崔佳璐

摘要：隨著氣候變化的加劇，北極地區(qū)氣溫連續(xù)升高，海冰覆蓋面積持續(xù)縮減，使得北極航線的大規(guī)模開發(fā)和利用成為可能。2017年國際海事組織（以下簡稱IMO）《極地水域船舶作業(yè)國際規(guī)則》（以下簡稱《極地規(guī)則》）的生效，為極地船舶航行提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，嚴(yán)格規(guī)制了船舶造成的污染問題，北極航道生態(tài)環(huán)境受到了更多關(guān)注。2018年1月26日中國發(fā)布了《中國的北極政策》白皮書，表明中國在北極事務(wù)方面的立場(chǎng)，積極倡導(dǎo)共建“一帶一路”，與世界各國一道推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。分析《極地規(guī)則》對(duì)中國的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，中國應(yīng)當(dāng)充分利用自己的身份和地位，積極參與國際規(guī)則的制定和修訂、增強(qiáng)履約能力、提高極地船舶設(shè)計(jì)建造水平和環(huán)境保護(hù)能力。

關(guān)鍵詞：北極航道;環(huán)境保護(hù);船舶污染;極地規(guī)則

中圖分類號(hào)：D922 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2019）10-0066-05

一、北極航道及環(huán)境現(xiàn)狀

我們通常稱之為北極地區(qū)的是一個(gè)以北極為中心的廣大地區(qū)，即北緯90度，包括北冰洋、邊緣陸地海岸和島嶼?？偯娣e2 100平方公里，其中陸地面積800平方公里。八個(gè)北極國家通常被認(rèn)為是美國、加拿大、俄羅斯、丹麥、挪威、冰島、瑞典和芬蘭。按照國際法的規(guī)定，上述八國可以合法劃分該地區(qū)除北冰洋（公海）外的陸地、領(lǐng)海、領(lǐng)空以及尚未被發(fā)現(xiàn)的部分島嶼。廣闊的北極地區(qū)擁有豐富的自然資源，包括石油、天然氣、煤炭、電力、風(fēng)能、淡水、金屬和生物資源，并因其獨(dú)特的地理位置，戰(zhàn)略地位也是極其重要。目前，氣候變暖加速北極夏季冰山融化進(jìn)程，引起了對(duì)北極地區(qū)資源開發(fā)與運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)等方面的關(guān)注。對(duì)于中國來說，北極地區(qū)獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事潛在利益對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展也非常重要。

到目前為止，北極地區(qū)爭議的焦點(diǎn)集中在北極航道的環(huán)境保護(hù)方面。北極海峽是連接亞洲、歐洲和北美洲的最短海上航線。這不是一條單獨(dú)的路線，它主要包括沿加拿大海岸的西北航道和沿西伯利亞海岸的“東北航道”。海冰的融化使北極航行成為可能，進(jìn)而促進(jìn)我國的經(jīng)貿(mào)、能源發(fā)展。[1]

（一）北極航道概述

1.東北航道

大部分東北航道位于俄羅斯北部海岸的北冰洋近海水域，特指東部的白令海峽。在俄羅斯北部海岸的楚科奇海之后，新西伯利亞海，巴倫支海，卡拉海，拉普捷夫海，連接太平洋和大西洋的一系列路線。此外，所謂的“東北海峽”和“北海海峽”，從地理角度來看，“北海海峽”是“東北海峽”的一部分。“北海航道”的范圍是根據(jù)俄羅斯1991年提出的“俄羅斯海上航道導(dǎo)航條例”確定的。它包括適用于冰區(qū)駕駛船舶的航道，信迪島海峽西線入口和格魯吉亞以西的北線。目前，國際學(xué)術(shù)界基本同意“北海通道”是“東北通道”的重要通道。

北方海航道的開通可使北歐到東北亞、北美的航行路程與現(xiàn)有航線相比節(jié)省50%，由于氣候變暖，冰川作為北海海峽通過的主要障礙的積聚正在融化，積冰的厚度和面積逐年減少。它將使北海海峽的通行時(shí)間從夏季到全年逐漸增加。

2.西北航道

大部分西北航道都包含在加拿大北部水域，從白令海峽開始，它沿著拉斯維加斯北部的沿海水域向東移動(dòng)，穿過加拿大的北極群島，最后進(jìn)入太平洋。地理上，北極群島將西北航道分為兩個(gè)分段，總長約1 450公里，是太平洋與大西洋之間的最短路線。但西北航道的地理環(huán)境惡劣，地形地勢(shì)復(fù)雜，航線多曲折，因此西北航道也被稱為世界上最為險(xiǎn)峻的海上航線之一。

（二）環(huán)境現(xiàn)狀

1.北極氣候變化

近年來，北極地區(qū)氣溫連續(xù)升高，海冰覆蓋面積持續(xù)縮減、臭氧層出現(xiàn)漏洞、海水酸化等現(xiàn)象相繼出現(xiàn)。2005年海冰覆蓋面積約為500萬平方公里，2007年海冰面積縮減了117萬平方公里，相當(dāng)于減少了八個(gè)黑龍江省的面積大小。不止海冰覆蓋的面積，海冰的厚度也在近十年來急減至2.6m?！侗睒O氣候影響評(píng)估》預(yù)計(jì)：截至2114年，北極地區(qū)陸地平均氣溫最高將上升7攝氏度，北極地區(qū)氣溫的持續(xù)走高也加速了北極地區(qū)臭氧層的消耗，使得北極煙霧現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。

2.北極動(dòng)植物變化

北極氣候環(huán)境的變化直接關(guān)系到北極動(dòng)植物的生存地條件，威脅到北極動(dòng)植物的生存。 海水溫度、酸度的上升，使得海象覓食困難，北極熊不得不遷往更寒冷的地方生存。北極地區(qū)的植物生態(tài)系統(tǒng)也同樣面臨史上最艱難的時(shí)期，舊物種瀕臨滅絕，新物種緩慢組建。生物科學(xué)家預(yù)言半個(gè)世紀(jì)內(nèi)，北極地區(qū)將面臨最為慘烈的物種入侵災(zāi)難。

3.環(huán)境污染

北極地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的逐年下降主要原因是船舶污染，油類、散裝有毒液體、生活污水、船舶垃圾等污染的放排都會(huì)給北極生態(tài)環(huán)境帶來惡劣影響。因北極地區(qū)地形崎嶇、海冰大面積覆蓋、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，大大增加了污染源的違禁排放和泄漏事件發(fā)生的概率。[2]同時(shí)氣溫過低使得污染物難以被揮發(fā)、降解掉，嚴(yán)重破壞海洋生態(tài)平衡。1989年，美國“瓦爾德號(hào)”的原油泄漏事件使將近482.7公里海岸線受到污染，當(dāng)?shù)氐孽q魚與鯡魚幾乎滅絕。

二、北極航道環(huán)境保護(hù)中存在的問題

（一）北極航道的環(huán)境管轄權(quán)問題

目前，“聯(lián)合國海洋法公約”第234條對(duì)北冰洋冰凍帶的環(huán)境保護(hù)作出了相關(guān)規(guī)定，主要闡明了沿海國家對(duì)冰凍地區(qū)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)。根據(jù)“條約”的規(guī)定，沿海國可以制定和實(shí)施適用于其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的國內(nèi)法來控制和管理通過其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的船舶。防止或減少對(duì)該地區(qū)海洋環(huán)境的破壞。但是，上述規(guī)定僅適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的“冰區(qū)”，隨著氣候變暖，海冰融化。因此，隨著時(shí)間推移，公海進(jìn)入范圍之內(nèi)，該條款對(duì)北極地區(qū)的限制將不復(fù)存在。同時(shí)條款中對(duì)“一年中大部分冰封的情形”的界定相當(dāng)模糊，引起以加拿大和俄羅斯為主的權(quán)屬之爭。

通過引入“北極水污染防治法”，加拿大以環(huán)境保護(hù)的名義加強(qiáng)了對(duì)西北航道的控制，北緯60度以北的加拿大水域受到加拿大的保護(hù)。它還規(guī)定了船舶控制體系、治理污染、禁排的垃圾以及有能力解決污染問題的部門。加拿大認(rèn)為該法律得到“聯(lián)合國海洋法公約”的授權(quán)，可以公平地適用于國外的船舶。但是，以美國為主導(dǎo)的其他國家對(duì)加拿大的提議持否定態(tài)度。

俄羅斯提出“北海海峽是指蘇聯(lián)北部海岸內(nèi)水、領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的國家干線，包括適合冰區(qū)的引航路線;北海水域的大部分水域完全包括在他們自己的海洋管轄范圍內(nèi)。此外，還制定了一系列嚴(yán)格的導(dǎo)航標(biāo)準(zhǔn)，要求其他國家的船只通過需要俄羅斯人的破冰船進(jìn)行導(dǎo)航。

可以看出，“聯(lián)合國海洋法公約”在解決北極問題方面的框架作用已得到國際社會(huì)的接受。但也因北極地區(qū)的環(huán)境復(fù)雜性使《公約》的適用產(chǎn)生了更多的問題。各國在水道和環(huán)境保護(hù)措施的監(jiān)管方面缺乏一定的合法性和公正性。明確北極海峽的環(huán)境管轄權(quán)，更好地保護(hù)北極海峽的航行環(huán)境。

（二）北極航道的船舶污染問題

1.國內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)高于國際法

1970年加拿大頒布的“北極水污染防治法”規(guī)定，西北航道的巡航必須是零排放的含油污水和垃圾傾倒。這一規(guī)定雖十分有利于北極航道環(huán)境的保護(hù)，但卻給途經(jīng)船舶帶來了高昂的物質(zhì)成本和時(shí)間成本，背離了北極航道開發(fā)利用的目的。在“防止船舶造成污染國際公約”中，允許船只在最大限度內(nèi)排放含油水，允許至少在離陸地12海里以外的區(qū)域分類排放垃圾。顯然，加拿大國內(nèi)法的標(biāo)準(zhǔn)是過于嚴(yán)苛的，缺乏公正性。

2.相關(guān)國際法存在不足

《聯(lián)合國海洋法公約》是迄今為止最全面、適用范圍最廣的專門針對(duì)世界海洋事務(wù)的國際條約，雖然公約的普遍適用性和規(guī)范的問題面對(duì)全球所有水域，且有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)定也同樣適用于北極地區(qū)，但因北極地區(qū)特殊的地理環(huán)境與氣候變化，使得《聯(lián)合國海洋法公約》在適用過程中缺少針對(duì)性，出現(xiàn)爭議。

在海洋污染防治方面，1972年《人類環(huán)境保護(hù)宣言》的發(fā)表促進(jìn)各國共同致力于解決環(huán)境保護(hù)問題，各國所簽署的《防止傾倒廢物和其他物質(zhì)污染海洋的公約》等法律也代表著國際海洋環(huán)境保護(hù)立法的歷史性進(jìn)步。但北極各國參與的北極環(huán)境保護(hù)有關(guān)條約的立法規(guī)范缺少統(tǒng)一性，并且模糊界定對(duì)締約國的權(quán)利與義務(wù)，這也大大影響了條約運(yùn)行的實(shí)際效果。

目前北極環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作多是通過軟法開展的，但軟法不具有法律約束力，缺少保障機(jī)制，各國也經(jīng)常以國家安全或經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由推脫實(shí)施軟法規(guī)定的要求，使得北極環(huán)境未受到實(shí)質(zhì)性保護(hù)。[3]

三、北極航道環(huán)境保護(hù)的法律適用

（一）《極地規(guī)則》的結(jié)構(gòu)與意義

1.《極地規(guī)則》的基本結(jié)構(gòu)

由于北極多冰、高寒等特殊環(huán)境，現(xiàn)有 IMO法規(guī)不足以處理其特殊風(fēng)險(xiǎn)，因此，頒布的極地規(guī)則是為極地水環(huán)境量身定做的，相關(guān)要求高于國際海事組織（海事組織）的要求，如《SOLAS公約》和《MARPOL公約》。同樣的情況也適用于極地水域。極地規(guī)則分為環(huán)境保護(hù)和航行安全兩部分，每個(gè)部分包括強(qiáng)制性和可選的兩類規(guī)范。研究將重點(diǎn)探討《極地規(guī)則》中環(huán)境保護(hù)這一部分，環(huán)境保護(hù)措施包括防止油污染、有毒液體污染、包裝有害物質(zhì)污染、船舶生活污水污染和垃圾污染。這些措施將通過對(duì)2017年1月1日生效的《SOLAS公約》第十四部分和《MARPOL公約》附件的修正來執(zhí)行。

2.《極地規(guī)則》的意義

（1）對(duì)北極國家的影響。在《極地規(guī)則》出臺(tái)之前，針對(duì)于北極地區(qū)的強(qiáng)制性國際立法處于雜亂無章的狀態(tài)。[4]目前，國際海事公約、區(qū)域性北極協(xié)定、各國國內(nèi)法相繼出臺(tái)，對(duì)北極地區(qū)進(jìn)行法律性規(guī)范。以加拿大和俄羅斯關(guān)于北極水域的糾紛為例，兩國欲借國際規(guī)則制定以鞏固控制北極航道為目的的國內(nèi)法，強(qiáng)調(diào)沿海國家對(duì)極地水域航行安全和環(huán)境保護(hù)的控制。[5]《極地規(guī)則》則是在保障國際利益的前提下，對(duì)國內(nèi)法予以修正。北極地區(qū)的強(qiáng)制性法規(guī)對(duì)北極國家的北極國內(nèi)政策產(chǎn)生了重大影響。

（2）對(duì)非北極國家的影響。對(duì)非北極國家而言，《極地規(guī)則》的出臺(tái)，首先是提高了極地航行船舶建造的難度，以及對(duì)在北極航行的船舶進(jìn)行了分類。該規(guī)定還保護(hù)極地水域的航行免受北極沿海國家的強(qiáng)制性劃分。其次，《極地規(guī)則》中規(guī)定，北極沿岸國的收費(fèi)性破冰服務(wù)不為強(qiáng)制性，這也使過往船舶降低運(yùn)營成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。

（二）《極地規(guī)則》對(duì)航道環(huán)境保護(hù)的規(guī)定

2014年11月21日，國際海事組織（海事組織）第94屆海事安全委員會(huì)通過了《國際極地水域船舶營運(yùn)規(guī)則》（極地規(guī)則）安全措施（第PI部分）?！秶H海上人命安全公約》第14章關(guān)于“極地航行船舶安全措施”的修正案使其成為強(qiáng)制性規(guī)則。2015年5月，第68屆海洋環(huán)境保護(hù)委員會(huì)審議并通過了《極地規(guī)則PII》的部分環(huán)境保護(hù)措施，以修訂《MARPOL公約》附件一。II、VI和V強(qiáng)制執(zhí)行。

（三）《極地規(guī)則》的規(guī)定分析與建議

1.在防止油類污染方面

就操作要求而言，禁止任何船舶向海中排放石油或含油混合物，但從罐中排放或排放的油或含油混合物除外。對(duì)于不符合1.1.1標(biāo)準(zhǔn)且在北極連續(xù)運(yùn)行超過30天的A級(jí)船舶，1.1.1標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡早在極地規(guī)則生效一年后的第一次中間或更新調(diào)查中達(dá)到（兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)之間的較短時(shí)間）。在符合標(biāo)準(zhǔn)之前，此類船舶應(yīng)符合MARPOL附則I第15.3條的排放要求。在結(jié)構(gòu)要求方面，A類和B類船舶[A類船舶指至少能在中等當(dāng)年冰（也可能包括陳冰）的極地水域航行的船舶，B類船舶指能在當(dāng)年薄冰（也可能包含陳冰）的極地水域航行的B類船舶]在“極地規(guī)則”生效之日或之后的總?cè)剂涎b載量小于600立方米，所有油箱應(yīng)與船體隔離，距離應(yīng)大于或等于0.76米;對(duì)于載重量為600立方米的A級(jí)和B級(jí)船舶，用于儲(chǔ)存油的液體貨油艙也與船體外殼隔離;對(duì)于在極地規(guī)則生效后建造的所有A級(jí)和B級(jí)船舶，殘油（污泥）和油箱低儲(chǔ)水柜應(yīng)與船體隔離。

雖然中國在制定《極地規(guī)則》時(shí)沒有積極尋求自己的權(quán)益，但中國仍有資格和機(jī)會(huì)參與后來的《極地規(guī)則》修訂。作為國際海事組織的A類成員，中國有權(quán)提出修改《極地規(guī)則》，中國是北極理事會(huì)的官方觀察員，有權(quán)出席董事會(huì)會(huì)議并有權(quán)提出問題。作為海事大國，中國應(yīng)在《極地規(guī)則》中積極表達(dá)自己的國家意志，這也是中國利用國際法謀取國家利益的重要手段之一。

3.提升自身極地航行環(huán)保能力

極地航行環(huán)保能力的提升主要通過創(chuàng)新船舶排污理念，我國也應(yīng)以北極國家為模板，在低溫止裂鋼、電力推進(jìn)、LNG船、柴電混推等“四新技術(shù)”方面深入研究，打造民族自我品牌與技術(shù)，提高船舶的安全和環(huán)保系數(shù)，在國際上處于技術(shù)領(lǐng)先地位。

首先，在船舶極地航行結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)及材料選取上，需考慮到北極低溫、多冰的自然條件，還需考慮其破冰用途。[5]因此，選材有著嚴(yán)格的限制，需同時(shí)滿足耐低溫、堅(jiān)固和易于修補(bǔ)這三點(diǎn)，在撞擊浮冰時(shí)，兩側(cè)船體也不會(huì)因受力不均而導(dǎo)致破損，并且一旦發(fā)生泄漏等情況，船上損管部門可以利用船上現(xiàn)有設(shè)備進(jìn)行修補(bǔ)，確保航道環(huán)境安全。[6]

其次，在《極地規(guī)則》中四項(xiàng)防污染措施的要求下，我國還應(yīng)提升自身的應(yīng)急事件處理能力。若有泄漏事件發(fā)生，極地船員的專業(yè)素養(yǎng)直接關(guān)系到船舶污染的嚴(yán)重性。根據(jù)《極地規(guī)則》第十二章規(guī)定，航運(yùn)公司應(yīng)確保極地水域營運(yùn)船舶的船長、大副和負(fù)責(zé)航行值班的高級(jí)船員完成相應(yīng)培訓(xùn)，以獲得其應(yīng)達(dá)到的且與擬履行的職責(zé)和責(zé)任相稱的能力。[7][8]通過培訓(xùn)，在緊急情況發(fā)生后，船員能夠做出初步評(píng)估，[9]按照既定程序提出有效的應(yīng)急對(duì)策，將損失降到最低。

五、結(jié)語

如今，北極生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題已不容小覷，如果各國只注重航道開發(fā)等帶來的短期收益而忽視了北極環(huán)境變化的惡劣影響，那么人類將會(huì)因小失大。目前各國為改善北極生態(tài)環(huán)境，積極通過立法、訂立條約等形式維護(hù)北極及自身權(quán)益，但始終缺少具有強(qiáng)制性、針對(duì)性的法規(guī)。2017年1月1日《極地規(guī)則》的生效為中國在北極環(huán)境保護(hù)問題上帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)?！稑O地規(guī)則》的高標(biāo)準(zhǔn)不僅是對(duì)中國參與極地航行的挑戰(zhàn)，也是促進(jìn)中國提高極地航道環(huán)保能力的一種推動(dòng)。環(huán)境問題是全人類面臨的共同問題，保護(hù)北極航道環(huán)境、維護(hù)人類共同利益不受侵犯是北極航道開發(fā)與管理中不可忽視的難題。研究詳細(xì)介紹和解讀了《極地規(guī)則》中對(duì)于極地船舶污染治理的具體技術(shù)性和管理性要求，為北極可持續(xù)發(fā)展，為人類謀求更多幸福，中國應(yīng)以《極地規(guī)則》為目標(biāo)，改善船舶的環(huán)保分配，提高航行技術(shù)，實(shí)現(xiàn)我國在北極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性權(quán)益。

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[責(zé)任編輯：龐 林]