地方政府提供貸款，正是在這樣的情況下，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。地方融資平臺(tái)向銀行申請(qǐng)借款時(shí)，銀行會(huì)用政府的財(cái)政收入以及補(bǔ)貼收入作為償還借款的擔(dān)保，以此來保證借款的安全，但是我國(guó)法律已經(jīng)明確規(guī)定，政府部門不能進(jìn)行擔(dān)保。為了應(yīng)對(duì)這樣的情況，大多地方政府都會(huì)通過會(huì)議決定將還款以及支付利息的資金列入政府的財(cái)政支出預(yù)算中，通過這樣的手段順利進(jìn)行借款，這種違規(guī)的操作手法在地方政府融資平臺(tái)中是很常見并且很有效的。而政府通常會(huì)將政府財(cái)政收入主要來源的土地轉(zhuǎn)讓收入作為支付銀行借款的主要手段，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度迅猛，城鎮(zhèn)化建設(shè)也在不斷加快，以此引起的土地價(jià)值增長(zhǎng)是政府仰仗的根本，可一旦以后土地貶值，必然會(huì)引起政府無力償還銀行巨額貸款的問題，而通過上述違規(guī)手段進(jìn)行的銀行貸款并不具備合法的債權(quán)人，銀行貸款的安全性會(huì)受到很嚴(yán)重的威脅。

（二）地方政府融資平臺(tái)的設(shè)立運(yùn)作的不規(guī)范

地方政府融資平臺(tái)大多是政府將政府的固定資產(chǎn)以及使用權(quán)劃撥進(jìn)行注資，這樣的方法投入的現(xiàn)金并不多，因此也就造成地方政府融資平臺(tái)的資金流動(dòng)呈現(xiàn)短缺狀態(tài)。還有個(gè)別的地方政府由于拿不出大量的資金來進(jìn)行融資平臺(tái)建設(shè)，就用單筆資金進(jìn)行很多次的周轉(zhuǎn)，甚至是將固定的一筆資金當(dāng)作很多融資平臺(tái)的注冊(cè)資金或者多個(gè)項(xiàng)目的啟動(dòng)資金。政府將從銀行貸款而來資金挪用到融資平臺(tái)中，或者將政府部門建設(shè)的辦公樓以及其他公共資產(chǎn)以公司的形式進(jìn)行注冊(cè)，在通過這種方式向銀行貸款，將貸款而來的資金注入到融資平臺(tái)中。這樣的方式在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的縣級(jí)市，其融資能力十分有限，資金鏈出現(xiàn)斷裂的可能性較大。地方政府融資平臺(tái)這樣低門檻的做法，會(huì)有大量的地方政府融資平臺(tái)產(chǎn)生，導(dǎo)致地方政府負(fù)債率也比較高。

二、我國(guó)地方政府融資平臺(tái)債務(wù)形成的主要因素

（一）缺乏有效的監(jiān)管

在目前我國(guó)的各地政府部門都將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其首要的目標(biāo)，形成巨額的財(cái)政支出以及不斷擴(kuò)大的收支缺口，據(jù)調(diào)查顯示，我國(guó)政府部門財(cái)政支出每年呈翻倍的勢(shì)態(tài)上漲。因此，各個(gè)地方部門都在進(jìn)行隱性的資金統(tǒng)籌，也帶來了各種各樣的政府債務(wù)。我國(guó)各個(gè)地方政府通過融資平臺(tái)積累的債務(wù)復(fù)雜多樣，并且這些債務(wù)具有多樣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，并且指標(biāo)口徑有很大偏差，地方政府沒有任何的預(yù)警機(jī)制進(jìn)行預(yù)防，中央政府很難對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行有效的監(jiān)管。換而言之，無政府監(jiān)管狀態(tài)也是各地政府融資平臺(tái)的現(xiàn)狀，更不排除在地方政府進(jìn)行融資的過程中根本不擔(dān)心無法承擔(dān)債務(wù)的問題，總有上級(jí)政府作為依靠，也就由此進(jìn)行肆意的舉債，債務(wù)償還危機(jī)將進(jìn)一步惡化。

（二）債務(wù)余額增長(zhǎng)迅速

根據(jù)我國(guó)有關(guān)部門的詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)省市縣三級(jí)政府部門設(shè)立了超過7000家融資平臺(tái)公司，并且還是以2010年為截止日期，而時(shí)年我國(guó)政府性的債務(wù)高達(dá)12萬億元，其中一般的債務(wù)都是近短短兩年才逐漸形成的。2012年，各地方政府融資平臺(tái)在中國(guó)銀行貸款余額有10萬億之高，相當(dāng)于整個(gè)銀行系統(tǒng)貸款余額的15%。以此數(shù)據(jù)，按照貸款期限五年的情況進(jìn)行計(jì)算，各個(gè)級(jí)別的政府部門每年平均要償還高達(dá)3萬億的本息債務(wù)資金。

（三）償還債務(wù)的收入并不穩(wěn)定

在地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行融資中用來償還債務(wù)的資金不具有太強(qiáng)的可行性，過剩的項(xiàng)目投資以及重復(fù)性的建設(shè)是建設(shè)項(xiàng)目沒有達(dá)到預(yù)期的收入標(biāo)準(zhǔn)，并且我國(guó)政府所建設(shè)的項(xiàng)目大多給公益性的項(xiàng)目，融資平臺(tái)所投入建設(shè)的項(xiàng)目并沒有太穩(wěn)定的收入。而且我國(guó)政府部門進(jìn)行的建設(shè)大多在施工過程中缺乏有效的監(jiān)管，并且通常都屬于大規(guī)模建設(shè)，施工周期也比較長(zhǎng)，這些都是潛在的投資風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)超過7000家的融資平臺(tái)中有五分之一以上的融資平臺(tái)公司都存在嚴(yán)重的虧損，這些虧損的融資平臺(tái)大多存在與沒有任何盈利能力的縣鄉(xiāng)級(jí)政府中。

三、地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的處理對(duì)策

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段各個(gè)地方政府融資平臺(tái)運(yùn)營(yíng)中存在的問題，以及造成我國(guó)各個(gè)地方政府融資平臺(tái)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的原因，我們必須進(jìn)行針對(duì)性的管理，以此來實(shí)現(xiàn)地方政府部門的良性融資，以及各個(gè)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。因此筆者建議應(yīng)當(dāng)通過改變地方政府的政績(jī)考核制度、改革財(cái)政稅收體制以及提高財(cái)政透明度來對(duì)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行管理。

（一）地方政府政績(jī)考核方式的改變

為了對(duì)地方政府融資平臺(tái)所造成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處理，應(yīng)當(dāng)改變?cè)械牡胤秸?jī)考核方式，將不合理的融資行為進(jìn)行制止。為了對(duì)融資平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行治理，需要我們從源頭開始進(jìn)行管理，改變現(xiàn)有的地方政府政績(jī)考核方式，將多方面的考核加入到政府政績(jī)考核中，例如社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定、環(huán)境的保護(hù)、人民生活水平等作為考核的標(biāo)準(zhǔn)，不能單單從政績(jī)上對(duì)地方政府官員進(jìn)行考核，實(shí)行綜合化的評(píng)估方法。

（二）財(cái)政稅收體制的改革

為推動(dòng)政府可支配的財(cái)力，需要將財(cái)政稅收的體制進(jìn)行改革。隨著我國(guó)近些年城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推動(dòng)，各個(gè)地方政府出現(xiàn)不斷增加的政府性債務(wù)，地方政府的融資機(jī)制也缺乏完善。針對(duì)這一問題，新一輪的財(cái)政稅收體制改革已經(jīng)將地方政府債務(wù)體制建設(shè)進(jìn)行歸納，第一，強(qiáng)調(diào)通過對(duì)財(cái)政支出預(yù)算進(jìn)行約束，將現(xiàn)代化的政府財(cái)政支出預(yù)算更加透明化，以此來實(shí)現(xiàn)規(guī)范性的債務(wù)源頭，政府預(yù)算管理重點(diǎn)就是債務(wù)管理工作，加強(qiáng)了地方政府財(cái)政紀(jì)律，創(chuàng)造出獨(dú)立并且透明的政府舉債制度。

（三）提高財(cái)政的透明度

權(quán)責(zé)發(fā)生制是治理地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問題的關(guān)鍵所在，將政府的會(huì)計(jì)系統(tǒng)中加入之前地方政府不透明的融資平臺(tái)債務(wù)，全面的對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督管理，牢牢掌握住地方政府融資平臺(tái)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。我國(guó)新的《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》與2013年被提出，并起到了良好的應(yīng)用效果，將以前政府在建工程不向財(cái)政申報(bào)的問題進(jìn)行改變，要求各地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)就要對(duì)財(cái)政部門進(jìn)行申報(bào)，使工程在人民的監(jiān)督之下進(jìn)行，透明度將大大提高。因此，地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)管理也可以借鑒政府部門事業(yè)單位的變革進(jìn)行改革，將平臺(tái)債務(wù)也納入會(huì)計(jì)系統(tǒng)中，使平臺(tái)債務(wù)具有較高的透明度，便于政府監(jiān)管。

四、結(jié)語

地方政府作為我黨在各個(gè)地方進(jìn)行執(zhí)政的機(jī)關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)在確保擁有完善的債務(wù)管理制度前提下進(jìn)行融資平臺(tái)建設(shè)，提升地方政府融資平臺(tái)的規(guī)范性，并加強(qiáng)對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)管理，通過良好的債務(wù)管理提升政府部門融資的有效性，以此來確保我國(guó)各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)得到可持續(xù)性的健康發(fā)展。