李靜儀

監(jiān)管缺位，“大白象”頻出

過(guò)去十年來(lái)，澳門經(jīng)濟(jì)除2015年至2016年出現(xiàn)波動(dòng)、有所回落之外，整體上發(fā)展良好，財(cái)政收入每年都維持了比較充裕的水準(zhǔn)，積累了相當(dāng)?shù)墓藏?cái)政資源。在豐厚的財(cái)力保障下，特區(qū)政府逐年強(qiáng)化改善民生的措施，持續(xù)優(yōu)化社會(huì)保障體系，不斷充實(shí)惠民措施，實(shí)施現(xiàn)金分享、援助低收入人群、稅項(xiàng)減免、15年免費(fèi)教育、醫(yī)療等民生事業(yè)發(fā)展政策，透過(guò)分配財(cái)政開(kāi)支還富於民，使民眾能夠充分享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利。

政府通過(guò)公帑支出雖然大力促進(jìn)了社會(huì)民生發(fā)展，但是在歷年的公帑使用上，仍有不少引起社會(huì)詬病的地方，比如政府在基礎(chǔ)建設(shè)上的投入，由於制度不完善或監(jiān)管不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仍?，造成多個(gè)大白象工程，超支嚴(yán)重，從輕軌建設(shè)到目前使用並不充分的北安碼頭，都是耗費(fèi)公帑比較大的工程，引起市民非常大的爭(zhēng)議。當(dāng)然，市民不是反對(duì)政府興建社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，但會(huì)要求在於建設(shè)的過(guò)程裏有無(wú)做好充分的預(yù)算和執(zhí)行監(jiān)管等。檢視輕軌和北安碼頭建設(shè)，儘管政府有公共工程招標(biāo)的法律制度作為招標(biāo)依據(jù)，但以往做法裏，在招標(biāo)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)上很著重工程造價(jià)，一定程度上存在“價(jià)低者易得”的現(xiàn)象。於是業(yè)界亦投其所好，壓低價(jià)格去進(jìn)行投標(biāo)來(lái)獲得公共工程。但由於工程計(jì)劃、工程經(jīng)驗(yàn)等評(píng)分占比不重，尤其政府對(duì)工程的監(jiān)管本身有缺失，沒(méi)有做好監(jiān)管的責(zé)任，於是一個(gè)工程很可能從招標(biāo)環(huán)節(jié)就出現(xiàn)了問(wèn)題，在實(shí)施的過(guò)程中，會(huì)存在工程質(zhì)量等各方面問(wèn)題，最後反而要政府追加款項(xiàng)。過(guò)去，審計(jì)署都有指出例如輕軌工程監(jiān)管存在很多問(wèn)題。整個(gè)工程以“不著急、不嚴(yán)謹(jǐn)、不積極”的方式協(xié)調(diào)，及至出現(xiàn)延誤，都沒(méi)有及時(shí)反饋政府協(xié)調(diào)，令輕軌工程一拖再拖、一錯(cuò)再錯(cuò)，對(duì)整體工程造價(jià)自然沒(méi)有明確估算，公帑投入“要幾多就投幾多”。審計(jì)批判輕軌工程，如果真是工程商問(wèn)題，責(zé)任問(wèn)題，造成延誤，政府有什麼措施去督促工程商追回工程進(jìn)度？或者罰金？補(bǔ)回工程的損失，增加阻嚇力，令工程方能積極推進(jìn)工程進(jìn)度？以往政府對(duì)於屬承建商責(zé)任導(dǎo)致工程延誤並沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)罰，甚至連政府都是“邊做邊改”的態(tài)度，因而漏洞百出，公共工程延誤兼嚴(yán)重超支或質(zhì)量問(wèn)題不少。

大白象工程很大部分責(zé)任源於政府的監(jiān)管缺位。經(jīng)過(guò)這些巨大代價(jià)的教訓(xùn)以及在社會(huì)強(qiáng)烈呼聲下，政府亦開(kāi)始做了一些反思和總結(jié)，期望日後在新推進(jìn)的工程上能夠擔(dān)當(dāng)好監(jiān)管角色。

公帑支出，分毫用之有道

不可疏忽，市民在關(guān)注政府花錢去向的同時(shí)，亦會(huì)發(fā)問(wèn)這筆公帑用得值不值？花的錢多，有沒(méi)有讓工程的實(shí)用性增高？政府可以盡量去節(jié)省，比如採(cǎi)購(gòu)的材料，不一定追求奢華才能保證品質(zhì)。如今政府對(duì)於某些公共建設(shè)，包括政府辦公大樓的建設(shè)都不計(jì)成本，追求豪華，是否有這些必要？事實(shí)上，政府辦公建設(shè)應(yīng)做到莊重、經(jīng)濟(jì)、實(shí)用和品質(zhì)可靠就可以了。另一種極端就是，在某些公共工程上又“甩甩漏漏”，導(dǎo)致工程品質(zhì)問(wèn)題頻出，比如公共房屋，很多市民反映質(zhì)量不好，出現(xiàn)持續(xù)掉磚，牆身滲水的問(wèn)題，最終又要花資源甚至是大筆的公帑去修修補(bǔ)補(bǔ)。這些都是值得政府去檢討的。

此外，社會(huì)對(duì)於政府在物業(yè)使用問(wèn)題亦反響比較大。一方面，有部分物業(yè)和公共空間長(zhǎng)期空置，不予利用。另一方面，不少政府部門的辦公地點(diǎn)都是租用私人物業(yè)，如車位、辦公場(chǎng)地、倉(cāng)儲(chǔ)等，而這筆龐大開(kāi)支更是年年攀升，近年政府部門的租賃預(yù)算高達(dá)八、九億元，更有部門所租用的物業(yè)在租金上明顯高於市場(chǎng)的相關(guān)價(jià)格。有的部門租用高級(jí)或過(guò)大的辦公空間，但未必有實(shí)際需要，隨之而來(lái)會(huì)增加各方面開(kāi)支，造成更多浪費(fèi)。當(dāng)前社會(huì)上呼籲較多的是，要求政府統(tǒng)籌好物業(yè)資源，例如對(duì)鄰近政府總部的舊印務(wù)局的重新利用，可根據(jù)行政機(jī)構(gòu)的職能，回遷一些部門到舊印務(wù)局大樓辦公，從而達(dá)到減少租用私人物業(yè);以及目前透過(guò)興建政府辦公樓，並盡快利用，要有一個(gè)通盤、長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，達(dá)至善用公帑的目的。

而有關(guān)精兵簡(jiǎn)政方面，特區(qū)政府近年來(lái)提倡智慧城市，其中電子政務(wù)就是發(fā)展智慧城市的重要組成部分，推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展，有利於幫助提高政府在行政、服務(wù)和管理方面效率，推動(dòng)政府優(yōu)化辦公流程和機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)等工作，但一直以來(lái)，澳門電子政務(wù)發(fā)展比較差，遠(yuǎn)落後於國(guó)內(nèi)及周邊地區(qū)。未來(lái)，完善好澳門的電子政務(wù)工作以後，政府除了保留面向各分區(qū)居民的服務(wù)點(diǎn)之外，就毋須設(shè)立過(guò)多屬於不同部門的辦公點(diǎn)，且分區(qū)服務(wù)點(diǎn)未必需要太大的空間，反而透過(guò)“一窗式”的便民服務(wù)，從而節(jié)省租金支出和人力資源。另外，以往政府需要用紙本存檔，需要不少人手處理，同時(shí)實(shí)體的紙檔亦佔(zhàn)用大量的倉(cāng)儲(chǔ)空間。推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展，讓資料倉(cāng)儲(chǔ)走向電子化，實(shí)現(xiàn)資料數(shù)位化、提升管理效率、簡(jiǎn)化管理流程，不僅便民，同時(shí)亦可減少倉(cāng)儲(chǔ)空間的支出。

另一個(gè)市民關(guān)注的是政府部門和不同性質(zhì)的基金所作的資助，當(dāng)中包括社團(tuán)組織、文創(chuàng)單位、社會(huì)公益機(jī)構(gòu)等。而各類民間組織亦積極發(fā)揮不同的角色和功能，為滿足公眾多樣化的社會(huì)需求，不斷提升社會(huì)服務(wù)供給的品質(zhì)，甚至透過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，協(xié)助分擔(dān)醫(yī)療、社會(huì)服務(wù)等工作，不少項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)都對(duì)澳門的社會(huì)治理和解決居民服務(wù)需求做出了很大的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，大家同樣會(huì)關(guān)注每一筆公帑資助審批出去的原因、錢用在了什麼地方，及其帶來(lái)了什麼社會(huì)效益等。故此，對(duì)於公帑的資助、使用越來(lái)越透明，或通過(guò)政府公報(bào)、基金年報(bào)等介紹資助事項(xiàng)等，都有助居民瞭解和作出監(jiān)督。無(wú)論如何，過(guò)往亦有出現(xiàn)詐騙公帑、濫用資源的情況，需要政府加強(qiáng)監(jiān)管和優(yōu)化資助制度，檢視更多潛在漏洞，嚴(yán)密把關(guān)，建立有效的復(fù)查和監(jiān)管機(jī)制，確保每一分每一毫的公帑用之有道。

完善監(jiān)管制度，

保障公共資本勿成糊塗賬

鄰近的香港特區(qū)，立法會(huì)對(duì)工程款項(xiàng)審批權(quán)限是比較大的。反觀澳門，特區(qū)政府僅須把財(cái)政預(yù)算提交立法會(huì)審核通過(guò)，至於重大公共工程撥款則不用經(jīng)過(guò)立法會(huì)逐項(xiàng)審批。換句話說(shuō)，特區(qū)政府每年只須向立法會(huì)提交總數(shù)，但至於具體的專項(xiàng)開(kāi)支的運(yùn)用情況立法會(huì)根本無(wú)法監(jiān)督，對(duì)於當(dāng)中有沒(méi)有善用公帑是需要更大的監(jiān)督力度。

自2018年起，澳門實(shí)施了新的《預(yù)算綱要法》，更嚴(yán)格規(guī)範(fàn)公共收支，提高預(yù)算的透明度，有助加強(qiáng)預(yù)算的控制及監(jiān)察。當(dāng)中訂定了專款專用制度，規(guī)定預(yù)算不得在不同的組織、不同的章目和投資項(xiàng)目（PIDDA）不同的項(xiàng)目群之間作出調(diào)撥，避免了過(guò)去一些部門申請(qǐng)預(yù)算之後，調(diào)來(lái)調(diào)去使用，最後變成一筆不清不楚的賬目。

當(dāng)然，任何制度都需要不斷完善。進(jìn)一步檢視今年9月被正式撤回的600億澳門投資基金法案，之所以引起這麼大的關(guān)注，根源在於澳門當(dāng)前制度未能完全滿足到對(duì)公帑使用的監(jiān)督。市民覺(jué)得，這600億作為公共資本，如果始終掌握在政府部門裏，受預(yù)算綱要法或政府內(nèi)部其他法規(guī)的要求，這筆錢會(huì)受制度監(jiān)管。但涉及公共資本企業(yè)，當(dāng)一筆公帑獲批出成立一家公司，其所在的適用制度就變了，成為商法典的框架下的一般公司運(yùn)作。早前都有類似的例子，政府投入數(shù)以億元計(jì)的公帑去運(yùn)作的一家公共資本企業(yè)，但最後公司破產(chǎn)，其中它真正運(yùn)營(yíng)了什麼業(yè)務(wù)？為什麼會(huì)破產(chǎn)？注資的款項(xiàng)去向如何？這些都沒(méi)有主動(dòng)和詳細(xì)向社會(huì)交代。而對(duì)於600億這樣宏大的公共資本，社會(huì)必然會(huì)顧慮它將如何投資？如何施以監(jiān)管？如何釐定其投資的方向?qū)Σ粚?duì)等等。因此，在社會(huì)尚未對(duì)此類投資基金或公共資本企業(yè)形成共識(shí)或監(jiān)管機(jī)制之前，撤回有關(guān)方案是合理的，亦啟示對(duì)於政府公共資本企業(yè)，亟待形成完善的制度。

強(qiáng)有力的財(cái)政資源，是澳門經(jīng)濟(jì)實(shí)力的表現(xiàn)，新一屆政府需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和吸取教訓(xùn)，完善公共財(cái)政管理和監(jiān)督機(jī)制，並且運(yùn)用好這個(gè)強(qiáng)大的資源利民紓困，服務(wù)民生，尤其歷屆政府所面對(duì)的居民住房問(wèn)題、都市更新、內(nèi)港治水等三個(gè)“老大難”問(wèn)題，當(dāng)中涉及廣大市民的基本民生訴求，關(guān)乎政府施政的民生得失，讓澳門市民共用經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，不斷滿足市民對(duì)美好生活的新期待。