精準(zhǔn)扶貧過程中的精英俘獲與治理機制探究

明亮　全永波

摘要 精準(zhǔn)扶貧的目的是為了抵消經(jīng)濟減貧效應(yīng)的下降，已經(jīng)成為了中國農(nóng)村扶貧的主要方式。目前，我國在精準(zhǔn)扶貧方面出現(xiàn)的偏差體現(xiàn)為鄉(xiāng)村層面的精英俘獲現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是精準(zhǔn)識別過程中鄉(xiāng)村精英俘獲;二是精準(zhǔn)幫扶中的精英俘獲。對此，應(yīng)構(gòu)建貧窮群體為中心的識別程序;限制鄉(xiāng)村精英在幫扶過程中的面影響力，保證精準(zhǔn)扶貧工作的實際成效。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村治理、精英俘獲、委托—代理

中圖分類號 S-9;F327文獻標(biāo)識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）21-0264-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.21.079

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Exploration on Elite Capture and Governance Mechanism in the Process of Targeted Poverty Alleviation

MING Liang， QUAN Yongbo

（School of Economics and Management， Zhejiang Ocean University， Zhoushan， Zhejiang 316022）

Abstract Targeted poverty alleviation， which aims to offset the decline of economic poverty reduction， has become the main method of poverty alleviation in rural China. At present， the deviation in Chinas targeted poverty alleviation is reflected in the phenomenon of elite capture at the rural level， which is mainly reflected in two aspects： first， elite capture in the process of accurate identification;the second is the capture of elites in accurate support. In this regard， a povertycentered identification procedure should be established;limit the influence of rural elites in the process of helping to ensure the actual effect of targeted poverty alleviation.

Key words Rural governance;Elite capture;Principalagent

作者簡介 明亮（1995—），男，四川自貢人，碩士研究生，研究方向：鄉(xiāng)村治理。通信作者，教授，博士，從事公共治理研究。

收稿日期 2019-04-25;修回日期 2019-05-20

近年來，我國精準(zhǔn)扶貧的的成果顯著，使得中國的扶貧工作廣受世界各國的認可和贊許，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略已經(jīng)進入到了關(guān)鍵階段，但扶貧過程中出現(xiàn)的“精英俘獲”現(xiàn)象導(dǎo)致扶貧資源配置錯位，直接影響了扶貧成效，降低了政府的公信力，為鄉(xiāng)村治理埋下隱患。

該文所涉及的“精英”特指鄉(xiāng)村精英，賀雪峰 （2003） 認為，鄉(xiāng)村精英是指在區(qū)域內(nèi)有地位、權(quán)勢的人。邢成舉 （2014） 認為，精英是在所在的領(lǐng)域有突出能力的人，或是那些在所處的環(huán)境中擁有較為豐厚的經(jīng)濟實力或者是政治地位的人[1]。筆者認為鄉(xiāng)村精英是在其所處的鄉(xiāng)村社區(qū)中，那些具有權(quán)力、地位、文化、資源等某方面或多方面優(yōu)勢，并通過這些優(yōu)勢對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生一定影響力的村民[2]。

“精英俘獲”（Elite Capture）是指：政治或經(jīng)濟上的權(quán)勢集團，犧牲經(jīng)濟或政治上式微群體的利益，獲取公共資源的現(xiàn)象。國外研究中的“精英俘獲”通常是政治、經(jīng)濟層次上的精英自利行為。就國內(nèi)來說，情況就更加復(fù)雜，經(jīng)濟、政治、文化聲望等因素都可以導(dǎo)致“精英俘獲”[3]。

1 精準(zhǔn)扶貧過程中的“精英俘獲”的現(xiàn)有機制分析

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實施六年以來，扶貧成效顯著。 但自從農(nóng)業(yè)稅取消后，政府與農(nóng)民的關(guān)系從原先的“汲取型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，基層政府治理能力不足、村民自治組織以及村民之間形成的利益機制，使本該推動精準(zhǔn)扶貧的鄉(xiāng)村治理在某些時候成為一種阻力[4]。

1.1 識別過程

精確識別是關(guān)鍵步驟，現(xiàn)行的識別程序在實際操作層面一直存在問題[9]。首先，快速獲取政策信息渠道的“精英”會影響精準(zhǔn)識別過程。根據(jù)各地的識別程序，農(nóng)戶先了解相關(guān)政策再進行申請。但在實際過程中，他們可能由于主客觀原因無法到現(xiàn)場了解情況，也可能被“有意”地排除在外。這時候，政策信息會精英操控，他們會選擇性地告知自己的親屬、朋友，最終導(dǎo)致識別過程的“精英俘獲”現(xiàn)象[10]。

其次，村落“精英”可以操縱村民代表大會的評議。由于收入無法精確量化，所以需要村民大會評議。但農(nóng)村“老齡化”、“空心化”越來越嚴(yán)重，村民代表許多時候直接由村干部指派[12]。而農(nóng)村本身就是一個人情社會，這樣就很難保證評選的公平性。

此外，村干部與上級部門的博弈也會導(dǎo)致“精英俘獲”現(xiàn)象。稅費改革后，基層政府及代理人的關(guān)系發(fā)生變化。上級部門審核發(fā)現(xiàn)問題時，為了后續(xù)工作得到村干部支持，一般選擇與他們妥協(xié)。扶貧工作的落實如果得不到村干部的支持，很難有成效。這種情況下，最需要幫助的貧困戶幫扶名額被擠占，“精英俘獲”現(xiàn)象就產(chǎn)生了。

1.2 幫扶過程

目前政府公布的幫扶措施，基本覆蓋了所有貧困群體，但在實際扶貧工作中還是出現(xiàn)了偏差。①關(guān)系、人脈、權(quán)力會導(dǎo)致“精英俘獲”。鄉(xiāng)村是一個人情社會，大量非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)存在于鄉(xiāng)村治理過程中，其中具有優(yōu)勢的村民會與農(nóng)村基層權(quán)力者形成良好的互動而成為“農(nóng)村精英”。這部分人可以在任何時候利用與基層權(quán)力者的密切聯(lián)系，進行權(quán)力的“非正式操作”，俘獲政策資源[11]。②當(dāng)前多數(shù)項目需要配套資金才能申請，這些項目都要求前期自行墊付部分資金。這其實是在制度層面提高了扶貧項目的門檻，導(dǎo)致扶貧項目最終被經(jīng)濟狀況好的村民獲取，而真正貧困戶沒有經(jīng)濟實力獲得這種項目[12]。③特殊技能導(dǎo)致的“精英俘獲”。這類精英既能更好利用資源，還能幫助政府完成上級考核，所以有意被放任，原本為了扶持貧困戶的資源就這樣被精英俘獲。這類精英也可能是貧困戶，但無形中提高了項目門檻，違背了精準(zhǔn)扶貧的初衷[13]。

2 農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中“精英俘獲”出現(xiàn)的邏輯

導(dǎo)致精英俘獲現(xiàn)象出現(xiàn)的原因是多元的，我們可以從制度、結(jié)構(gòu)、行動的層面去探討精英俘獲現(xiàn)象出現(xiàn)的邏輯。

2.1 精英利用鄉(xiāng)村治理中的特殊文化進行俘獲

精準(zhǔn)扶貧是一個上下互動的過程，政府不僅要制定政策，也要求基層群眾積極配合。目前鄉(xiāng)村基層治理主體除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，還有村委會、村落理事會等村民自治組織。這些組織在村莊公共事務(wù)處理、公共利益分配等方面比政府直接干預(yù)更有優(yōu)勢，已成為鄉(xiāng)村治理機制運行的重要組成部分[14]。

這種治理機制中，確實可以消除許多不穩(wěn)定因素，減少上級政府部門的治理壓力。但是農(nóng)村穩(wěn)定的代價是大部分弱勢群體的利益被瓜分，他們?nèi)狈ζ降葼幦∽约豪娴哪芰?，精英俘獲現(xiàn)象便會出現(xiàn)在農(nóng)村社會的各個層面。

2.2 鄉(xiāng)村精英利用“代理人”身份進行俘獲

隨著農(nóng)業(yè)稅被取消，國家基層政權(quán)對基層的約束更加減弱，村莊社會多在鄉(xiāng)政府的指導(dǎo)下進行自我治理，村干部就以政府“代理人”角色出現(xiàn)在農(nóng)村社會中，他們是村莊中的精英。他們既要去落實相關(guān)政策，也要得到村民的支持，參與村莊的治理工作，但在實際操作過程中存在著許多制度漏洞[14]。作為“代理人”的村干部會與村民形成不同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，在實際的扶貧工作中，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里的人會通過各種方式影響村干部的決策去獲取資源。

在這種現(xiàn)狀下，“精英俘獲”的出現(xiàn)還可以從主動和被動兩個角度分析。首先，村干部或扶貧干部有自己的政策偏好，這就使導(dǎo)致這些政策實施者主動利用制度上的漏洞，獲取本該不屬于自己的公共利益。其次，在農(nóng)村“空心化”大環(huán)境下，外出務(wù)工的村民很難對各種政策做出迅速反應(yīng);留守的村民由于對村莊事務(wù)的漠視，或是礙于情面無法爭取應(yīng)得的公共資源，這些處于相對弱勢地位的村民就會因為主客觀原因而導(dǎo)致“精英俘獲”。

3 精準(zhǔn)扶貧中鄉(xiāng)村精英俘獲現(xiàn)象的解決途徑

前文論述了精英俘獲現(xiàn)象是如何在鄉(xiāng)村中產(chǎn)生的過程及原因，分析發(fā)現(xiàn)，政策信息的傳遞機制不完善、農(nóng)戶參與缺位、村干部濫用權(quán)力、鄉(xiāng)土文化對制度的侵蝕是精英俘獲發(fā)生的關(guān)鍵原因。充分論證精英俘獲現(xiàn)象及其發(fā)生的邏輯是為了解決問題，下面針對該現(xiàn)象發(fā)生的成因提出解決路徑。

3.1 構(gòu)建以貧困群體為中心的認定程序

精英俘獲的第一步開始于識別偏差，而農(nóng)戶參與的缺失是導(dǎo)致識別偏差的重要原因。要調(diào)動農(nóng)戶的積極性與主動性，激發(fā)農(nóng)戶的內(nèi)生動力，只能通過建立貧困群體為中心的識別程序才能實現(xiàn)。調(diào)動農(nóng)戶參與識別過程實際上就是精確識別中監(jiān)督復(fù)位的過程，貧困群體為中心的認定就是農(nóng)戶自愿申請、自我分析貧困原因、自我規(guī)劃發(fā)展計劃的機制。村干部在該過程中的作用在于政策講解、輔助分析、提供意見、評估反饋，幫扶主體的作用在于資源提供、脫貧發(fā)展規(guī)劃、貧困狀況評估等方面。建立貧困群體為中心的認定能增強貧困者的脫貧愿望，激發(fā)他們的參與意識，達到“貧困造血”功能。農(nóng)戶主體功能作用的發(fā)揮可以使得精準(zhǔn)識別監(jiān)督的復(fù)位，減少精英俘獲現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.2 限制村干部在基層治理過程中的自由裁量權(quán)

無論是在精準(zhǔn)識別或是精準(zhǔn)幫扶的過程中，村干部的自由裁量權(quán)都發(fā)揮著十分重要的作用，對自由裁量權(quán)進行合理限制有利于克服精英俘獲的出現(xiàn)。自由裁量權(quán)的擴大確實可以靈活處理許多農(nóng)村事務(wù)，但在涉及資源分配方面可能導(dǎo)致違規(guī)操作現(xiàn)象，造成精英俘獲出現(xiàn)在各種公共事務(wù)層面。有鑒于此，基層政府應(yīng)該考慮在控制行政成本的基礎(chǔ)上，加大對農(nóng)村公共事務(wù)管理的參與頻率，減少村兩委干部以“政府唯一代理人”的身份形成的違法、違規(guī)行為[15]。其次，在扶貧監(jiān)督方面，可以引入第三方評估，采取專項調(diào)查、抽樣調(diào)查和實地核查等方式，對精準(zhǔn)扶貧考核指標(biāo)進行評估，使各項脫貧數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。同時政府應(yīng)積極創(chuàng)建有利于精準(zhǔn)扶貧第三方評估獨立發(fā)展的行政和社會環(huán)境。

3.3 把政策信息傳遞機制作為扶貧工作的核心 通過對精英俘獲現(xiàn)象的分析可以看出，信息的不對稱對精準(zhǔn)扶貧的實施會產(chǎn)生巨大的阻礙作用。留守的村民由于居住地太遠、與村干部關(guān)系不好、不關(guān)心公共事務(wù)等原因而錯過政策信息。對于外出務(wù)工的村民來說，由于扶貧政策的時間限制，與他們的聯(lián)系渠道不暢通、聯(lián)系周期過長，都會導(dǎo)致需要幫助的貧困戶被排除在外。

為了完善信息傳遞機制，應(yīng)凸顯出信息傳遞的重要性，保證農(nóng)戶能夠接收到每一項政策，并進行反饋。其次，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府部門通過正式、非正式的方法對政策消息通知情況進行考察，敦促村干部的工作[16]。最后，要建立基層政府與村民之間的政策信息反饋機制，繞過村干部，這樣可以直觀地發(fā)現(xiàn)存在的問題，努力消除信息不對稱造成的“精英俘獲”。

3.4 引導(dǎo)鄉(xiāng)土文化助力精準(zhǔn)扶貧

政策落地時要考慮鄉(xiāng)土文化對政策的影響，即國家如何能夠理解農(nóng)村邏輯讓政策達到預(yù)期效果。因為國家與農(nóng)村是兩個不同的知識系統(tǒng)，前者遵循科學(xué)知識系統(tǒng)的邏輯，而后者潛意識里服從當(dāng)?shù)匚幕闹?，它與國家的邏輯不一定是對抗的，但有不一致之處。①要認識到文化視角的重要性。國家制定精準(zhǔn)扶貧政策要考慮鄉(xiāng)土文化的柔性管理價值，通過文化視角增加政策的包容性。農(nóng)村精英可以利用鄉(xiāng)土文化去俘獲扶貧資源，所以在扶貧工作中不能盲目相信定量數(shù)據(jù)的可信度，也要從鄉(xiāng)土文化的角度定性地去發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)背后掩蓋的問題。②與農(nóng)戶達成文化共識是保證精準(zhǔn)扶貧成效的一種途徑。精準(zhǔn)扶貧的前期，由于注重定量標(biāo)準(zhǔn)的考量，一些負面現(xiàn)象的出現(xiàn)讓農(nóng)戶意識到扶貧不全是公平導(dǎo)向，于是形成”不要白不要”的心態(tài)。其實，這是國家邏輯與鄉(xiāng)土文化的一種沖突，國家的政策理念具有經(jīng)濟性、側(cè)重定量測量和簡單化，而鄉(xiāng)土文化卻具有復(fù)雜的意義系統(tǒng)，側(cè)重于定性，兩者沒有達成文化共識