王錫柱

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技發(fā)展已經(jīng)成為今日社會(huì)不可逆之潮流。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出，要加強(qiáng)應(yīng)用基礎(chǔ)研究，拓展實(shí)施國(guó)家重大科技項(xiàng)目，為建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)、航天強(qiáng)國(guó)、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、交通強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)提供有力支撐?！?〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日第1版。無(wú)人機(jī)技術(shù)作為前沿技術(shù)，以傳統(tǒng)航空技術(shù)為依托，強(qiáng)化了智能化趨勢(shì)，其科技價(jià)值不容小覷。發(fā)展無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)是科技強(qiáng)國(guó)建設(shè)的重要組成部分，若其得到大規(guī)模應(yīng)用，對(duì)于未來(lái)空中交通布局影響深遠(yuǎn)。

無(wú)人機(jī)可執(zhí)行諸多任務(wù)，現(xiàn)已用于搶險(xiǎn)救災(zāi)、地形勘測(cè)、線路排查、農(nóng)林植保、新聞采訪等領(lǐng)域，未來(lái)還可大規(guī)模用于運(yùn)輸，應(yīng)用前景廣闊。隨著無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，其在多個(gè)領(lǐng)域得到應(yīng)用，與之相伴的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)也日益增加。〔2〕Benjamyn I.Scott edited,The Law of Unmanned Aircraft Systems：An Introduction to the Current and Future Regulation under National,Reginal and International Law,Kluwer Law International,2016,p.40.無(wú)人機(jī)沒(méi)有通常意義上的“感知—規(guī)避能力”，其命令—控制系統(tǒng)中存在弱點(diǎn)，缺乏標(biāo)準(zhǔn)的防故障裝置，不必遵循大型傳統(tǒng)航空器所要求的種類繁多的安全檢查標(biāo)準(zhǔn)?！?〕[美]亞當(dāng)·羅斯坦：《無(wú)人機(jī)時(shí)代：即將到來(lái)的無(wú)人機(jī)革命》，王志欣，姚建民譯，機(jī)械工業(yè)出版社2017年版，第52-57頁(yè)。由于這些缺陷，無(wú)人機(jī)容易出現(xiàn)故障，引發(fā)事故。另一方面，無(wú)人機(jī)可進(jìn)入軍事基地刺探情報(bào)，侵入機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)域影響航班運(yùn)營(yíng)，無(wú)人機(jī)的機(jī)載攝像頭能夠拍攝圖片、視頻，記錄信息，侵犯?jìng)€(gè)人隱私。利用無(wú)人機(jī)危害國(guó)家安全、擾亂航空秩序、侵?jǐn)_公民權(quán)利者不乏其人，無(wú)人機(jī)飛行風(fēng)險(xiǎn)亟須監(jiān)管。

從現(xiàn)有的法律體系來(lái)看，對(duì)于無(wú)人機(jī)飛行權(quán)利的確認(rèn)和對(duì)其可能造成危害的監(jiān)管并不充分?，F(xiàn)行法律體系以傳統(tǒng)航空器和公共交通運(yùn)輸航空為中心，相應(yīng)規(guī)則很難直接適用于無(wú)人機(jī)。無(wú)人機(jī)與傳統(tǒng)航空器雖然都屬于航空器，兩者具有共性，然而，兩者也具有不同之處。一是無(wú)人機(jī)操作者不處于駕駛艙內(nèi)，可實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程操控，甚至是自主飛行。二是無(wú)人機(jī)與傳統(tǒng)航空器飛行高度、速度不同，對(duì)于空域的利用范圍存在差異。三是無(wú)人機(jī)的用途不同于傳統(tǒng)航空器。若以傳統(tǒng)航空器的監(jiān)管理念與規(guī)則為標(biāo)準(zhǔn)，將其直接適用于無(wú)人機(jī)監(jiān)管，可能移橘為枳，收效甚微。認(rèn)識(shí)到無(wú)人機(jī)的特殊性與監(jiān)管的必要性，眾多國(guó)家和區(qū)域組織，甚至是國(guó)際民航組織都著手制定無(wú)人機(jī)監(jiān)管規(guī)范。我國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)在世界占據(jù)優(yōu)勢(shì)，為保障無(wú)人機(jī)飛行安全的同時(shí)避免對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成過(guò)度限制，使無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)沿著正確軌道發(fā)展，應(yīng)盡快制定并完善監(jiān)管規(guī)范。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視域下無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管之正當(dāng)性

（一）無(wú)人機(jī)基本概念

無(wú)人機(jī)（drone），是由控制站管理（包括遠(yuǎn)程操縱或自主飛行）的航空器。無(wú)人機(jī)這一概念源自于其在飛行中總是嗡嗡作響，所以在英語(yǔ)世界一開(kāi)始采用“drone”作為無(wú)人機(jī)的代稱。由于“drone”容易讓人聯(lián)想到其軍事應(yīng)用背景，使其在政治上不受歡迎。政府和非政府組織現(xiàn)在開(kāi)始避免使用這一表述，采取了更技術(shù)化的表述?！癲rone”使用頻率的下降，這導(dǎo)致了無(wú)人駕駛航空交通工具（UAV: Unmanned Aerial Vehicle）的出現(xiàn)。近期，出現(xiàn)的重大術(shù)語(yǔ)轉(zhuǎn)換是無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)（UAS:Unmanned Aircraft System）開(kāi)始廣泛使用?！?〕前引〔2〕,Benjamyn I.Scott書(shū),pp.9—10.遠(yuǎn)程駕駛航空器（RPA: Remotely Piloted Aircraft）的表述也得到廣泛應(yīng)用，但是在研究中使用無(wú)人機(jī)（drone）這一稱謂的依舊居多，為便于交流，本文依舊使用無(wú)人機(jī)這一概念，其與傳統(tǒng)航空器最重要的區(qū)別在于無(wú)人機(jī)操作者不必在航空器駕駛艙中，而是可以實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程操作，或者為無(wú)人機(jī)預(yù)先劃定路線，使其沿著預(yù)定路線自主飛行。所以，無(wú)人機(jī)并不是真正的無(wú)人，而是指操作者無(wú)須在駕駛艙內(nèi)進(jìn)行操作。

無(wú)人機(jī)是無(wú)人機(jī)系統(tǒng)（UAS：Unmanned Aircraft System）的組成部分，無(wú)人機(jī)飛行是依靠整個(gè)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)完成的，離開(kāi)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)就無(wú)法正確認(rèn)識(shí)無(wú)人機(jī)。一般而言，無(wú)人機(jī)系統(tǒng)包括天、地、通、載四大構(gòu)成部分。其中，天是指在空中飛行的無(wú)人機(jī)，地是指地面的控制站以及其他地面設(shè)備，通是指地面控制站與空中無(wú)人機(jī)聯(lián)系起來(lái)的指令與控制數(shù)據(jù)鏈路，載是指無(wú)人機(jī)為實(shí)現(xiàn)特定任務(wù)所配備的載荷，例如航拍所需要的錄像設(shè)備，植保類無(wú)人機(jī)所需要的農(nóng)藥噴灑設(shè)備等。無(wú)人機(jī)只是無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的一部分，無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管須關(guān)注無(wú)人機(jī)系統(tǒng)整體。

（二）無(wú)人機(jī)飛行風(fēng)險(xiǎn)及其實(shí)例

現(xiàn)代社會(huì)中的科技發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)相伴而生，科技發(fā)展極大地解放了生產(chǎn)力，滿足了人們生產(chǎn)生活需要，提高了人民生活質(zhì)量，同時(shí)也將人類置于文明的火山口上。無(wú)人機(jī)技術(shù)在惠及普羅大眾的同時(shí)也隱含風(fēng)險(xiǎn)。隨著無(wú)人機(jī)的應(yīng)用，其對(duì)于國(guó)家安全、社會(huì)秩序、公民權(quán)利隱含的風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯露出來(lái)，且已經(jīng)具有實(shí)例。

首先，無(wú)人機(jī)飛行可能威脅國(guó)家安全。無(wú)人機(jī)在民事領(lǐng)域應(yīng)用時(shí)間較短，但是其在軍事領(lǐng)域的應(yīng)用已具有較長(zhǎng)歷史。無(wú)人機(jī)應(yīng)用起源于第一次世界大戰(zhàn)時(shí)期，并在二戰(zhàn)期間被用于執(zhí)行監(jiān)視活動(dòng)?！?〕Marc Jonathan Blitz&James Grimsley&Stephen E.Henderson&Joseph Thai,Regulating Drones under the First and Fourth Amendments,57 Wm.& Mary L.Rev.49 （2015）.直到幾年前，“無(wú)人機(jī)”這個(gè)詞最有可能讓人聯(lián)想到在伊拉克和阿富汗應(yīng)用的軍事科技?！?〕David M.Remillard,Highway to the Danger Drone: Reconciling First Amendment Rights of Drone Owners and Privacy Rights of Individuals in Creating a Comprehensive Statutory Scheme in Rhode Island,22 Roger Williams U.L.Rev.640 （2017）.隨著無(wú)人機(jī)技術(shù)發(fā)展以及軍民融合進(jìn)程的加快，民用無(wú)人機(jī)的功能越來(lái)越齊全，甚至具備很多軍事功能，可執(zhí)行軍事任務(wù)。例如，民用無(wú)人機(jī)的載荷中帶有攝像設(shè)備，可用于偵察，通過(guò)進(jìn)入軍事基地上空，獲取軍事基地信息，對(duì)于國(guó)家軍事安全造成威脅。2012年，一名來(lái)自馬薩諸塞州的研究生將塑料爆炸物放入小型無(wú)人機(jī)中，操作它們進(jìn)入了五角大樓、白宮和國(guó)會(huì)大廈。2015年4月，曾有無(wú)人機(jī)裝載放射性物質(zhì)進(jìn)入日本首相辦公地點(diǎn)?！?〕Ron Bartsch&James Coyne; Catherine Gray,Drones in Society: Exploring the Strange New World of Unmanned Aircraft,Routledge,2017,p.97.2017年5月18日，一架帶有攝像裝置的無(wú)人機(jī)闖入位于武漢市洪山區(qū)的某重點(diǎn)單位上空，盤旋、拍攝?！?〕柯美學(xué)：《無(wú)人機(jī)擾亂單位秩序，兩“飛手”被拘》，新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/2017-05-24/doc-ifyfkqwe0843675.shtml，2019年2月17日訪問(wèn)。此外，利用無(wú)人機(jī)運(yùn)載武器、危險(xiǎn)生化物品或者恐怖組織利用無(wú)人機(jī)進(jìn)行射擊也被認(rèn)為是無(wú)人機(jī)危害的一部分?！?〕Chen Siyuan,The Regulatory Framework for Aerial Imaging by Recreational Users of Drones in Singapore, 29 SAcLJ 126,162 （2017）.

其次，無(wú)人機(jī)飛行可能威脅社會(huì)秩序。無(wú)人機(jī)飛行需要以空域?yàn)橐劳?，若其進(jìn)入機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)域，將危害公共運(yùn)輸航空器的飛行安全，對(duì)于空域的有效利用，甚至是整個(gè)機(jī)場(chǎng)及機(jī)場(chǎng)周圍的安全造成隱患。當(dāng)無(wú)人機(jī)侵入機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)域，航空器不能正常起飛，情況嚴(yán)重時(shí)，將造成大區(qū)域、長(zhǎng)時(shí)間延誤，引發(fā)航空旅客不滿，甚至可能導(dǎo)致航空公司與航空旅客的大規(guī)模沖突，擾亂社會(huì)秩序。2017年4月22日，成都雙流國(guó)際機(jī)場(chǎng)共計(jì)遭遇4架“黑飛”無(wú)人機(jī)干擾，導(dǎo)致58個(gè)航班備降西安、重慶、貴陽(yáng)和綿陽(yáng)機(jī)場(chǎng)，4架飛機(jī)返航，超1萬(wàn)旅客出行受阻被滯留機(jī)場(chǎng)?！?0〕天天時(shí)評(píng)：《無(wú)人機(jī)可以玩，但是不能擾亂機(jī)場(chǎng)秩序》，搜狐網(wǎng)，https://www.sohu.com/a/135749423_252217， 2019年2月17日訪問(wèn)。引起更大轟動(dòng)的是2018年12月份，兩架無(wú)人駕駛航空器侵入倫敦蓋特威克機(jī)場(chǎng)，三天內(nèi)1000多個(gè)航班改道或取消，影響超過(guò)14萬(wàn)名乘客?！?1〕Jamie Grierson,Gatwick Returns to Normality but Drone Threat Remains,The Guardian https://www.theguardian.com/world/2019/jan/04/gatwick-returns-to-normality-but-drone-threat-remains,2019年2月4日訪問(wèn)。當(dāng)無(wú)人機(jī)飛越人口密集區(qū)，或者飛越正在舉辦大型活動(dòng)的場(chǎng)所時(shí)，可能引起恐慌，造成混亂，將對(duì)社會(huì)秩序造成不良影響。

再次，無(wú)人機(jī)飛行可能侵害公民權(quán)利。一方面，與傳統(tǒng)航空器一樣，無(wú)人機(jī)同樣會(huì)墜落，造成地面人員人身或者財(cái)產(chǎn)的損害。例如，2012年，廈門某電力科技有限公司所有的無(wú)人機(jī)在廈門市翔安區(qū)某中學(xué)門口公路附近緊急著陸時(shí)，與陳某駕駛的轎車相碰撞，導(dǎo)致無(wú)人機(jī)與轎車不同程度損傷?！?2〕李亞凝：《綜合交通運(yùn)輸體系下無(wú)人機(jī)安全運(yùn)行法律制度研究》，載《中國(guó)法律評(píng)論》，2018年第2期。另一方面，無(wú)人機(jī)多攜帶攝像頭，這賦予了其拍照、錄像、儲(chǔ)存數(shù)據(jù)的能力。除了高分辨率的攝像頭和麥克風(fēng)，無(wú)人機(jī)還可以配備熱成像和攔截?zé)o線通信的能力。〔13〕M.Ryan Calo,The Drone as a Privacy Catalyst,64 STAN.L.REV.ONLINE 29 （2011-2012）.這為無(wú)人機(jī)在空中侵犯?jìng)€(gè)人隱私提供了技術(shù)上的支持。而且無(wú)人機(jī)云的開(kāi)發(fā)者也可能對(duì)于個(gè)人隱私造成侵害?，F(xiàn)代消費(fèi)無(wú)人機(jī)是在無(wú)人機(jī)制造商開(kāi)發(fā)的應(yīng)用程序的幫助下運(yùn)行的，這樣的應(yīng)用程序包含大量的數(shù)據(jù)，飛行員拍攝的圖像和視頻等數(shù)據(jù)都會(huì)自動(dòng)同步到制造商擁有的云數(shù)據(jù)庫(kù)，因此無(wú)人機(jī)的用戶不會(huì)有機(jī)會(huì)隱瞞數(shù)據(jù)，很明顯這些信息會(huì)以多種方式使用，包括可能的濫用。〔14〕前引〔9〕，Chen Siyuan 文。實(shí)際上，美國(guó)就曾借助直升機(jī)在公民住宅上空收集信息，無(wú)人機(jī)普及以后，此種信息收集任務(wù)更為便利，公民的個(gè)人信息也將更容易受到侵犯，應(yīng)當(dāng)對(duì)此充分重視。

（三）無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管的法律依據(jù)

現(xiàn)代法治社會(huì)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)權(quán)利，無(wú)人機(jī)飛行是無(wú)人機(jī)用戶行使所有權(quán)的延伸，空域的公共屬性也為飛行自由提供了保障，由此，監(jiān)管者不得任意限制無(wú)人機(jī)飛行。然而，權(quán)利保護(hù)并不是絕對(duì)的，與其說(shuō)無(wú)人機(jī)飛行是一種絕對(duì)權(quán)利，毋寧說(shuō)飛行權(quán)利的行使是戴著鐐銬跳舞的過(guò)程。無(wú)人機(jī)飛行有諸多隱患，若只強(qiáng)調(diào)權(quán)利而忽視其濫用可能對(duì)于社會(huì)造成的負(fù)面影響，實(shí)非明智之舉。

無(wú)人機(jī)飛行隱患不可忽視，國(guó)家所擔(dān)負(fù)的管理與服務(wù)職能皆為相關(guān)部門對(duì)無(wú)人機(jī)實(shí)施監(jiān)管提供了正當(dāng)性。一方面，無(wú)人機(jī)黑飛導(dǎo)致秩序混亂，威脅國(guó)家、社會(huì)、公民個(gè)人權(quán)利，國(guó)家必須進(jìn)行有效管理，保障社會(huì)秩序。另一方面，缺少監(jiān)管規(guī)則將損害無(wú)人機(jī)用戶自身以及整個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。缺少監(jiān)管措施，對(duì)于用戶而言，可能使無(wú)人機(jī)相撞造成財(cái)產(chǎn)損失，對(duì)于國(guó)家公共利益而言，無(wú)人機(jī)無(wú)序飛行不利于空域資源的有效利用。為了保障航空秩序，國(guó)家相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定無(wú)人機(jī)飛行規(guī)則，并進(jìn)行有效監(jiān)管，提供空中交通服務(wù)，讓無(wú)人機(jī)安全飛行，維護(hù)無(wú)人機(jī)用戶以及其他主體的自由和權(quán)利，使無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

在法律層面上，我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。”此條文為權(quán)利與自由設(shè)定了界限，權(quán)利的行使不能超越這一邊界。另外，我國(guó)《民用航空法》一方面在第70條與73條規(guī)定了國(guó)家對(duì)空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理，空域交通管制部門負(fù)責(zé)劃定管制空域內(nèi)的空中交通管制，另一方面在第3條規(guī)定了國(guó)務(wù)院民用航空主管部門對(duì)全國(guó)民用航空活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。空域作為無(wú)人機(jī)的活動(dòng)區(qū)域，國(guó)家對(duì)于空域的管理職能賦予了相關(guān)部門對(duì)無(wú)人機(jī)飛行實(shí)施監(jiān)管的權(quán)限。更為明確的是，我國(guó)2018年12月份對(duì)《民用航空法》作出了修改，專門增加了第214條：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)對(duì)無(wú)人駕駛航空器的管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！毙薷睦碛擅鞔_提出：“為了給無(wú)人駕駛航空器監(jiān)管立法提供法律依據(jù)，需要作出授權(quán)性規(guī)定。為此，草案新增了民用航空法第214條，授權(quán)國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)對(duì)無(wú)人駕駛航空器作出特別規(guī)定。”〔15〕朱寧寧：《產(chǎn)品質(zhì)量法等17部法律的修正案草案提請(qǐng)審議 擬對(duì)無(wú)人駕駛航空器監(jiān)管作出立法授權(quán)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2018年12月24日第2版。由此，國(guó)務(wù)院與中央軍事委員會(huì)對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)管權(quán)限得到了進(jìn)一步的明確。

二、靈活監(jiān)管：無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管理念之革新

（一）無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管的目標(biāo)

立法是以解決具體問(wèn)題為面向的，無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管立法應(yīng)針對(duì)無(wú)人機(jī)飛行問(wèn)題確立立法目標(biāo)。無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管立法中應(yīng)將維護(hù)航空安全與秩序作為飛行監(jiān)管的首要目標(biāo)。除此之外，保障飛行用戶權(quán)利，維護(hù)飛行效率，促進(jìn)無(wú)人機(jī)飛行經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)也是無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管法律制度建構(gòu)的重要目標(biāo)。

其一，航空安全與秩序是航空業(yè)發(fā)展中的永恒主題，在無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中應(yīng)當(dāng)對(duì)此予以明確。國(guó)際航空領(lǐng)域的憲章性文件《國(guó)際民用航空公約》在序言中將保障國(guó)際民用航空按照安全和有秩序的方式發(fā)展作為公約訂立目標(biāo)之一?！?6〕《國(guó)際民用航空公約》序言為：鑒于國(guó)際民用航空的未來(lái)發(fā)展對(duì)建立和保持世界各國(guó)之間和人民之間的友誼和了解大有幫助，而其濫用足以威脅普遍安全；又鑒于有需要避免各國(guó)之間和人民之間的摩擦并促進(jìn)其合作，世界和平有賴于此；因此，下列各簽署國(guó)政府議定了若干原則和辦法，使國(guó)際民用航空得按照安全和有秩序的方式發(fā)展，并使國(guó)際航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)得建立在機(jī)會(huì)均等的基礎(chǔ)上，健康地和經(jīng)濟(jì)地經(jīng)營(yíng)；為此目的締結(jié)本公約。當(dāng)無(wú)人機(jī)進(jìn)入空域飛行，必然對(duì)其他空域用戶造成影響。無(wú)人機(jī)駕駛航空器在空域中飛行，一旦發(fā)生問(wèn)題極難控制，如欲挽救更是困難重重，無(wú)論是航空器在空中相撞，還是無(wú)人機(jī)墜落造成地面人員的損傷或者損害，都將對(duì)于國(guó)家利益、公民權(quán)利造成損害，無(wú)人機(jī)飛行安全問(wèn)題理應(yīng)受到充分重視。

其二，無(wú)人機(jī)飛行是用戶以航空器所有權(quán)為基礎(chǔ)，在具有公共性的空域資源中進(jìn)行飛行，借以實(shí)現(xiàn)特定目的之行為。我國(guó)《民用航空法》第1條將維護(hù)民用航空權(quán)利，保護(hù)民用航空活動(dòng)當(dāng)事人各方的合法權(quán)益作為立法目的之一的用意也正是如此，在無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管中應(yīng)對(duì)此予以延續(xù)與貫徹。

其三，飛行監(jiān)管法律制度需要促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。現(xiàn)代社會(huì)中，科技實(shí)力在綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)越來(lái)越重要的地位，國(guó)家對(duì)于科技發(fā)展的態(tài)度能夠直接影響國(guó)家綜合國(guó)力。無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)是國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)的代表，據(jù)艾瑞咨詢發(fā)布的《2016年中國(guó)無(wú)人機(jī)行業(yè)研究報(bào)告》，預(yù)計(jì)到2025年，國(guó)內(nèi)小型無(wú)人機(jī)市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到750億元?！?7〕艾瑞咨詢集團(tuán)：《2016年中國(guó)無(wú)人機(jī)行業(yè)研究報(bào)告簡(jiǎn)版》，艾瑞網(wǎng)， https://www.iresearch.com.cn/Detail/report?id= 2588&isfree=0，2019年4月10日訪問(wèn)。我國(guó)的消費(fèi)型無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)居于世界領(lǐng)先地位，其創(chuàng)造的就業(yè)崗位不可忽視。此外，無(wú)人機(jī)在應(yīng)急救援、人員搜索、環(huán)境監(jiān)測(cè)、交通巡邏、電力監(jiān)測(cè)、農(nóng)林植保等領(lǐng)域大有可為，具有光明的應(yīng)用前景。無(wú)論是從推動(dòng)就業(yè)還是帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面，無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)都具有重大意義。

（二）我國(guó)現(xiàn)行飛行監(jiān)管立法的內(nèi)容及其不足

我國(guó)無(wú)人機(jī)立法框架現(xiàn)以《民用航空法》為主干，行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性法律文件共同輔助，既有與傳統(tǒng)航空器共同適用的規(guī)定，也有針對(duì)無(wú)人機(jī)而單獨(dú)制定的規(guī)范性文件。在法律層面上，無(wú)人機(jī)飛行應(yīng)當(dāng)遵循《民用航空法》的規(guī)定，在行政法規(guī)層面上，《中華人民共和國(guó)飛行規(guī)則》和《通用航空飛行管制條例》《民用航空器適航管理?xiàng)l例》對(duì)于無(wú)人機(jī)飛行具有相應(yīng)效力。在具體規(guī)章層面上，更加廣泛，《民用航空空中交通管理規(guī)則》《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》和《民用航空器駕駛員合格認(rèn)證規(guī)則》都具有適用于無(wú)人機(jī)的空間。此外，我國(guó)已制定了多部規(guī)范性文件，具體規(guī)范性文件及其效力如下表：

無(wú)人機(jī)管理規(guī)范性文件及其效力

從現(xiàn)有立法看，無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管主要分為兩部分內(nèi)容，一為飛行準(zhǔn)入監(jiān)管，一為飛行運(yùn)行監(jiān)管。其中，準(zhǔn)入是指無(wú)人機(jī)需要滿足一系列前提條件才能夠具有進(jìn)入空域的合法飛行身份。運(yùn)行監(jiān)管是指無(wú)人機(jī)在進(jìn)入空域之后應(yīng)當(dāng)遵循的操作標(biāo)準(zhǔn)與運(yùn)行規(guī)則。飛行準(zhǔn)入包括適航條件、登記條件、駕駛員執(zhí)照條件、申請(qǐng)程序、經(jīng)營(yíng)執(zhí)照條件、強(qiáng)制保險(xiǎn)等內(nèi)容，運(yùn)行監(jiān)管包括飛行區(qū)域設(shè)定、空中交通管理規(guī)則、無(wú)線電使用、飛行速度和飛行間隔以及飛行應(yīng)急措施等內(nèi)容。

一方面，為控制飛行風(fēng)險(xiǎn)，滿足安全飛行需求，無(wú)人機(jī)進(jìn)入空域前必須滿足相應(yīng)的飛行準(zhǔn)入條件。2016年的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱2016年《交通管理辦法》）中得到明確，該辦法第7條規(guī)定，民用無(wú)人駕駛航空器進(jìn)入空域前需要進(jìn)行的12項(xiàng)評(píng)估，內(nèi)容大體可分為實(shí)質(zhì)性條件和程序性條件。實(shí)質(zhì)性條件是指為滿足飛行安全，無(wú)人機(jī)本身應(yīng)當(dāng)具備何種性能，操作者、運(yùn)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)具備何種資質(zhì)，飛行前是否需要提供保險(xiǎn)等外部保障等。程序性條件是指飛行前是否需要登記、是否需要提交飛行申請(qǐng)計(jì)劃以及飛行計(jì)劃是否需要審批。我國(guó)無(wú)人機(jī)駕駛員資質(zhì)按照無(wú)人機(jī)重量、飛行高度、飛行區(qū)域、飛行用途進(jìn)行分類管理，但是內(nèi)容參照了傳統(tǒng)駕駛員資質(zhì)的考核內(nèi)容。在適航層面上，2019年《適航認(rèn)證指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)無(wú)人機(jī)的適航認(rèn)證的總體思想、指導(dǎo)原則、實(shí)施路線、保障措施進(jìn)行了明確，但是依舊屬于宏觀上的指導(dǎo)措施，具體規(guī)則還在制定之中，在具體規(guī)則出臺(tái)之前，適航認(rèn)證路徑依舊是遵循2009年的《暫行規(guī)定》，參照傳統(tǒng)民用航空器適航規(guī)則。在保險(xiǎn)層面，從現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，無(wú)論無(wú)人機(jī)型號(hào)和用途如何，運(yùn)行前都必須投保第三者責(zé)任險(xiǎn)。除去以上實(shí)質(zhì)性要求，在程序上也具有相應(yīng)要求，其主體內(nèi)容為無(wú)人機(jī)的飛行申請(qǐng)。2018年《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)部分運(yùn)行場(chǎng)景的飛行計(jì)劃申請(qǐng)與批復(fù)流程作出適當(dāng)簡(jiǎn)化。然而，這一條例尚未生效，依舊缺乏有效率的飛行申請(qǐng)與審批與監(jiān)督程序，飛行合法身份的獲取并不容易。航空器權(quán)利登記與國(guó)籍登記也是飛行前的必經(jīng)程序。2016年的《交通管理辦法》將國(guó)籍登記作為民用無(wú)人駕駛航空器是否滿足空域運(yùn)行安全要求的內(nèi)容之一。2017年《登記管理規(guī)定》適用于單機(jī)最大起飛重量大于250克的無(wú)人機(jī)，無(wú)人機(jī)用戶若不遵循規(guī)定登記，將被視為違法行為。所以，從現(xiàn)行有效規(guī)定來(lái)看，所有無(wú)人駕駛航空器在進(jìn)入空域前皆須進(jìn)行國(guó)籍登記，250克以上的無(wú)人駕駛航空器都應(yīng)進(jìn)行實(shí)名登記。

另一方面，運(yùn)行監(jiān)管是飛行監(jiān)管的另一組成部分。無(wú)人機(jī)運(yùn)行監(jiān)管是指對(duì)其進(jìn)入空域之后至降落之前飛行動(dòng)態(tài)的監(jiān)管。首先，無(wú)人機(jī)運(yùn)行監(jiān)管核心在于對(duì)可運(yùn)行空域進(jìn)行劃定，禁止或者限制無(wú)人駕駛航空器駛?cè)胩囟沼?，保障?guó)家安全和社會(huì)秩序，維護(hù)公民權(quán)利。但是，禁飛空域過(guò)多，且呈現(xiàn)出較大的變動(dòng)性，用戶難以及時(shí)掌握禁飛信息。其次，運(yùn)行監(jiān)管的重心是空中交通管理， 2016 年 9 月 21 日，空管辦公室發(fā)布了《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》，其適用于依法在航路航線、進(jìn)近（終端）和機(jī)場(chǎng)管制地帶等民用航空使用空域范圍內(nèi)或者對(duì)以上空域內(nèi)運(yùn)行存在影響的民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)活動(dòng)的空中交通管理工作。此外，我國(guó)對(duì)于無(wú)人駕駛航空器飛行中的緊急處理程序極為關(guān)注，從對(duì)于操作員飛行事故的知識(shí)儲(chǔ)備到出現(xiàn)緊急情況時(shí)的處理都進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定。2016年的《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》明確了駕駛員應(yīng)當(dāng)具備無(wú)人機(jī)系統(tǒng)通用應(yīng)急操作程序，就飛行技能與經(jīng)歷要求層面而言，駕駛員要求具備應(yīng)急飛行程序操作能力，包括發(fā)動(dòng)機(jī)故障、鏈路丟失、應(yīng)急回收、迫降等。

無(wú)人機(jī)與傳統(tǒng)航空器有別，但是從我國(guó)現(xiàn)行立法來(lái)看，并未充分顧及無(wú)人機(jī)特征，而是延續(xù)適用傳統(tǒng)航空器飛行監(jiān)管立法模式，對(duì)無(wú)人機(jī)造成了過(guò)度監(jiān)管。

首先，民用無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管立法框架以傳統(tǒng)航空器監(jiān)管框架為藍(lán)本，傳統(tǒng)航空器飛行監(jiān)管的內(nèi)容幾乎被整體移植到無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管進(jìn)程中。傳統(tǒng)航空器的飛行監(jiān)管內(nèi)容涵蓋了駕駛員資質(zhì)、適航審查、登記注冊(cè)、飛行申請(qǐng)、強(qiáng)制保險(xiǎn)、無(wú)線電使用、空中交通管理、應(yīng)急救援，內(nèi)容廣泛，無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管立法則直接將諸多要求移植到飛行監(jiān)管規(guī)則中，嚴(yán)重限制了飛行用戶權(quán)利。25千克以下的無(wú)人機(jī)占到總數(shù)的90%以上，傳統(tǒng)航空器重量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出25千克這一閾值。而且，無(wú)人機(jī)多在低空飛行，執(zhí)行的任務(wù)具有多樣性，需要具備靈活性，將傳統(tǒng)航空器的監(jiān)管事項(xiàng)徑直移植到無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管體系中，對(duì)飛行效率造成了過(guò)度限制。

其次，在民用無(wú)人機(jī)飛行立法中延續(xù)了傳統(tǒng)航空立法中的預(yù)防型監(jiān)管模式，將大量的飛行監(jiān)管內(nèi)容集中到事前監(jiān)管階段，使無(wú)人機(jī)在進(jìn)入空域前就須滿足繁苛的條件，在監(jiān)管手段上不成比例。傳統(tǒng)航空器都是載人飛行，為了保障機(jī)上人員安全，不得不采取諸多事前監(jiān)管措施。然而，無(wú)人機(jī)以不載人為原則，幾乎不必?fù)?dān)心飛行對(duì)機(jī)上人員的損害，將以載人運(yùn)行為主體的傳統(tǒng)航空法體系轉(zhuǎn)化適用于無(wú)人機(jī)，并將預(yù)防型監(jiān)管手段作為主要監(jiān)管手段，阻礙了無(wú)人機(jī)飛行效率。預(yù)防型監(jiān)管傾向于采取強(qiáng)度較高的事前監(jiān)管手段，在監(jiān)管措施的實(shí)施中，其并不是僅僅在程序上采取形式主義的手段，而是采取實(shí)質(zhì)主義的干預(yù)手段，對(duì)于眾多內(nèi)容進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查，從駕駛員執(zhí)照到適航標(biāo)準(zhǔn)，再?gòu)膰?guó)籍登記與實(shí)名登記到飛行申請(qǐng)，前置程序繁雜，保障了安全卻限制了用戶飛行權(quán)利。

再次，在飛行監(jiān)管立法的側(cè)重點(diǎn)上，監(jiān)管集中于對(duì)飛行用戶的事前監(jiān)管，即對(duì)于運(yùn)營(yíng)者與駕駛員資質(zhì)的監(jiān)管，而忽視了其他的替代性監(jiān)管方式。2009年以來(lái)，無(wú)人機(jī)監(jiān)管立法得以逐步推進(jìn)，其中專門規(guī)范駕駛員的文件已經(jīng)幾易其稿，遠(yuǎn)非其他模塊可以比擬。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，無(wú)人機(jī)從遠(yuǎn)程駕駛向自動(dòng)化駕駛轉(zhuǎn)變，技術(shù)將在飛行中占據(jù)更為重要的位置，駕駛員的重要性可能逐漸減弱，與技術(shù)相關(guān)的適航標(biāo)準(zhǔn)的重要性將進(jìn)一步提升。然而，在現(xiàn)行飛行監(jiān)管體系中，駕駛員依舊是規(guī)范的主要對(duì)象，規(guī)范重視人的行為而非無(wú)人機(jī)的產(chǎn)品與技術(shù)問(wèn)題。由于過(guò)分重視無(wú)人機(jī)駕駛員飛行資質(zhì)，導(dǎo)致了監(jiān)管重點(diǎn)集中到飛行用戶身上。然而，與傳統(tǒng)的航空器有別，用戶在大部分情況下并不將無(wú)人機(jī)作為航空器對(duì)待，而是將其作為一種娛樂(lè)產(chǎn)品或者是作為一種應(yīng)用于特定行業(yè)的基本工具，按照載人航空器對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管不符合用戶預(yù)期，對(duì)于飛行用戶施加了過(guò)多壓力，可操作性不強(qiáng)。

最后，無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管以政府為主導(dǎo)，主要采取強(qiáng)制性監(jiān)管手段。在無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管法律制度建構(gòu)中，以傳統(tǒng)航空器為藍(lán)本的監(jiān)管體系和預(yù)防型監(jiān)管理念必然導(dǎo)向政府主導(dǎo)，并運(yùn)用強(qiáng)制性手段實(shí)施監(jiān)管。傳統(tǒng)的航空器飛行監(jiān)管的嚴(yán)格監(jiān)管決定了其中具有眾多強(qiáng)制性手段，而此類手段難以為私人主體所享有，私人主體并不具有相應(yīng)的權(quán)限，更無(wú)法應(yīng)用某些監(jiān)管工具。所以導(dǎo)致了民用無(wú)人機(jī)立法中對(duì)于行政主體與強(qiáng)制性監(jiān)管工具的過(guò)度依賴。從現(xiàn)在的飛行監(jiān)管制度來(lái)看，政府監(jiān)管牢牢占據(jù)主導(dǎo)地位，政府以監(jiān)管主體自居，無(wú)法與用戶形成有效交流與溝通，政府的程序性要求與強(qiáng)制性的監(jiān)管手段又不易變通，由此導(dǎo)致用戶無(wú)法充分表達(dá)自己的訴求，無(wú)法進(jìn)行靈活處理，在過(guò)度監(jiān)管的路徑上越走越遠(yuǎn)。

（三）靈活監(jiān)管理念之提出及其應(yīng)用框架

無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展使得飛行監(jiān)管成為立法者不得不面對(duì)的問(wèn)題。無(wú)人機(jī)在民用領(lǐng)域的價(jià)值已經(jīng)初露端倪，隨著技術(shù)的發(fā)展，其極有可能成為一種基礎(chǔ)性工具融入人們的生產(chǎn)生活之中。但是，新興技術(shù)的快速發(fā)展導(dǎo)致其監(jiān)管需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，大量涌現(xiàn)的新興技術(shù)對(duì)于長(zhǎng)期延續(xù)的監(jiān)管規(guī)則形成了沖擊?！?8〕Ryan Hagemann, New Rules for New Frontiers: Regulating Emerging Technologies in an Era of Soft Law,57 WASHBURN L.J.235,264 （2018）.原有監(jiān)管理念在一些領(lǐng)域繼續(xù)發(fā)揮余熱，在一些新興領(lǐng)域卻鞭長(zhǎng)莫及。

從民用無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管立法的需求而言，與其對(duì)新技術(shù)采取削足適履的監(jiān)管策略，不如跳出載人航空監(jiān)管模式，對(duì)于新技術(shù)采取量體裁衣的方式。其實(shí)，為了應(yīng)對(duì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新問(wèn)題，早有學(xué)者對(duì)于監(jiān)管理論進(jìn)行了革新，在已有監(jiān)管理論的基礎(chǔ)上發(fā)展了諸多新型監(jiān)管理論，尋求更為恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管進(jìn)路，元監(jiān)管、自我監(jiān)管、回應(yīng)型監(jiān)管、靈活監(jiān)管等監(jiān)管理論開(kāi)始出現(xiàn)并得到廣泛應(yīng)用。其中，靈活監(jiān)管這一新型監(jiān)管理念或許可以回應(yīng)無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管立法的需求。

靈活監(jiān)管（smart regulation）〔19〕對(duì)于“smart regulation”在國(guó)內(nèi)的翻譯，國(guó)內(nèi)并未達(dá)成一致。據(jù)筆者在搜集資料中見(jiàn)到的翻譯包括：智慧監(jiān)管（楊炳霖.回應(yīng)性監(jiān)管理論述評(píng):精髓與問(wèn)題.載《中國(guó)行政管理》2017年第4期），精巧規(guī)制（[英]羅伯特·鮑德溫等：《牛津規(guī)制手冊(cè)》，宋華琳等譯，上海三聯(lián)書(shū)店2017年版），聰明監(jiān)管（梅麗萍“聰明監(jiān)管”：基本醫(yī)療保險(xiǎn)監(jiān)管的模式和路徑選擇，《中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》，2016年第6期），聰明規(guī)制（[英]科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，宋華琳校，清華大學(xué)出版社2018版）。但是，筆者認(rèn)為，“smart regulation”的核心是根據(jù)監(jiān)管對(duì)象的差異選擇不同的監(jiān)管工具或者工具組合，在監(jiān)管中講究靈活性與變通性，所以，對(duì)于“smart regulation”最恰當(dāng)?shù)囊庾g或許是“靈活監(jiān)管”，筆者在本文中選擇用這一譯法，即采用“靈活監(jiān)管”的譯法。鑒于“smart regulation”在國(guó)內(nèi)的傳播度不高，也未見(jiàn)學(xué)者撰寫專文進(jìn)行探討，特此對(duì)于這一詞匯的翻譯進(jìn)行說(shuō)明，以供有興趣者查閱。這一術(shù)語(yǔ)最初是為應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題而創(chuàng)造出來(lái)的，意在描述一種為應(yīng)對(duì)日益技術(shù)化和政治化的政策問(wèn)題而衍生的后命令和控制形式?！?0〕Michael Howletta&Jeremy Raynerb,（Not So） "Smart Regulation"? Canadian Shellfish Aquaculture Policy and the Evolution of Instrument Choice for Industrial Development,28 Marine Policy,173,（2004）.它還不是一個(gè)連貫的理論，而是一個(gè)更具啟發(fā)性的框架。〔21〕Peter Van Gossum&Bas Arts&Kris Verheyen,"Smart regulation": Can Policy Instrument Design Solve Forest Policy Aims of Expansion and Sustainability in Flanders and the Netherlands?,16 Forest Policy and Economics,24,（2012）.但是這并不意味著這是一個(gè)沒(méi)有中心主題的監(jiān)管理念。靈活監(jiān)管的概念或可定義為針對(duì)某一領(lǐng)域存在的特殊問(wèn)題，通過(guò)相應(yīng)程序確定可行的監(jiān)管目標(biāo)，鼓勵(lì)多元主體參與、合作，對(duì)特定的議題采取差異化的監(jiān)管措施或者是監(jiān)管措施組合進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)管的一種管理方式。〔22〕Neil Gunningham&Peter Grabosky&Darren Sinclair,Smart Regulation: Designning Environmental Policy,Clarendon Press,1998,pp375-378.這一監(jiān)管模式的核心可以概括為針對(duì)特定對(duì)象采取差異化監(jiān)管工具或者工具組合，其起始于甄別監(jiān)管對(duì)象，落實(shí)于多元主體采取不同工具或組合進(jìn)行量體裁衣式的監(jiān)管。

靈活監(jiān)管理念作為一種具有啟發(fā)性的監(jiān)管框架，內(nèi)涵極為豐富。這一監(jiān)管框架并非只在環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)有效，根據(jù)甘寧漢和格拉博斯基的論述，靈活監(jiān)管應(yīng)用框架可抽象為三部分，一是確定特定領(lǐng)域存在的問(wèn)題與預(yù)期達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，其次要明確監(jiān)管原則，最后是采取一種或多種工具組合，確保監(jiān)管效果。〔23〕前引〔22〕，Neil Gunningham&Peter Grabosky&Darren Sinclair書(shū),pp.376—378.實(shí)現(xiàn)靈活監(jiān)管的前提在于明確監(jiān)管領(lǐng)域的特定議題，并以合理程序確定監(jiān)管目標(biāo)。首先，在具體的情境中，明確對(duì)于特定監(jiān)管對(duì)象設(shè)置的政策目標(biāo)的必要性與可行性問(wèn)題。在對(duì)于政策目標(biāo)的規(guī)劃中，有的目標(biāo)并不可行，例如，為了規(guī)避無(wú)人機(jī)飛行風(fēng)險(xiǎn)，全面限制無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將此作為目標(biāo)是不具有可操作性的。其次，明確所面臨的問(wèn)題本身的特性，不同的問(wèn)題是由于不同的原因引起的，若以偏概全，不顧及問(wèn)題的具體成因，采取的監(jiān)管措施難以具備針對(duì)性。再次，確定監(jiān)管參與者與可供選擇的政策工具的范圍，針對(duì)不同問(wèn)題，可供選擇的參與者與可選擇的工具是不同的，若選擇了不可對(duì)于問(wèn)題的解決施加影響的主體或者是無(wú)效果的監(jiān)管工具，靈活監(jiān)管的目標(biāo)根本不可能實(shí)現(xiàn)。最后，確保具有磋商和公眾參與的機(jī)會(huì)可保障監(jiān)管效果與效率的作用。〔24〕前引〔22〕，Neil Gunningham&Peter Grabosky&Darren Sinclair書(shū),pp.378—387.

確定監(jiān)管原則是更具挑戰(zhàn)性的任務(wù)，甘寧漢和格拉博斯基認(rèn)為，靈活監(jiān)管具體監(jiān)管對(duì)策的設(shè)計(jì)需要遵循五個(gè)原則，以這五個(gè)原則為指導(dǎo)，方能設(shè)計(jì)出合乎實(shí)際情況的策略。其一，優(yōu)質(zhì)政策組合需要廣泛的參與機(jī)構(gòu)和監(jiān)管工具。采納單一策略應(yīng)對(duì)所有問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí)，擴(kuò)充監(jiān)管主體與監(jiān)管手段，針對(duì)具體問(wèn)題采取優(yōu)質(zhì)的策略組合才能更有效解決問(wèn)題。其二，盡量減少干預(yù)措施，無(wú)論是在有效性還是政策的可接受層面，較少干預(yù)的措施具有更大優(yōu)勢(shì)。另一方面，政府高強(qiáng)度干預(yù)措施成本較高，而且屬于稀缺資源，應(yīng)當(dāng)將其應(yīng)用于對(duì)干預(yù)需求更為強(qiáng)烈的領(lǐng)域。其三，為達(dá)成政策目標(biāo)，在執(zhí)法金字塔中選擇具有不同強(qiáng)制力的策略。金字塔具有三維結(jié)構(gòu)，分別是政府、第二方主體和第三方主體，第二方主體主要是被監(jiān)管主體，第三方主體包含非作為監(jiān)管對(duì)象的商事和非商事主體。三方主體在各自層面上可采取不同強(qiáng)度監(jiān)管策略，強(qiáng)度由低而高依次增強(qiáng)。在策略選擇中優(yōu)先選擇強(qiáng)度較低的干預(yù)措施，并根據(jù)效果逐漸加強(qiáng)，直到達(dá)到預(yù)期效果。當(dāng)然，因?yàn)檫@種策略本身的特點(diǎn)，不適用于風(fēng)險(xiǎn)極其嚴(yán)重的情形，也難以適用于只有一次機(jī)會(huì)的行為。其四，授權(quán)最適合的主體作為代理監(jiān)管者，政府監(jiān)管資源稀缺，不可能對(duì)于所有事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管，而且監(jiān)管效果也未必優(yōu)于其他主體，此時(shí)授權(quán)其他主體代為監(jiān)管是更加明智的選擇。其五，增加合作共贏結(jié)果產(chǎn)生的機(jī)會(huì)，其中最主要的是使被監(jiān)管者能夠感受到其在監(jiān)管中同樣獲得了經(jīng)濟(jì)利益或者其他利益。〔25〕前引〔22〕，Neil Gunningham&Peter Grabosky&Darren Sinclair書(shū),pp.387—426.后有學(xué)者在這一基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，將靈活監(jiān)管的原則進(jìn)行擴(kuò)展，除上述原則之外，還增加了3條原則，其中，首先就是避免其他政策負(fù)面影響，這一原則描繪的是靈活監(jiān)管政策與其他政策之間的關(guān)系，屬于靈活監(jiān)管與其他監(jiān)管策略的外部關(guān)系。增加的另外兩條原則中，一是在傳統(tǒng)工具失敗時(shí)尋求新型政策工具，二是使用激勵(lì)性的和信息性的工具，這2條原則加上甘寧漢和格拉博斯基明確提出的5條原則都是屬于靈活監(jiān)管工具選擇的內(nèi)部關(guān)系?！?6〕前引〔21〕,Peter Van Gossum&Bas Arts&Kris Verheyen 文。

靈活監(jiān)管的關(guān)鍵特征就在于根據(jù)監(jiān)管對(duì)象情況在多元主體和多種工具中選擇有針對(duì)性的監(jiān)管工具及其組合，在避免造成過(guò)度監(jiān)管的同時(shí)防止出現(xiàn)監(jiān)管不足的現(xiàn)象。靈活監(jiān)管目的在于平衡兩方面的利益：一方面有效抑制社會(huì)發(fā)展中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面則是避免虛擲監(jiān)管資源。靈活監(jiān)管認(rèn)識(shí)到了監(jiān)管的必要性，這是監(jiān)管理念對(duì)于現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的回應(yīng)，國(guó)家通過(guò)將監(jiān)管作為手段，保障公共安全。但是，高強(qiáng)度的監(jiān)管手段會(huì)制約社會(huì)發(fā)展。靈活監(jiān)管理論的提出者意識(shí)到不能只是片面強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的必要性而采取全面強(qiáng)力干預(yù)的措施，而是鼓勵(lì)多主體參與，借助不同監(jiān)管工具保障市場(chǎng)主體在發(fā)展中的自由度，在保障社會(huì)安全的同時(shí)促進(jìn)發(fā)展。所以，靈活監(jiān)管支持這樣一種傾向，在可能的情況下，盡量使用低度干預(yù)的控制模式?！?7〕Rebert Baldwin&Martin Cave&Martin Lodge,The Oxford Handbook of Regulation,Oxford University Press,2010,p.265.在監(jiān)管不能達(dá)到理想目標(biāo)時(shí)，再逐步增加監(jiān)管措施強(qiáng)度，直至達(dá)到目標(biāo)?！?8〕前引〔22〕,Neil Gunningham&Peter Grabosky&Darren Sinclair書(shū),p.404.靈活監(jiān)管作為一套監(jiān)管框架，強(qiáng)調(diào)必須針對(duì)適用領(lǐng)域的對(duì)象特性采取相應(yīng)的政策。希望釋放珍貴的政府監(jiān)管資源，利用其他多種監(jiān)管方式，但是又拒絕將政府作為守夜人角色，使政府在監(jiān)管中居于引導(dǎo)地位，在極端情況下可直接采取強(qiáng)制措施。〔29〕前引〔27〕,Rebert Baldwin&Martin Cave&Martin Lodge 書(shū).p.131.所以靈活監(jiān)管實(shí)際上以實(shí)用性為基礎(chǔ)，承認(rèn)多種監(jiān)管資源在監(jiān)管中的地位，并根據(jù)對(duì)象特征在其中進(jìn)行選擇。

行政法之各論乃系已發(fā)現(xiàn)解決方法之儲(chǔ)藏室，以及對(duì)其他現(xiàn)存急需規(guī)律情形之明鏡?！?0〕[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第9頁(yè)。環(huán)境法治作為行政法治的組成部分，在發(fā)展中積累的策略可抽象為一般監(jiān)管原則，而對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行輻射。靈活監(jiān)管理念首先針對(duì)環(huán)境問(wèn)題提出，此后在諸多領(lǐng)域逐漸得到應(yīng)用，在關(guān)涉經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域時(shí)體現(xiàn)尤為明顯。靈活監(jiān)管在適用中具有的針對(duì)性與靈活性為其應(yīng)用于無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管提供了可能性。

（四）靈活監(jiān)管在無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管中的優(yōu)勢(shì)

無(wú)人機(jī)的大小與質(zhì)量不一，用途廣泛，種類各異，飛行范圍差異極大，各類無(wú)人機(jī)飛行風(fēng)險(xiǎn)程度不一而足。出于安全原因，監(jiān)管規(guī)則應(yīng)包含所有無(wú)人機(jī)，但是，這些規(guī)則必須與風(fēng)險(xiǎn)相稱，以確保新的發(fā)展不受不必要的沉重和昂貴的規(guī)則和程序的制約?！?1〕Jean-Louis Van de Wouwer,Nascent Drone Regulations Worldwide: A Legal Framework for Civil RPAS （Remotely Piloted Aircraft Systems）,4 Eur.Networks L.& Reg.Q.132 （2016）.在監(jiān)管中，不宜采取封閉僵化的監(jiān)管模式，無(wú)人機(jī)飛行的特點(diǎn)為靈活監(jiān)管在無(wú)人機(jī)管理中的適用提供了基礎(chǔ)。

靈活監(jiān)管在無(wú)人機(jī)的監(jiān)管中具有諸多不可比擬的優(yōu)勢(shì)。一是在目標(biāo)確立上，靈活監(jiān)管兼顧多重目標(biāo)，避免只顧及一個(gè)層面。當(dāng)今時(shí)代，國(guó)家安全和社會(huì)秩序不容忽視，但是科技發(fā)展也是世界潮流，無(wú)人機(jī)的目標(biāo)在于保障安全的同時(shí)促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，這符合靈活監(jiān)管的目標(biāo)設(shè)定。二是對(duì)于監(jiān)管采取靈活態(tài)度，可以根據(jù)無(wú)人機(jī)質(zhì)量、大小、飛行高度、用途等因素采取不同的監(jiān)管策略，切實(shí)保障無(wú)人機(jī)監(jiān)管的效果，同時(shí)為無(wú)人機(jī)留足發(fā)展空間。三是多元監(jiān)管主體共同參與，將政府與市場(chǎng)、自律與他律結(jié)合起來(lái)，保障監(jiān)管的有效性，釋放有限的政府資源，增加監(jiān)管方式的可接受性與可持續(xù)性。四是靈活監(jiān)管強(qiáng)調(diào)多種監(jiān)管工具并用，在監(jiān)管中，可以將比例原則作為指導(dǎo)，選擇適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管工具，保障監(jiān)管手段的有效性，真正實(shí)現(xiàn)保障安全與產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙重目標(biāo)。

另外，靈活監(jiān)管強(qiáng)調(diào)論證過(guò)程，注重分析，并持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)管數(shù)據(jù)，不斷根據(jù)反饋進(jìn)行調(diào)整，能夠切實(shí)保障監(jiān)管的效果。靈活監(jiān)管是眾多主體共同參與的監(jiān)管模式，能夠保障監(jiān)管的可接受性與可持續(xù)性，對(duì)于優(yōu)化無(wú)人機(jī)監(jiān)管策略意義重大。

三、靈活監(jiān)管理念在無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管中的貫徹

（一）監(jiān)管主體模式：多元主體的分工與合作

靈活監(jiān)管強(qiáng)調(diào)多主體參與，其將政府、企業(yè)和廣泛的第三方參與者涵蓋進(jìn)來(lái)，針對(duì)不同事項(xiàng)，選擇最佳監(jiān)管主體?！?2〕前引〔22〕,Neil Gunningham&Peter Grabosky&Darren Sinclair書(shū),pp.395—413.無(wú)人機(jī)飛行涉及眾多主體，在無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管中，僅僅依靠某一類監(jiān)管主體無(wú)法滿足飛行監(jiān)管需求，應(yīng)以靈活監(jiān)管理念為指導(dǎo)，促使政府、行業(yè)組織、企業(yè)和個(gè)人通力協(xié)作，共同保障無(wú)人機(jī)安全飛行。

在現(xiàn)代國(guó)家理論中，政府既承擔(dān)安全保障職能，又承擔(dān)公共服務(wù)職能，無(wú)人機(jī)監(jiān)管意在保障航空安全和飛行秩序的基礎(chǔ)上促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，所以政府仍應(yīng)在無(wú)人機(jī)監(jiān)管中發(fā)揮主導(dǎo)地位?！睹裼煤娇辗ā返?0條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。”第72條規(guī)定：“空域管理的具體辦法，由國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)制定。”無(wú)人機(jī)在空域中活動(dòng)，空域管理部門應(yīng)制定并優(yōu)化無(wú)人機(jī)空域管理辦法。根據(jù)《民用航空法》第3條，國(guó)務(wù)院民用航空主管部門對(duì)全國(guó)民用航空活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管中應(yīng)遵循這一規(guī)定，由民用航空局作為主要監(jiān)管部門。但是，無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管內(nèi)容眾多，除民航局主導(dǎo)空中交通管理活動(dòng)外，無(wú)人機(jī)飛行還涉及適航標(biāo)準(zhǔn)的制定、無(wú)線電的使用、公共安全的維護(hù)、無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管執(zhí)法等內(nèi)容，民航局難以獨(dú)立完成飛行監(jiān)管任務(wù)。所以，我國(guó)在無(wú)人機(jī)監(jiān)管立法中既應(yīng)注意橫向分工，又要關(guān)注縱向分工。在橫向分工中，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、科技部、公安部等部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。在縱向上，地方政府要積極作為，承擔(dān)起無(wú)人機(jī)安全監(jiān)管的主體責(zé)任，專設(shè)空中交警隊(duì)伍，開(kāi)展常態(tài)化安全執(zhí)法和檢查?！?3〕吳仁彪：《建議設(shè)空中交警 對(duì)無(wú)人機(jī)常態(tài)化執(zhí)法》，搜狐網(wǎng),http://www.sohu.com/a/224851427_204321， 2019年3月10日訪問(wèn)。

此外，社會(huì)治理方向正朝著“小政府大社會(huì)”的路徑前進(jìn)，無(wú)人機(jī)飛行不能僅僅依靠公權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。政府主導(dǎo)之外，還需要多方參與。其一，無(wú)人機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)可以制定相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)于無(wú)人機(jī)駕駛員的培訓(xùn)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃。我國(guó)曾將部分無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照的管理任務(wù)交由中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)（AOPA）負(fù)責(zé)。但是，新近立法在征求意見(jiàn)中傾向于取消這一協(xié)會(huì)職責(zé)，這不符合現(xiàn)代的監(jiān)管趨勢(shì)，應(yīng)當(dāng)保留行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員資質(zhì)的管理權(quán)限。其二，無(wú)人機(jī)云開(kāi)發(fā)者可以將無(wú)人機(jī)云作為交通監(jiān)管與服務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)無(wú)人機(jī)飛行信息的共享，保障安全，提升飛行效率。例如，AOPA推動(dòng)建立的無(wú)人機(jī)監(jiān)管平臺(tái)優(yōu)云系統(tǒng)（U-Cloud），大疆創(chuàng)新科技有限公司2015推出無(wú)人機(jī)飛行安全系統(tǒng)“GEO”，青島云世紀(jì)信息科技有限公司研發(fā)的“U-Care”都是這方面進(jìn)行的嘗試?！?4〕張晨、凌帆：《民用無(wú)人機(jī)運(yùn)行管理政策研究》，載《中國(guó)民航飛行學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。其三，無(wú)人機(jī)駕駛員的具體培訓(xùn)可以交由相關(guān)的市場(chǎng)主體，由市場(chǎng)主體根據(jù)無(wú)人機(jī)飛行的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)駕駛員進(jìn)行培訓(xùn)與考核。例如，騰云航空科技（深圳）有限公司正在進(jìn)行類似的培訓(xùn)業(yè)務(wù)。其四，無(wú)人機(jī)用戶作為被監(jiān)管對(duì)象，應(yīng)當(dāng)積極配合監(jiān)管，加強(qiáng)自律，遵守飛行規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。其五，社會(huì)公眾對(duì)于無(wú)人機(jī)不按照規(guī)則飛行，損害國(guó)家、集體、公民利益的行為進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。

（二）監(jiān)管思路：以放為主，管服結(jié)合

在監(jiān)管的思路上，靈活監(jiān)管強(qiáng)調(diào)采取最少干預(yù)策略，這與促進(jìn)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初衷相契合，為貫徹最少干預(yù)政策，在無(wú)人機(jī)的監(jiān)管中要做到放管服相結(jié)合，三者缺一不可，但是又有所側(cè)重，無(wú)人機(jī)監(jiān)管首要在放，其次在管，重點(diǎn)在服。

1.以放為主

無(wú)人機(jī)監(jiān)管首要在放，這是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)揮無(wú)人機(jī)社會(huì)效益的必然要求。無(wú)人機(jī)飛行是無(wú)人機(jī)用戶對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的組成部分。我國(guó)憲法不僅明確了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，還規(guī)定了依法保護(hù)。依法保護(hù)的一層意思是指國(guó)家應(yīng)該制定法律的意思，另一層意思是指保護(hù)應(yīng)當(dāng)依法律規(guī)定進(jìn)行?！?5〕蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第204頁(yè)。為保障無(wú)人機(jī)用戶權(quán)利，我國(guó)應(yīng)在法律中貫徹空域開(kāi)放政策，保障公民飛行權(quán)。美國(guó) 1958 年《聯(lián)邦航空法》第 104 條明確規(guī)定了美國(guó)公民在美國(guó)可航空域內(nèi)的自由飛行權(quán)利?！?6〕王立志：《論空域權(quán): 以與空間權(quán)的比較為核心》，載《法律科學(xué)》2017年第4期?？沼蚴褂脵?quán)以憲法性所有權(quán)為基礎(chǔ)。在對(duì)我國(guó)1982年憲法提建議時(shí)，許德珩提出，關(guān)于國(guó)有資源的規(guī)定，仍采用1954年憲法的寫法是不夠了，必須做補(bǔ)充，加上天空、水下等?！?7〕許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社2005年版，第399頁(yè)。我國(guó)在未來(lái)的法律修改中應(yīng)當(dāng)重視這一建議，對(duì)于空域?qū)傩赃M(jìn)行界定。公眾對(duì)空域的利用權(quán)源于空域的公共資源屬性。作為公共資源，其利用權(quán)對(duì)公眾是開(kāi)放的。不影響航空飛行的公眾使用空域（無(wú)論是直接還是間接使用）都無(wú)需任何程序而自由使用?！?8〕前引〔36〕，王立志文。

此外，無(wú)人機(jī)在空域內(nèi)飛行，不僅是供私人娛樂(lè)，還具有重大的社會(huì)效益。無(wú)人機(jī)可以用于搶險(xiǎn)救災(zāi)、地形勘測(cè)、氣象監(jiān)測(cè)、電力排查等領(lǐng)域，未來(lái)還可大規(guī)模用于貨物運(yùn)輸，要實(shí)現(xiàn)這些社會(huì)效益，必須允許無(wú)人機(jī)進(jìn)入空域。所以，無(wú)論是從所有權(quán)的保障，還是從國(guó)家空域資源的公共屬性，抑或是從無(wú)人機(jī)應(yīng)用所具有的價(jià)值來(lái)看，無(wú)人機(jī)監(jiān)管中以放為主，保障無(wú)人機(jī)進(jìn)入空域飛行是必然選擇。

無(wú)人機(jī)飛行以放為主要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)。簡(jiǎn)政放權(quán)要堅(jiān)決革除不合時(shí)宜的陳規(guī)舊制，打破不合理的條條框框，砍掉束縛企業(yè)發(fā)展的繁文縟節(jié)，能放開(kāi)的堅(jiān)決放開(kāi)，能取消的盡量取消，直接放給市場(chǎng)和企業(yè)?！?9〕李?。骸都哟蟆胺殴芊备母锪Χ?促進(jìn)通航高質(zhì)量發(fā)展》，載《中國(guó)民航報(bào)》2018年5月4日第1版。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求過(guò)嚴(yán)會(huì)制約甚至扼殺一個(gè)產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，在美國(guó)就曾出現(xiàn)過(guò)相應(yīng)的問(wèn)題，美國(guó)曾要求在相關(guān)規(guī)定出臺(tái)之前，所有的無(wú)人機(jī)未經(jīng)豁免，不得進(jìn)入國(guó)家空域飛行，由于程序復(fù)雜，亞馬遜在英國(guó)進(jìn)行無(wú)人機(jī)測(cè)試，谷歌把無(wú)人機(jī)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)移到了澳大利亞。嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)定對(duì)于美國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展形成極大制約。〔40〕Gina Y.Chen,Reforming the Current Regulatory Framework for Commercial Drones: Retaining American Businesses' Competitive Advantage in the Global Economy,37 Nw.J.Int'l L.& Bus.513（2017）.印度、泰國(guó)的嚴(yán)格監(jiān)管限制了本國(guó)的無(wú)人機(jī)的發(fā)展?！?1〕Ridha Aditya Nugraha&Deepika Jeyakodi&Thitipon Mahem,Urgency for Legal Framework on Drones: Lessons for Indonesia,India,and Thailand,6 Indon.L.Rev.137 （2016）.放寬無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管條件才能保障我國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，避免技術(shù)發(fā)展受制于人。

無(wú)人機(jī)監(jiān)管以放為主的理念主要體現(xiàn)在減少無(wú)人機(jī)進(jìn)入空域的前置事項(xiàng)。首先，在無(wú)人機(jī)的飛行適航標(biāo)準(zhǔn)上，傳統(tǒng)航空器主要用于公共運(yùn)輸，機(jī)上載人，一旦航空器存在質(zhì)量問(wèn)題，將導(dǎo)致嚴(yán)重的航空災(zāi)難，但是，無(wú)人機(jī)本身并不載人，運(yùn)行區(qū)域也受到較大限制，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。因此，對(duì)于重量小、飛行高度低、飛行速度慢的無(wú)人機(jī)，完全可以將不進(jìn)行適航認(rèn)證作為原則，而采取產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證的方式。其次，以放為主要求降低無(wú)人機(jī)操作者的資質(zhì)。傳統(tǒng)的飛行員需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的訓(xùn)練與考核才能夠進(jìn)行飛行，但是相較于傳統(tǒng)航空器，無(wú)人機(jī)飛行風(fēng)險(xiǎn)較小，而且操作微型、輕小型無(wú)人機(jī)技術(shù)要求較低，鑒于此，僅僅應(yīng)用于個(gè)人娛樂(lè)的無(wú)人機(jī)完全可以放開(kāi)資質(zhì)要求，對(duì)于飛行高度低、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)低、技術(shù)操作簡(jiǎn)易的無(wú)人機(jī)也不必提出過(guò)高的要求，進(jìn)行短期培訓(xùn)就可允許操作。另一可行的路徑是將其交由生產(chǎn)者，由其提升技術(shù)，在操控系統(tǒng)中設(shè)置模擬場(chǎng)景，用戶通過(guò)模擬場(chǎng)景考核后才可進(jìn)行正常飛行。再次，航空器的權(quán)利登記與國(guó)籍登記是為了保障權(quán)利，便于管理。而無(wú)人機(jī)的登記主要目的在于無(wú)人機(jī)侵犯他人權(quán)利時(shí)便于追究責(zé)任人，中型和大型無(wú)人機(jī)盡可依照傳統(tǒng)無(wú)人機(jī)的注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，其他無(wú)人機(jī)通過(guò)技術(shù)設(shè)置，利用無(wú)人機(jī)云平臺(tái)和電子圍欄進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制即可。最后，申請(qǐng)與批準(zhǔn)程序較為繁瑣，一般無(wú)人機(jī)的飛行空間與傳統(tǒng)航空器的飛行空間具有差異，一般不會(huì)影響到傳統(tǒng)航空器的飛行，此時(shí)，無(wú)人機(jī)飛行應(yīng)以不申請(qǐng)為原則，申請(qǐng)為例外。當(dāng)然，在一些特殊區(qū)域飛行，或者無(wú)人機(jī)進(jìn)入公共運(yùn)輸航空器的空間時(shí)，則應(yīng)當(dāng)提前申請(qǐng)，規(guī)劃好相應(yīng)事項(xiàng)，避免對(duì)于航空安全與秩序造成威脅。

2.適當(dāng)監(jiān)管

無(wú)人機(jī)飛行的風(fēng)險(xiǎn)伴隨著無(wú)人機(jī)飛行的整個(gè)過(guò)程，為控制風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)人機(jī)飛行監(jiān)管在以放為主的同時(shí)還要適當(dāng)監(jiān)管。傳統(tǒng)以防為主的措施在源頭上限制了無(wú)人機(jī)的發(fā)展，因此要轉(zhuǎn)向以放為主，但是，以放為主并非放任自流，而是轉(zhuǎn)移監(jiān)管的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，從進(jìn)入空域前的預(yù)防型監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃\(yùn)行監(jiān)管為中心的監(jiān)管體系，將無(wú)人機(jī)監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容更多地轉(zhuǎn)移到運(yùn)行環(huán)節(jié)中。

無(wú)人機(jī)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)有部分是由于技術(shù)限制，部分是由于人為因素?，F(xiàn)存的飛行風(fēng)險(xiǎn)在更大程度上是由于無(wú)人機(jī)在運(yùn)行中不能夠遵循相應(yīng)的規(guī)則，導(dǎo)致發(fā)生事故。例如，操作者不尊重人的隱私，將無(wú)人機(jī)盤旋在私人住所附近收集他人信息，或者是操作不慎導(dǎo)致無(wú)人機(jī)墜落，甚至是飛入機(jī)場(chǎng)導(dǎo)致航班延誤。顯然這些都是在無(wú)人機(jī)運(yùn)行中發(fā)生的。為了規(guī)范無(wú)人機(jī)運(yùn)行，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)管來(lái)保障能夠更為有效地利用現(xiàn)存空域，保障飛行的秩序，以此達(dá)到監(jiān)管的效果。

其一，在無(wú)人機(jī)飛行中，需要確定無(wú)人機(jī)禁飛、限飛區(qū)域，此類限制區(qū)域難以為用戶完全獲取，而且經(jīng)常發(fā)生變動(dòng)，有效的方式是通過(guò)在系統(tǒng)中設(shè)置電子圍欄避免無(wú)人機(jī)駛?cè)胂鄳?yīng)區(qū)域，進(jìn)而避免無(wú)人機(jī)侵入敏感地區(qū)危害國(guó)家安全或者侵犯公民隱私。其二，無(wú)人機(jī)需要嚴(yán)格按照工信部分配的無(wú)線電頻率使用無(wú)線電，避免擾亂無(wú)線電使用秩序。其三，無(wú)人機(jī)需要嚴(yán)格遵循相應(yīng)的飛行高度和間隔標(biāo)準(zhǔn)。其四，無(wú)人機(jī)在出現(xiàn)險(xiǎn)情時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處置。其五，建立無(wú)人機(jī)執(zhí)法隊(duì)伍，對(duì)于不按規(guī)則運(yùn)行的無(wú)人機(jī)采用反制技術(shù)，對(duì)其進(jìn)行干擾、捕捉、擊落。

3.優(yōu)化服務(wù)

無(wú)人機(jī)進(jìn)入空域飛行是大勢(shì)所趨，現(xiàn)今面臨的重點(diǎn)問(wèn)題在于如何飛行。在飛行中，如果過(guò)分注重監(jiān)管，那么必定導(dǎo)致飛行無(wú)效率。為了保證飛行安全，監(jiān)管不可或缺，但是優(yōu)化服務(wù)才是保障安全與效率的最佳選擇。

在無(wú)人機(jī)飛行中，有些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)管內(nèi)容，例如劃設(shè)禁飛區(qū)、限飛區(qū)，建立無(wú)人機(jī)執(zhí)法隊(duì)伍等，但是，有些飛行要求可以通過(guò)完善服務(wù)來(lái)達(dá)到。監(jiān)管只是側(cè)重于安全，服務(wù)提供則是注重安全與發(fā)展之間的平衡，前者如同筑墻，意在限制無(wú)人機(jī)飛行保障安全，后者如同鋪路，意在保障安全的同時(shí)促進(jìn)發(fā)展。無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，面臨其帶來(lái)的問(wèn)題，筑墻只是治標(biāo)之策，鋪路才是治本之策，服務(wù)既解決了眼前的問(wèn)題，也解決了未來(lái)發(fā)展中的問(wèn)題。所以，在未來(lái)的無(wú)人機(jī)的監(jiān)管中，最為重要的并不是在于如何監(jiān)管，而是如何將監(jiān)管與服務(wù)的內(nèi)容結(jié)合起來(lái)，通過(guò)落實(shí)服務(wù)來(lái)保障無(wú)人機(jī)的安全運(yùn)行，提高無(wú)人機(jī)飛行效率。

在無(wú)人機(jī)飛行中，應(yīng)當(dāng)遵循的原則是為服務(wù)做加法，為監(jiān)管做減法。在具體的服務(wù)中，一是轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，盡量簡(jiǎn)化程序、縮短流程、減少事項(xiàng)、完善服務(wù)，保障無(wú)人機(jī)用戶的飛行權(quán)利。二是從空中交通管制的理念轉(zhuǎn)向空中交通服務(wù)的理念，將交通指揮作為服務(wù)內(nèi)容，而非立足于管理者監(jiān)管角度進(jìn)行指揮，這樣能夠減少無(wú)人機(jī)用戶抵觸心理，使用戶積極按照交通規(guī)則運(yùn)行。三是充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，將無(wú)人機(jī)云作為服務(wù)平臺(tái)，向無(wú)人機(jī)用戶提供實(shí)時(shí)飛行信息，保障安全間隔，提供危險(xiǎn)警示，保障飛行安全的同時(shí)優(yōu)化空域利用效率。

（三）監(jiān)管方法：分類監(jiān)管

無(wú)人機(jī)種類繁多，情況各異，無(wú)人機(jī)用途、飛行能力大相徑庭，難以按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，分類管理成為必然選擇。無(wú)人機(jī)的分類是對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行法律規(guī)制的基礎(chǔ)?！?2〕欒爽：《無(wú)人機(jī)法律規(guī)制問(wèn)題論綱》，載《南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第1期。分類管理原則已經(jīng)在各國(guó)立法中得到了認(rèn)可，我國(guó)在無(wú)人機(jī)監(jiān)管中也采取了分類管理的方法，在進(jìn)一步的監(jiān)管中，分類管理應(yīng)予以堅(jiān)持和深化。

在分類監(jiān)管中，首先就是將無(wú)人機(jī)與傳統(tǒng)航空器進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。傳統(tǒng)的載人運(yùn)輸航空器，尤其是從事公共運(yùn)輸?shù)暮娇掌髋c無(wú)人機(jī)具有重大差別，兩者在飛行用途、飛行空域、安全要求以及飛行風(fēng)險(xiǎn)中存在很大差別，由此對(duì)于適航標(biāo)準(zhǔn)、飛行員資質(zhì)和空中飛行服務(wù)的內(nèi)容提出了不同要求。在無(wú)人機(jī)的監(jiān)管中，首先就是避免以傳統(tǒng)的載人運(yùn)輸航空器監(jiān)管規(guī)則為藍(lán)本，將傳統(tǒng)航空器的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)全部適用于無(wú)人機(jī)，這將嚴(yán)格限制無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

軍用無(wú)人機(jī)與民用無(wú)人機(jī)在技術(shù)和所執(zhí)行的任務(wù)層面都存在差異，分類管理要求對(duì)兩者采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。軍用無(wú)人機(jī)主要維護(hù)國(guó)家安全，執(zhí)行軍事任務(wù)，所進(jìn)行的任務(wù)具有高度的公共性，同時(shí)涉及國(guó)家機(jī)密，其飛行要求具有高度的機(jī)動(dòng)性，對(duì)于操作人員的要求更高，所以應(yīng)盡量減少對(duì)于軍用無(wú)人機(jī)的限制。對(duì)于民用無(wú)人機(jī)而言，主要是民商事用途，可在立法中采取適當(dāng)監(jiān)管措施。

在民用航空器中，可以分用于個(gè)人用途的航空器和商業(yè)用途的航空器，兩者在所從事的活動(dòng)中差異較大，在分類管理中也應(yīng)進(jìn)行區(qū)分。如果不區(qū)分商用無(wú)人機(jī)系統(tǒng)和娛樂(lè)模型無(wú)人機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)和能力，政府主導(dǎo)監(jiān)管的權(quán)威就會(huì)弱化?！?3〕Maxwell Mensinger,Remodeling Model Aircraft: Why Restrictive Language That Grounded the Unmanned Industry Should Cease to Govern It,100 Minn.L.Rev.405 （2015）.相較于供個(gè)人使用的無(wú)人機(jī)，商用無(wú)人機(jī)服務(wù)于不特定人群，飛行次數(shù)多，公共性更強(qiáng)，對(duì)于操作人員的要求較高，因此，對(duì)于商用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管應(yīng)更為嚴(yán)格。

最后是根據(jù)無(wú)人機(jī)本身的特點(diǎn)進(jìn)行分類監(jiān)管。雖然同為無(wú)人機(jī)，不同無(wú)人機(jī)的重量、飛行速度、高度以及飛行范圍、特點(diǎn)、目的、風(fēng)險(xiǎn)并不相同，如果不加分析而采取一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，必將導(dǎo)致無(wú)人機(jī)監(jiān)管過(guò)嚴(yán)或者監(jiān)管缺位。為了能夠精確監(jiān)管，必須根據(jù)無(wú)人機(jī)的起飛重量、飛行高度和飛行速度等因素選擇適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管梯度，提供有效監(jiān)管，保障無(wú)人機(jī)在空域內(nèi)安全運(yùn)行。從各國(guó)立法來(lái)看，可將25千克以下的無(wú)人機(jī)作為開(kāi)放類無(wú)人機(jī)，在其不駛?cè)虢箙^(qū)域時(shí)，無(wú)須提出飛行申請(qǐng)，僅在運(yùn)行時(shí)接入無(wú)人機(jī)云平臺(tái)即可。25千克至150千克內(nèi)的無(wú)人機(jī)作為特殊授權(quán)類無(wú)人機(jī)，此類無(wú)人機(jī)無(wú)須滿足所有飛行準(zhǔn)入與運(yùn)行條件，僅需要滿足執(zhí)行任務(wù)所需的特定條件即可，可按照特殊情況進(jìn)行申請(qǐng)。對(duì)于150千克及以上的無(wú)人機(jī)可按照公共運(yùn)輸航空或者通用航空的飛行監(jiān)管條件實(shí)施監(jiān)管。

與傳統(tǒng)航空器相比，無(wú)人機(jī)具有鮮明的特點(diǎn)，在無(wú)人機(jī)內(nèi)部，分類也多種多樣，采取統(tǒng)一監(jiān)管模式固然節(jié)約立法成本，但是法律的可操作性差，難以落實(shí)。分類是精準(zhǔn)監(jiān)管的基礎(chǔ)。〔44〕前引〔39〕,李健文。無(wú)人機(jī)監(jiān)管必須在分類的基礎(chǔ)上，以安全為目標(biāo)，進(jìn)行富有針對(duì)性的管理，這樣才能有的放矢，保證監(jiān)管效果。

（四）監(jiān)管策略：根據(jù)比例原則選擇監(jiān)管工具

無(wú)人機(jī)飛行造成的風(fēng)險(xiǎn)不同，其在具體操作中所造成的危害后果也不相同，無(wú)人機(jī)監(jiān)管必須以現(xiàn)實(shí)存在的風(fēng)險(xiǎn)為依據(jù)，根據(jù)比例原則選擇最佳的監(jiān)管策略，避免對(duì)于無(wú)人機(jī)用戶施加過(guò)重負(fù)擔(dān)，保障無(wú)人機(jī)飛行安全與飛行效率的協(xié)調(diào)。

針對(duì)不同的無(wú)人機(jī)采取不同的監(jiān)管策略是出于三方面原因。其一，無(wú)人機(jī)飛行風(fēng)險(xiǎn)不同，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)無(wú)人機(jī)和低風(fēng)險(xiǎn)無(wú)人機(jī)，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，避免浪費(fèi)監(jiān)管成本。其二，無(wú)人機(jī)種類不同，用途多樣，有的領(lǐng)域急需無(wú)人機(jī)解決問(wèn)題，飛行雖有一定風(fēng)險(xiǎn)，但是其收益占據(jù)主導(dǎo)地位，在監(jiān)管中應(yīng)考慮此種因素。其三，無(wú)人機(jī)監(jiān)管主體多元，不同主體監(jiān)管權(quán)力來(lái)源基礎(chǔ)不同，權(quán)限不同，有的主體可以采取對(duì)公民限制較大的策略，有的則不可以，無(wú)人機(jī)監(jiān)管策略的選擇應(yīng)考慮主體權(quán)限。歐盟敦促成員國(guó)在制定規(guī)則時(shí)辨別無(wú)人機(jī)的用途，區(qū)分“高風(fēng)險(xiǎn)”和“中等風(fēng)險(xiǎn)”?！?5〕前引〔31〕,Jean-Louis Van de Wouwer文。我國(guó)在采取無(wú)人機(jī)監(jiān)管策略時(shí)也應(yīng)以此為基礎(chǔ)，選擇適當(dāng)監(jiān)管工具。

根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)、用途和主體監(jiān)管權(quán)限，在無(wú)人機(jī)監(jiān)管中，可將監(jiān)管策略大致劃分為強(qiáng)力干預(yù)型監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)型監(jiān)管、市場(chǎng)主導(dǎo)型監(jiān)管和發(fā)展引導(dǎo)型監(jiān)管。強(qiáng)力干預(yù)型監(jiān)管是以政府為主導(dǎo)，采取最為嚴(yán)厲的監(jiān)管策略，監(jiān)管者可沒(méi)收、擊落無(wú)人機(jī)。標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)型監(jiān)管是以行業(yè)協(xié)會(huì)引導(dǎo)，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，提出柔性監(jiān)管措施，借助行業(yè)內(nèi)的主體對(duì)于不遵守規(guī)則的無(wú)人機(jī)行業(yè)內(nèi)的參與主體施加壓力，促使相關(guān)主體自覺(jué)履行義務(wù)，按照無(wú)人機(jī)飛行規(guī)則飛行。市場(chǎng)主導(dǎo)型監(jiān)管是指由市場(chǎng)自身來(lái)促發(fā)秩序，此種類型監(jiān)管針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較小的無(wú)人機(jī)，例如目視范圍以內(nèi)的無(wú)人機(jī)，或者是娛樂(lè)型無(wú)人機(jī)，由市場(chǎng)借助技術(shù)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。發(fā)展引導(dǎo)型監(jiān)管是指對(duì)于急需無(wú)人機(jī)應(yīng)用領(lǐng)域的行業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)，鼓勵(lì)這一行業(yè)內(nèi)的無(wú)人機(jī)應(yīng)用，放松監(jiān)管，降低飛行要求，例如，對(duì)于植保類無(wú)人機(jī)可采取此類策略。

所以，無(wú)人機(jī)監(jiān)管策略選擇實(shí)際上是從強(qiáng)監(jiān)管到不監(jiān)管的頻譜，甚至是從監(jiān)管到鼓勵(lì)發(fā)展的頻譜，根據(jù)無(wú)人機(jī)飛行的風(fēng)險(xiǎn)與收益，以及各監(jiān)管主體所具有的監(jiān)管權(quán)力來(lái)選擇適當(dāng)?shù)墓ぞ?，?yán)格限制高度危險(xiǎn)的無(wú)人機(jī)種類與活動(dòng)，鼓勵(lì)低風(fēng)險(xiǎn)高收益的無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)。在強(qiáng)力干預(yù)型監(jiān)管中，可以采取無(wú)人機(jī)反制技術(shù)，干擾無(wú)人機(jī)信號(hào)頻率，擊落、捕獲、驅(qū)趕無(wú)人機(jī)。在標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)型監(jiān)管中，可以指導(dǎo)無(wú)人機(jī)用戶，采取制定標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)、同行施壓等手段，促使無(wú)人機(jī)按照規(guī)定飛行。在市場(chǎng)主導(dǎo)型中，主要采取市場(chǎng)手段。在發(fā)展引導(dǎo)型監(jiān)管中，可以采用鼓勵(lì)的手段，對(duì)于特定領(lǐng)域的無(wú)人機(jī)用戶放松監(jiān)管，鼓勵(lì)飛行，甚至進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

結(jié)語(yǔ)

無(wú)人機(jī)在民事領(lǐng)域的應(yīng)用已經(jīng)拉開(kāi)序幕，隨著技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，其應(yīng)用將日益廣泛，無(wú)人機(jī)完全融入國(guó)家空域是科技發(fā)展的必然選擇。為了有效規(guī)制無(wú)人機(jī)飛行風(fēng)險(xiǎn)，必須構(gòu)建無(wú)人機(jī)飛行的監(jiān)管體系，保障飛行安全。但是，無(wú)人機(jī)監(jiān)管不能過(guò)于嚴(yán)格。現(xiàn)在，我們迎來(lái)了世界新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革同我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的歷史性交匯期，既面臨著千載難逢的歷史機(jī)遇，又面臨著差距拉大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我們必須清醒認(rèn)識(shí)到，有的歷史性交匯期可能產(chǎn)生同頻共振，有的歷史性交匯期也可能擦肩而過(guò)。〔46〕習(xí)近平：《在中國(guó)科學(xué)院第十九次院士大會(huì)、中國(guó)工程院第十四次院士大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月29日第2版。無(wú)人機(jī)技術(shù)作為前沿科技，應(yīng)用空間廣闊，對(duì)于人民福祉影響深遠(yuǎn)，在監(jiān)管中應(yīng)當(dāng)充分平衡安全與發(fā)展之間的關(guān)系。因此，在無(wú)人機(jī)監(jiān)管中應(yīng)以靈活監(jiān)管理念為指導(dǎo)展開(kāi)具體的制度設(shè)計(jì)，為無(wú)人機(jī)發(fā)展留足空間，以求在保障航空安全和秩序的同時(shí)破除無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展障礙。