農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的經(jīng)驗、問題與對策

林 春/江蘇省淮安市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

近年來，淮安市大力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在全面摸清農(nóng)村集體資產(chǎn)家底，明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益，逐步建立起家底清楚、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)督民主、管理規(guī)范的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，努力實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。

成 效

農(nóng)村集體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)日趨合理。截至2018年底，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額73.6億元，農(nóng)村集體資源765萬畝。村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)22.5億元，村平146萬元。全市村級集體資產(chǎn)占全市農(nóng)村集體資產(chǎn)的比重逐年增加，特別是村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)比重增長速度明顯加快，由2015年的25.2%，提高到2018年的30.6%。

村級財務(wù)陽光監(jiān)管創(chuàng)新實施。2016年在全省率先開展農(nóng)村集體“三資”專項治理工作，通過先行試點(diǎn)，逐步在全市范圍內(nèi)實施村級財務(wù)陽光監(jiān)管改革，構(gòu)建“財政所管理資金+第三方代理（鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心）記賬+農(nóng)經(jīng)站日常管理+紀(jì)檢審計監(jiān)督”的財務(wù)監(jiān)管新模式，實行賬款分離、四方聯(lián)管，全方位加強(qiáng)對村級財務(wù)監(jiān)管。截至2019年上半年，全市7個涉農(nóng)縣區(qū)119個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）1514個村（居）,已全部實行了村級財務(wù)陽光監(jiān)管改革。

村級集體經(jīng)濟(jì)實力不斷增強(qiáng)。積極推進(jìn)村級創(chuàng)業(yè)點(diǎn)建設(shè)，近5年來累計投入資金9640萬元，新增村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)近2.3億元。截至2018年底，全市村級集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)50萬元，連續(xù)多年增長幅度均保持在10%左右。因地制宜組建社區(qū)股份合作社，進(jìn)一步增加了村集體和農(nóng)民收入，2018年全市43個村級社區(qū)股份合作社實現(xiàn)分紅，分紅總額1383萬元，其中集體股分紅總額671萬元，個人股分紅總額712萬元。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開局良好。目前，全市已有880個村完成改革試點(diǎn)任務(wù)，并建立了社區(qū)股份合作社，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員228萬人，折股量化資產(chǎn)總額12億元。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)名列全省前茅。截至目前，全市通過省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息平臺成交項目23024筆，成交金額79.24億元，土地類交易總面積105萬畝，溢價1.85億元，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款累計3.78億元。

舉 措

創(chuàng)新模式，全面實施村級財務(wù)陽光監(jiān)管。一是創(chuàng)新監(jiān)管模式。改變過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站既管資金又管賬務(wù)，既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”的管理辦法，著力構(gòu)建財政所、第三方代理、農(nóng)經(jīng)站、紀(jì)檢監(jiān)督四方聯(lián)管的財務(wù)監(jiān)管新模式，全程加強(qiáng)對村級財務(wù)監(jiān)管。二是堅持公開透明。通過村級財務(wù)陽光監(jiān)管改革，逐步推行非現(xiàn)金結(jié)算，實行備用金制度和第三方代理記賬等方式，探索建立了村級財務(wù)管理全程陽光透明的新路徑。全市已有1514個村辦理了村務(wù)卡，設(shè)置余額為1000至10000元不等的備用金額度，用于村級日常小額開支和應(yīng)急使用，實現(xiàn)了全程留痕可追溯。所有村都實現(xiàn)了非現(xiàn)金結(jié)算制度?；窗矃^(qū)借力村級財務(wù)陽光監(jiān)管，一并推進(jìn)“E陽光行動”，全區(qū)324個村全面應(yīng)用“陽光村務(wù)”手機(jī)APP，向村民推送村情動態(tài)、“三資”管理等情況。三是突出制度建設(shè)。圍繞村級財務(wù)陽光監(jiān)管改革要求，重抓規(guī)章制度建設(shè)，完善資金收付審批手續(xù)，規(guī)范業(yè)務(wù)操作流程。研究出臺了《農(nóng)村集體“三資”管理的意見》。各地根據(jù)實際也相應(yīng)出臺了《村級財務(wù)規(guī)范化運(yùn)行管理辦法》等一系列規(guī)范管理制度和辦法，初步形成了職權(quán)清晰、權(quán)責(zé)對等、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、監(jiān)督有力的村級財務(wù)管理體系。

標(biāo)本兼治，切實加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管。一是開展專項治理。圍繞農(nóng)村集體“三資”管理中的突出問題，連續(xù)兩年在全市開展農(nóng)村集體“三資”管理專項治理。經(jīng)過專項治理，全市共排查出農(nóng)村集體“三資”管理風(fēng)險漏洞45個，查處各類問題578個，處理農(nóng)村基層干部424人，挽回村集體經(jīng)濟(jì)損失307.42萬元。二是強(qiáng)化審計監(jiān)督。充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計的監(jiān)督作用，對農(nóng)民群眾反映強(qiáng)烈、信訪較為集中的重點(diǎn)村組織力量進(jìn)行專項審計。同時，堅持面上審計常態(tài)化、制度化。三是嚴(yán)格管理制度。各地在建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，以縣（區(qū)）為單位全面制定崗位責(zé)任清單，并建立問責(zé)制度。漣水縣出臺了《漣水縣村居權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督辦法》，并以口袋書的方式發(fā)放到每一位村居干部，對村級集體資金收支、資產(chǎn)資源處置、工程項目建設(shè)、違紀(jì)違規(guī)問責(zé)等方面作出了具體明確的規(guī)定。

順應(yīng)公開，全力建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場。一是規(guī)范交易行為。研究出臺了淮安市《關(guān)于培育發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的實施意見》，實行“五個統(tǒng)一”，即統(tǒng)一交易市場的性質(zhì)和功能、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)交易信息服務(wù)平臺、統(tǒng)一市場交易監(jiān)管、統(tǒng)一進(jìn)場交易類型、統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)交易程序。通過規(guī)范交易運(yùn)作，逐步引導(dǎo)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、“四荒”地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)等農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自由流動、高效配置，實現(xiàn)集體和農(nóng)戶雙增收。全市通過省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息服務(wù)平臺產(chǎn)生溢價總金額1.85億元，其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易溢價7410萬元。二是明確進(jìn)場要求。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定了《淮安市關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)全部進(jìn)場交易的通知》，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)必須進(jìn)入市場公開交易，實現(xiàn)所有項目全覆蓋，嚴(yán)格規(guī)范進(jìn)場交易程序，加強(qiáng)全方位社會監(jiān)督，杜絕暗箱操作和場外交易，防止農(nóng)村集體資產(chǎn)流失。三是拓展市場功能。充分利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的價格發(fā)現(xiàn)和自由流通功能，加強(qiáng)與金融等相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，積極探索農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保，盤活農(nóng)村有效資產(chǎn)，拓寬貸款融資渠道。據(jù)統(tǒng)計，全市通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場已累計發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款3.78億元，累計有301231畝農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)場抵押，涉及農(nóng)戶36817戶，有效解決了多年來困擾農(nóng)村經(jīng)營大戶融資難的問題。

注重實效，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一是堅持試點(diǎn)先行。從2014年開始，將組建社區(qū)股份合作社試點(diǎn)作為全市深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，全力加以推進(jìn)。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，市里出臺了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》，指導(dǎo)全市面上改革工作開展。二是把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)，對實施改革的村居所有集體資產(chǎn)進(jìn)行登記造冊，明確權(quán)屬關(guān)系，并召開村民代表大會進(jìn)行公示、審議。在成員界定環(huán)節(jié)，遵循“少數(shù)服從多數(shù)，權(quán)利義務(wù)對等”原則，結(jié)合本村實際和村民意愿，明晰成員界定的時間節(jié)點(diǎn)，制定簡便易行、矛盾較少的身份界定辦法。在折股量化環(huán)節(jié)，充分考慮各村實際情況和傳統(tǒng)分配方式及習(xí)慣，對股權(quán)量化和分配不搞一刀切，將方案最終交由村民代表大會民主討論、表決通過。三是突出公開公正。堅持分類指導(dǎo)、一村一策，采取多種形式開展試點(diǎn)。金湖縣和漣水縣在廣泛征求各方意見后決定只設(shè)立人口基本股，未設(shè)勞動貢獻(xiàn)股；洪澤區(qū)則是將集體經(jīng)營性資產(chǎn)的50%平均折股量化到每個成員，將剩余的50%按照勞動年齡，確定為農(nóng)齡股。同時在改革的過程中，明確群眾主體地位, 充分尊重農(nóng)民意愿，改革的實施方案、成員界定、社員代表候選人及合作社章程等都及時向集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布，接受群眾的監(jiān)督。金湖縣在改革過程中，明確群眾有疑問的事項必須召開村民代表大會進(jìn)行討論，經(jīng)三分之二以上代表同意，并簽字確認(rèn)才能通過。

問 題

農(nóng)村集體資產(chǎn)總量偏小。截至2018年底，全市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額73.6億元，僅占全省農(nóng)村集體資產(chǎn)總額的2.6%。全市村集體凈資產(chǎn)1000萬元以上的村僅有97個，占總村數(shù)的6.3%。

村級集體經(jīng)濟(jì)仍然薄弱。2018年全市1540個村實現(xiàn)村級集體經(jīng)濟(jì)收入7.7億元，村平50萬元，與全省村平集體經(jīng)濟(jì)收入183萬元相比，還有相當(dāng)大的差距。村集體資產(chǎn)資源不多，積累不足，“造血”功能不強(qiáng)，依然是影響村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。

管理制度有待進(jìn)一步完善。農(nóng)村集體資產(chǎn)資源的利用率不高，各種管理制度還不夠健全；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系雖已基本建立，但集體資產(chǎn)私下交易行為還沒有完全杜絕。村級集體資金實行了陽光監(jiān)管，但目前尚處于磨合階段，各方的職責(zé)和相關(guān)制度還有待于進(jìn)一步理清和完善。

對 策

健全完善農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度。嚴(yán)格落實有關(guān)資產(chǎn)清查、資源登記、資產(chǎn)資源處置等制度，全面提升農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平。加強(qiáng)村級財務(wù)預(yù)決算制度建設(shè)，充分發(fā)揮預(yù)決算在規(guī)范資金收支、加強(qiáng)財務(wù)監(jiān)管的作用。建立村級收支管理制度，收入及時按規(guī)定入賬，支出嚴(yán)格履行相關(guān)程序。健全產(chǎn)權(quán)交易制度，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)進(jìn)場交易，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，杜絕場外交易和暗箱操作。鞏固村級財務(wù)陽光監(jiān)管改革成果，加快構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)三級聯(lián)通的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管體系和運(yùn)行機(jī)制，更好地發(fā)揮農(nóng)村集體“三資”信息化平臺的預(yù)警和監(jiān)管作用。

深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。加大工作力度，全力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快建立農(nóng)村社區(qū)股份合作社，賦予農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)更多權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。指導(dǎo)各地因地制宜的合理確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員和設(shè)置股權(quán)，明確收益分配辦法，規(guī)范制訂組織章程和組織框架，確保改革工作順利進(jìn)行。2019年底，清江浦區(qū)、盱眙縣基本完成農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革，淮陰區(qū)、淮安區(qū)、漣水縣基本完成集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定工作；2020年底，全市基本完成農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革任務(wù)。

大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)。積極引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)本地的區(qū)位條件，立足地方發(fā)展特色，加快農(nóng)村各類資源性資產(chǎn)向經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變，因地制宜發(fā)展資源開發(fā)型、為農(nóng)服務(wù)型集體經(jīng)濟(jì)。結(jié)合農(nóng)村集中居住，推進(jìn)承包地、宅基地“三權(quán)分置”集成改革，有效抓住窗口期和機(jī)遇期，用足用活農(nóng)村土地資源，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展新路子。積極鼓勵和引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社、土地股份合作社、耕作服務(wù)社、勞務(wù)合作社等新型集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營實體，壯大經(jīng)營性資產(chǎn)，增加集體經(jīng)濟(jì)收入?！?/p>