四川探路鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革

11月1日，四川新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作全面啟動，各市（州）、區(qū)縣的調(diào)整方案陸續(xù)出臺。四川將此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整作為全省的“一把手”工程來實(shí)施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政區(qū)劃的基礎(chǔ)單元，類似于“神經(jīng)末梢”，但它卻是國家政權(quán)建設(shè)的根基所在。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革難度極高，牽一發(fā)而動全身，極具挑戰(zhàn)性。

這場亟待“破題”的改革背后，是四川想要建構(gòu)一個現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。這是一個龐大的系統(tǒng)工程，很難一蹴而就。然而回溯改革的動因，這場四川全省范圍內(nèi)正在持續(xù)的大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并重組能否達(dá)到預(yù)期的成效，還有待觀察。

“宜合則合”

“數(shù)量多、規(guī)模小、密度大、實(shí)力弱”是四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀。

一組數(shù)據(jù)顯示，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量居全國第一，經(jīng)濟(jì)總量相當(dāng)于全國排前3位的廣東省、江蘇省、山東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量之和。四川全省平均每個縣設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)25個，遠(yuǎn)高于全國平均水平。而四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口為1.8萬人，只占全國平均水平的51.7%，人口最少的鄉(xiāng)僅265人。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積106平方千米，只占全國平均水平的44.2%，面積最小的鎮(zhèn)不到0.3平方千米。鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP平均8.8億元，比河南省平均水平少了10.8億元。

四川省委書記彭清華指出，不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置，導(dǎo)致微觀體系不適應(yīng)宏觀戰(zhàn)略、空間布局不適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、管理架構(gòu)不適應(yīng)治理現(xiàn)代化要求。四川希望推動全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，從根本上來清除鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展上存在的體制機(jī)制障礙。

據(jù)悉，四川這輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革計(jì)劃兩年內(nèi)完成，力爭在現(xiàn)有數(shù)量的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制減少30%左右。

自今年6月初啟動調(diào)整以來，百日之內(nèi)，遂寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由131個減少到95個，減幅27.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口達(dá)3.95萬人、平均面積56.57平方千米，均比調(diào)整前提高38%。

在此輪四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革中，遂寧市的角色類似于“探路者”。

領(lǐng)到任務(wù)的遂寧市，首先要解決的是“哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要撤并”以及“誰和誰合并”的問題。據(jù)遂寧市民政局副局長劉文明介紹，此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革，“散”“小”“弱”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是撤并的重點(diǎn)。

射洪市是由遂寧市代管的縣級市，此次調(diào)整，射洪市共撤并9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。射洪市民政局副局長劉建軍接受《中國新聞周刊》采訪時表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間“誰和誰合并”需要在歷史沿革、交通區(qū)位、集鎮(zhèn)發(fā)展程度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、民俗習(xí)慣等方面進(jìn)行綜合考量。

在此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革中，青堤鄉(xiāng)被撤銷，與沱牌鎮(zhèn)合并組建新的沱牌鎮(zhèn)，原被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)保留便民服務(wù)分中心，并強(qiáng)化便民服務(wù)能力，推行“一枚印章管服務(wù)”。攝影/本刊記者 胥大偉

遂寧市民政局副局長劉文明告訴《中國新聞周刊》，遂寧采用“正向模式”來推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的撤并重組。按照地域相連、產(chǎn)業(yè)相似、人緣相親、生活相融的原則，打破原有行政壁壘，撤銷合并“犬牙交錯”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)間的撤并總體思路是大鎮(zhèn)并小鎮(zhèn)，強(qiáng)鎮(zhèn)并弱鎮(zhèn)，向中心鎮(zhèn)集聚、往產(chǎn)業(yè)連片地區(qū)撤并，結(jié)合交通區(qū)位進(jìn)行合并重組，不存在“弱弱”組合。例如，赤城鎮(zhèn)兼并了交通閉塞的下東鄉(xiāng);地處邊緣地區(qū)的青堤鄉(xiāng)被撤并到經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的沱牌鎮(zhèn)。

而鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的設(shè)置如何做到科學(xué)性，則是另一道難題。

按照四川省擬定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，人口需要達(dá)到3萬人，面積達(dá)60平方公里。武漢大學(xué)社會學(xué)院院長賀雪峰認(rèn)為中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人口3萬～5萬，面積60～100平方公里，是具有合理性的。賀雪峰告訴《中國新聞周刊》，一個縣通常轄10～20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄20～30個村。照此測算，一個村人口規(guī)模為一兩千人。這是現(xiàn)代基層治理較為理想的幅度?！懊看逡粌汕说囊?guī)模，意味著村干部基本可以把每家每戶的情況都掌握?！辟R雪峰說。

而在基層的實(shí)際操作中，其實(shí)并不完全按照省定指標(biāo)來確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模。例如在此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革中，射洪市將玉太鄉(xiāng)、金鶴鄉(xiāng)合并到大榆鎮(zhèn)。“三合一”后，新大榆鎮(zhèn)面積達(dá)到112平方公里，成為射洪面積最大、人口最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此番撤并操作的背后，是出于未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考量，射洪市希望借此推進(jìn)“中國鋰電之都”、西部國際技術(shù)合作產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)。

遂寧市多位民政系統(tǒng)官員對《中國新聞周刊》表示，通過此次鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革，遂寧希望能最大限度解決原有區(qū)劃中不合理因素、最大限度重塑經(jīng)濟(jì)地理版圖，并為未來發(fā)展預(yù)留空間。

力求平順

事實(shí)上，自1986年各地開展“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”開始，中國經(jīng)歷了數(shù)輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并浪潮，期間鮮有成功案例，反而撤并之后常出現(xiàn)分合反復(fù)的現(xiàn)象。

今年11月8日，廣東韶關(guān)市翁源縣15年前被撤銷建制的鐵龍鎮(zhèn)再度掛牌。據(jù)了解，鐵龍鎮(zhèn)2004年撤銷建制以后，群眾辦事不方便、管理體制不順暢、惠民政策難落實(shí)等問題一直制約著鐵龍的發(fā)展。湖北省廣水市吸取盲目撤銷李店鄉(xiāng)的教訓(xùn)，于 2011 年正式恢復(fù)該鄉(xiāng)建制。李店鄉(xiāng)恢復(fù)建制后發(fā)展迅速，于 2014 年撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，成為遠(yuǎn)近聞名的鄂北中心鎮(zhèn)。

有學(xué)者撰文列舉了中國以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中存在的問題，諸如政府服務(wù)不到位、國有資產(chǎn)的流失浪費(fèi)、被兼并鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部心理不平衡、群眾辦事難等。

武漢大學(xué)社會學(xué)院院長賀雪峰認(rèn)為傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃大多由歷史形成，具有一定科學(xué)性，出于主觀性的硬性調(diào)整，很容易使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的過程中問題叢生。國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱亦認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中肯定會遇到很大阻力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制機(jī)構(gòu)小而全，撤并過程中“消化不好”則會導(dǎo)致后遺癥。

遂寧市民政局副局長劉文明介紹，遂寧市通過“工作留任一批、用好新增職數(shù)安排一批、交流市縣部門使用一批、晉升職級安排一批、保留待遇安排一批”等渠道，對涉改官員進(jìn)行安置，對因調(diào)整暫時超配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級部門領(lǐng)導(dǎo)班子，計(jì)劃用3年時間進(jìn)行消化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整并非是孤立的，改革的任務(wù)也不是單純的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在遂寧，此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革同步進(jìn)行。在此次調(diào)整中，青堤鄉(xiāng)被撤銷，與沱牌鎮(zhèn)合并組建新的沱牌鎮(zhèn)。新組建的沱牌鎮(zhèn)轄33個村委會和5個居委會，戶籍人口75747人，幅員面積達(dá)91.17平方公里。人口和面積的增加，沱牌鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)也相應(yīng)增加。

遂寧市射洪市沱牌鎮(zhèn)黨委書記趙東告訴《中國新聞周刊》，新組建的沱牌鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)由9人擴(kuò)大到了12人。蓬溪縣赤城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子也從9人擴(kuò)大到12人，同時還將當(dāng)?shù)嘏沙鏊L納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子里來。

遂寧市民政局副局長劉文明告訴《中國新聞周刊》，以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)是固定的，現(xiàn)在則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)大小和人口多寡，分檔設(shè)立職數(shù)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)越大，它的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)肯定就越多，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦事機(jī)構(gòu)肯定也要多一些。”劉文明說。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、編制的新增與擴(kuò)充是為了解決“鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多、但人員編制有限”的頑疾。以遂寧市為例，遂寧平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有行政編制22.7名、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)8.4名、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)4.1個，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了領(lǐng)導(dǎo)一般公務(wù)員就寥寥無幾了，有崗無人的現(xiàn)象較為突出，甚至有34個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）連領(lǐng)導(dǎo)班子都沒有配齊。

此外，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面。遂寧對均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財(cái)力保障獎補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村綜合改革“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)資金等分配，不因鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)減少而減少。

在劉文明看來，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多，與原來財(cái)政的撥款體制有關(guān)系。原先上級的轉(zhuǎn)移支付是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多寡來撥付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越多這意味著轉(zhuǎn)移支付就多。“中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都依靠財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)意味著少了一個盤子?！眲⑽拿髡J(rèn)為，如今財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付方式發(fā)生變化，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、面積、困難程度來進(jìn)行撥付，打消了大家的疑慮，也利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整的推進(jìn)。

能否降低行政成本？

四川此輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，經(jīng)濟(jì)上的訴求更加明確。四川希望通過撤并重組，集聚要素來做大做強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以抵消鄉(xiāng)村日益嚴(yán)重的老齡化和空心化帶來的發(fā)展困境。

鄉(xiāng)村空心化是中國城鎮(zhèn)化過程中非常痛苦的過程，面對空心化難題，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了“抱團(tuán)發(fā)展”沒有更好的辦法。

赤城鎮(zhèn)黨委書記姜文認(rèn)為，鄉(xiāng)村空心化加劇耕地的荒廢，缺失人的要素，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展苦難重重，也給基層治理帶來挑戰(zhàn)。

國家行政學(xué)院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認(rèn)為，鄉(xiāng)村空心化是中國城鎮(zhèn)化過程中非常痛苦的過程，面對空心化難題，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了“抱團(tuán)發(fā)展”沒有更好的辦法。

武漢大學(xué)社會學(xué)院院長賀雪峰則認(rèn)為，除了少數(shù)城關(guān)鎮(zhèn)、工業(yè)重鎮(zhèn)和交通區(qū)位好的商業(yè)重鎮(zhèn)，中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)大多很難做大做強(qiáng)。空心化加劇，又使得農(nóng)村留守的人本身就成為問題，在農(nóng)村劇烈的轉(zhuǎn)型時期，問題隨時隨地產(chǎn)生，基層治理面臨比過去更劇烈、更復(fù)雜的變局，必須要政府更多的介入。

在汪玉凱看來，縣域經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是“蹺蹺板”的關(guān)系，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全放棄經(jīng)濟(jì)職能，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和基層治理是不太可能的。汪玉凱認(rèn)為首先應(yīng)加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)領(lǐng)作用，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)才有更多的精力去注重治理。

然而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并重組，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄的區(qū)域面積擴(kuò)大、人口規(guī)模增加，也加大了治理的難度。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并所帶來的行政成本的降低和行政效率的提升效能也有待評估。

前幾輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，江蘇、山東、浙江等省都將機(jī)構(gòu)精簡、提高行政效率列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革的核心目標(biāo)，蘇魯浙三省平均裁減機(jī)構(gòu)比例達(dá)20%以上，精簡人員比例超40%。

根據(jù)江蘇省所做的一項(xiàng)抽樣調(diào)查顯示：所調(diào)查的116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，行政工作效率有較大提高的有16個，占 13 %;有些提高的有65個，占56%;其余35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作效率則有不同程度的下降。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少與機(jī)構(gòu)臃腫同時存在的局面。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長人數(shù)達(dá)到二十多人，人浮于事，大大降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政運(yùn)行效率，也增加了行政成本 。

賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層建制的基本原則，就是“以不變應(yīng)萬變”，不能通過合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，來削減基層行政干部配備，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理面積的擴(kuò)大，會使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在必要時增加管理層級。

在賀雪峰看來，前幾輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并分分合合，鮮有成功案例，是因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程之下，農(nóng)村人口雖然在減少，但地域面積和行政事務(wù)并沒有減少，國家的投入還在大幅增加。

“我們沒必要通過減少行政建制來應(yīng)對農(nóng)村人口的減少?！彼J(rèn)為，關(guān)鍵是要有效降低行政成本。