深化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)若干問題的思考

（工業(yè)和信息化部通信清算中心，北京 100804）

黨的十八大以來，為落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求，財政部著力推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，經(jīng)過近幾年的努力，取得了階段性成效，為廉政風(fēng)險防控提供了有力的武器。但是，隨著工作的深入，改革逐步進(jìn)入深水區(qū)，面臨的都是難啃的硬骨頭，為繼續(xù)推進(jìn)工作，筆者作為長期參與內(nèi)部控制建設(shè)理論研究和實(shí)踐落地的一線工作人員，對內(nèi)部控制建設(shè)以下六方面問題產(chǎn)生一些新的思考。

一、如何處理“全面”和“重點(diǎn)”的關(guān)系

內(nèi)部控制工作是一項事關(guān)全局的系統(tǒng)性工程，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）指出內(nèi)控建設(shè)要遵循范圍、流程和人員的全面性原則。但是在實(shí)踐落地過程中更要重點(diǎn)突出重要性原則，我國的行政事業(yè)單位種類繁多，差異極大，內(nèi)控的要求和標(biāo)準(zhǔn)也不能夠完全一致。比如：財政撥款單位和經(jīng)費(fèi)自理單位在資金收支使用方面基礎(chǔ)條件完全不同；幾千人的高等院校和十幾人規(guī)模的中小行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)不可同日而語。所以內(nèi)控建設(shè)一定是要基于風(fēng)險評估之上有針對性地開展，絕不能搞千篇一律、大水漫灌式的運(yùn)動式建設(shè)。

二、如何處理“表”和“里”的關(guān)系

“表”是由制度、流程、表單等形式上的內(nèi)控手段；“里”是指凝聚在廣大干部職工內(nèi)心觀念、思想認(rèn)識等無形的文化。內(nèi)控真正要想發(fā)揮作用需要二者有機(jī)結(jié)合，缺一不可。筆者近期在部分單位的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多單位一邊是內(nèi)控牽頭部門熱火朝天地評估風(fēng)險、修訂制度、梳理業(yè)務(wù)、再造流程；另一邊是其他業(yè)務(wù)工作人員對內(nèi)控毫不關(guān)心、作壁上觀，甚至暗中抵觸。這種“一頭熱”的現(xiàn)象就是過于注重內(nèi)控外在形式而忽視了對內(nèi)生文化的培養(yǎng)，廣大干部職工特別是業(yè)務(wù)干部不認(rèn)為內(nèi)部控制是自己分內(nèi)之事，不認(rèn)同內(nèi)部控制會幫助自己推進(jìn)工作，對工作理解存在偏差造成“表里不一”。

三、如何處理“理想”和“現(xiàn)實(shí)”的關(guān)系

用“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感”這句話來形容行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀很貼切。財政部以《規(guī)范》藍(lán)本，以年度報告制度為手段，建立內(nèi)控運(yùn)行評價指標(biāo)，以期各級行政事業(yè)單位在對標(biāo)要求的過程中逐步摸高提升。但是在實(shí)踐中，各級單位普遍反映評價標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際，基層單位摸不著夠不到。比如：《規(guī)范》要求決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)的相對獨(dú)立與制衡性，這與黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制要求等國情基礎(chǔ)不完全貼合；崗位設(shè)置、人員輪崗等要求取決于上級組織人事部門批復(fù)的“三定規(guī)定”“崗位設(shè)置”等，基層單位自主可控性不強(qiáng)；信息公開、互聯(lián)互通的內(nèi)控信息化目標(biāo)與國家保密與信息安全的要求方向不完全一致……理想與現(xiàn)實(shí)的差異造成基層單位無所適從，影響了對內(nèi)控工作的信心。

四、如何處理“標(biāo)”和“本”的關(guān)系

《規(guī)范》指出了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的五大目標(biāo)，即：經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。筆者用兩句話概括五大目標(biāo)：保證經(jīng)濟(jì)安全，提高公共服務(wù)水平。其中保證經(jīng)濟(jì)安全是“標(biāo)”，提高公共服務(wù)水平是“本”，做好“標(biāo)”是為了實(shí)現(xiàn)“本”夯實(shí)基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件，不斷提高公共服務(wù)的水平和能力，滿足人民對美好生活的向往的手段，是我黨執(zhí)政興國第一要務(wù)，是各級行政事業(yè)單位設(shè)立、生存、發(fā)展的初心。因此，“本”才是內(nèi)控建設(shè)的唯一和最終目標(biāo)，要杜絕繁雜的過程變成主角，降低公共服務(wù)水平這樣“本末倒置”的情況出現(xiàn)。

五、如何處理“投入”和“產(chǎn)出”的關(guān)系

目前，各基層行政事業(yè)單位主要采用兩種方式推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)：一是通過授權(quán)的方式，指派由本單位內(nèi)部工作人員承擔(dān)，二是采用購買服務(wù)的方式，委托外部咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第一種方式優(yōu)勢是情況熟悉、成本低廉，劣勢是內(nèi)控經(jīng)驗(yàn)有限，另外兼職干部，投入精力不充分。第二種方式是讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，能取得較好的推進(jìn)效果，是《規(guī)范》中被鼓勵使用的，但由于外部服務(wù)團(tuán)隊調(diào)研和熟悉單位情況的時間周期較長，市場價格下經(jīng)費(fèi)要求也比較高，因此要想取得較好的內(nèi)控效果就需要較高的時間和經(jīng)濟(jì)投入。而從本質(zhì)上將，內(nèi)控是單位的管理事務(wù)性工作，不會帶來直接的經(jīng)濟(jì)和社會效益，也沒有其他比較直觀的公共服務(wù)產(chǎn)出。所以如何把握投入和產(chǎn)出的關(guān)系是擺在內(nèi)部控制建設(shè)工作中一個重要的問題。

六、要處理好“當(dāng)下”和“未來”的關(guān)系

《規(guī)范》指出，內(nèi)部控制的建設(shè)不是一勞永逸的，而是一個不斷完善的動態(tài)過程。這就意味著內(nèi)部控制工作只有進(jìn)行時，沒有完成時，需要妥善處理好當(dāng)下和未來的關(guān)系。哪些是當(dāng)前亟待解決的，哪些是需要放在未來慢慢研究的，哪些是需要長期推進(jìn)不斷更新的。這個問題如果解決不好，就會造成先后順序混亂，輕重主次不分，嚴(yán)重的可能會造成內(nèi)部控制工作的嚴(yán)重阻礙。比如：內(nèi)部控制建設(shè)的一般順序是梳理制度—固化流程—信息化，實(shí)際工作中有些單位在沒有充分做好前期工作的情況下匆忙上馬信息系統(tǒng)項目，固化不穩(wěn)定流程，導(dǎo)致后期系統(tǒng)邏輯錯誤或者運(yùn)行不暢，再反復(fù)升級修改，既浪費(fèi)了人力物力，更降低了內(nèi)部控制工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

以上六個方面是筆者認(rèn)為繼續(xù)深入推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)必須解決的思路性問題，只有想清楚弄明白，才可以讓工作少走彎路，少碰釘子，才能防止形式主義，真正取得實(shí)效。