使用者付費PPP模式內(nèi)部控制研究

王志勇 張能鯤

摘 要：按使用者付費類型付費模式的PPP項目，核心點在于消費者購買公共服務(wù)，這個是實現(xiàn)回收成本和合理收益的關(guān)鍵。因此，針對采用使用者付費ppp模式，在有效實現(xiàn)內(nèi)部控制實施落地問題上，結(jié)合內(nèi)部控制五要素在ppp項目的風(fēng)險識別與防范，提出落實具體內(nèi)部控制實施的操作建議。

關(guān)鍵詞：PPP項目;使用者付費;內(nèi)部控制

中圖分類號：F285? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）29-0130-02

一、研究背景

PPP項目按不同付費主體主體進行分類，包括政府和使用者付費以及可行性缺口補助三種類型。針對使用者付費層面，財政部《PPP 合同指南》確定的核心要素是消費者通過購買公共服務(wù)并付費，來實現(xiàn)項目公司的收益，并實現(xiàn)社會資本合理的回報和為此提供的建設(shè)成本。鐵路輕軌、能源供給是主要落地項目，此類項目投資額度大、回收周期長，項目運營面臨政策和管理風(fēng)險較大，需要匹配有效的內(nèi)部控制管理體系。由于制定健全的內(nèi)部控制制度是新時期項目轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的必然要求（張能鯤，趙蘭芳，高巖，2019），也是ppp項目在使用者付費模式下有效改善的必然要求，因此，本文圍繞內(nèi)控五要素，探究使用者付費模式下ppp項目內(nèi)部控制業(yè)務(wù)循環(huán)面臨的新情況，以及在此新情況下落實在業(yè)務(wù)循環(huán)角度進行有針對性的修改實施方略，為社會資本有效保障收回成本和實現(xiàn)合理收益，并為與地方政府有效合作建立一套可行的內(nèi)部控制理體系提供參考。

二、使用者付費ppp內(nèi)部控制實施重點

（一）重點內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境是ppp項目公司實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。制定針對使用者付費模式ppp項目的內(nèi)部控制制度，構(gòu)建內(nèi)部控制體系，梳理相應(yīng)流程，并及時迭代更新，是PPP項目面臨投資大、周期長、政策面變化的必然要求。從內(nèi)控環(huán)境層面，基于地方政府與社會資本合作的項目，由于是消費者最終付費作為項目回本實現(xiàn)收益的模式，需要建立規(guī)范的法人結(jié)構(gòu)，構(gòu)建有效的決策與經(jīng)營管理體系以及將有關(guān)決策結(jié)合項目本身具有的公益性并承擔社會職能，同時，為有效的推進，ppp項目公司董事會也需要將部分日常職責授予相關(guān)的專業(yè)委員會。在股東和董事會層面提高運營效率和效能，從環(huán)境層面前置解決使用者付費特征的ppp項目管控問題。

（二）重點風(fēng)險評估

風(fēng)險評估是ppp項目公司識別各項投資運營等活動與目標偏離風(fēng)險的應(yīng)對方案和措施，包括合理量化和確定項目風(fēng)險，以及合理進行項目風(fēng)險的分配策略。

國家不斷深化改革，推動中國經(jīng)濟發(fā)展從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)型升級。由于通過降杠桿來化解金融風(fēng)險，為此，使用者付費ppp項目面臨外部環(huán)境的巨大變化。原來的政策變化無法由合適的固化的法律法規(guī)來規(guī)范與約束，項目面臨國際高標準沖擊的風(fēng)險，涉及到項目公益性和項目涉及到引入創(chuàng)新研發(fā)落地風(fēng)險，項目發(fā)展規(guī)模和收入規(guī)模不達預(yù)期的風(fēng)險，項目建設(shè)質(zhì)量和運營質(zhì)量監(jiān)管不到位的失控風(fēng)險，運營成本隨市場不斷變化外部環(huán)境導(dǎo)致的成本不斷提高收入無法有效覆蓋成本帶來的調(diào)價風(fēng)險;也存在由于ppp政策和法律法規(guī)，針對具體不同模式，尤其是使用者付費模式下，推進低于預(yù)期帶來的整個行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，在有效結(jié)合外部環(huán)境變化和社會資本以及地方政府承壓能力之內(nèi)，快速匹配和落實風(fēng)險隔離機制并規(guī)避ppp項目落地斷崖式風(fēng)險和終止風(fēng)險。

（三）重點控制活動

控制活動是使用者付費ppp項目公司根據(jù)風(fēng)險評估得到的結(jié)論，采用妥當?shù)目刂拼胧?，將風(fēng)險控制好?？刂苹顒邮菍崿F(xiàn)ppp項目戰(zhàn)略目標，是實現(xiàn)各方平穩(wěn)推動項目的重要部分。為應(yīng)對使用者付費ppp項目在發(fā)展過程中實現(xiàn)項目建設(shè)過程有效控制，項目運營有效控制、項目預(yù)算有效實施、項目收益分配的有效落實，形成ppp項目在使用者付費層面落地。一方面項目本身公益性得到有效控制，另一方面運營規(guī)模和收費標準來涵蓋成本并實現(xiàn)合理回報的有效匹配，最后是在外部標準化運營涉及的招投標、價格維護、政策變化、法律法規(guī)完善以及經(jīng)濟因素變化之下，ppp項目從落實價格調(diào)整到定價機制的落地，業(yè)務(wù)量與風(fēng)險控制層面的結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，來確保目標持續(xù)性落實和結(jié)合政策環(huán)境來推動管控模式的落地。

（四）重點信息與溝通

信息與溝通層面，針對使用者付費ppp項目公司非常重要，對及時準確傳遞內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在項目公司內(nèi)部、社會資本以及地方政府之間進行有效銜接協(xié)調(diào)?；诟黝恛a和信息系統(tǒng)、移動應(yīng)用等平臺為基礎(chǔ)，建立覆蓋ppp項目業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信息平臺，針對使用者付費層面的使用者層面推動大數(shù)據(jù)整理和分析，推進使用者付費特征的ppp項目的業(yè)務(wù)流程不斷隨項目運營和轉(zhuǎn)型升級要求實現(xiàn)逐步的程序化、統(tǒng)一化，打通整個ppp項目的全環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)鏈條，實現(xiàn)全過程管理的業(yè)務(wù)管理信息化，實現(xiàn)數(shù)字業(yè)務(wù)化、業(yè)務(wù)數(shù)字化的業(yè)財驅(qū)動創(chuàng)造價值。此外，為有效推動ppp項目在使用者付費層面的供應(yīng)鏈信息平臺建設(shè)，減少信息溝通中，由于數(shù)據(jù)錯誤和信息流程不暢導(dǎo)致的不可挽回的損失。

（五）重點內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是使用者付費ppp項目中，對內(nèi)部控制有效性的監(jiān)督和檢查，針對使用者付費環(huán)節(jié)、運營管理環(huán)節(jié)、內(nèi)部成本控制環(huán)節(jié)、建設(shè)落地環(huán)節(jié)進行有效的實施。因此，這幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)的評價和監(jiān)督，以及針對項目運營公益性和合理投資回報的可控性，結(jié)果的評價。同時，通過有效的監(jiān)督管理模式，及時發(fā)現(xiàn)ppp項目在階段性運營中的控制缺陷，及時提示和反饋并加以督促和提示改進，建立有效的審查風(fēng)險管理監(jiān)控系統(tǒng)，并保證ppp項目本身系統(tǒng)工作的有效性，涵蓋使用者付費環(huán)節(jié)和成本費用支出環(huán)節(jié)、建設(shè)成本管控環(huán)節(jié)在合規(guī)層面履行有效的監(jiān)控。有效的監(jiān)控本身自我完善功能很重要。這個自我完善功能系統(tǒng)應(yīng)該能夠在ppp項目接受內(nèi)部和外部監(jiān)控壓力下，推動業(yè)務(wù)流程、管理制度進行及時的修訂和整改，結(jié)合監(jiān)督機制的改進，來滿足和匹配外部環(huán)境變化帶來的內(nèi)部管理變革的訴求。

三、使用者付費ppp內(nèi)部控制操作策略

（一）內(nèi)部環(huán)境應(yīng)對策略

使用者付費模式涉及到風(fēng)險分擔和收益回報，選擇這個付費模式主要是基于項目本身的性質(zhì)，由項目回款主要的付款方、項目本身合作周期的長短、運作方式采取的具體措施來確定的。因此，從內(nèi)控制度建設(shè)層面，從制度建設(shè)本身，需要在使用者付費層面，在內(nèi)控環(huán)境層面進行內(nèi)控制度的明確規(guī)范，并重點關(guān)注這個使用需求層面的流程編制和整理。

（二）風(fēng)險評估應(yīng)對策略

從使用需求層面，確保進入項目之前，這個項目的需求需要確保能夠得到科學(xué)合理的預(yù)測的。因此，內(nèi)控制度從這個角度來說需要結(jié)合使用者付費特征，ppp項目的長周期和高投入特征，從制度層面明確這個科學(xué)合理的預(yù)測的基礎(chǔ)。在這個制度層面的明確上，基于通過收費的使用者的數(shù)量和增長趨勢，國家和地方政府按照公益性確定的收費限額或是收費標準，明確得出的收入與項目公司本身建設(shè)成本以及為運營項目必須支付的固定成本與變動成本，在測算得出實現(xiàn)盈利的前提下，社會資本才有參與的最低可行性要求。這個原則性問題需要得到有效的內(nèi)控制度的明確。

因此，這個風(fēng)險評估層面的內(nèi)控方案落地上，最重點在于進入項目之前的估計與測算。內(nèi)控制度層面，針對使用者付費ppp項目定價中涉及到的政府定價或政府指導(dǎo)價以及市場競爭定價兩大類定價模式，需要在內(nèi)控制度的檢查層面列作最重要事項之一，并在內(nèi)控檢查層面，確保在項目進入之前做好制度規(guī)范的明確，確保項目公司針對使用者進行收費的服務(wù)價格能夠涵蓋成本和合理利潤。

（三）控制活動應(yīng)對策略

社會資本在確定參與項目并競標成功之后，針對項目建設(shè)的工程造價等過程需要進行嚴格把關(guān)。因此，內(nèi)控管理的實施層面，為確保ppp項目過程的可控性，內(nèi)控制度要重點建設(shè)此類管控制度，明確相關(guān)流程，確保工程造價在合理范圍和可控范圍，避免由于監(jiān)督管理失控導(dǎo)致的工程造價突破合理造價的上限。通過內(nèi)控制度的有效實施，確保施工過程中社會資本參與時的合理利潤，并為之后長周期的運營階段分攤折舊成本等打下合理的基礎(chǔ)。

（四）信息與溝通應(yīng)對策略

在內(nèi)控制度落實信息與溝通環(huán)節(jié)層面，這個內(nèi)控制度的落地，一方面需要落實內(nèi)控制度在法律和政策符合性的規(guī)定，另一方面需要落實價格調(diào)整機制下的規(guī)范性要求。在使用者付費ppp項目公司是否參與并決策階段，內(nèi)控制度從制度層面就需要加入社會資本對項目公司在運營環(huán)節(jié)可能需要的調(diào)價進行明確。在內(nèi)部控制制度層面做好上述的規(guī)定，并在信息化系統(tǒng)和溝通層面打通溝通環(huán)節(jié)做好制度性的規(guī)范。同時，將信息溝通在制度層面做好落實，確保適用使用者付費ppp模式在材料價格、運營維護費用、勞動力價格及通貨膨脹水平變化的影響下的調(diào)整及時性。同時，在此層面，在內(nèi)控制度約束方面明確地方政府和社會資本各方承擔項目公司市場運營風(fēng)險的具體分解和要求。在內(nèi)控制度的檢查層面，結(jié)合制度要求，從檢查ppp項目是否科學(xué)、合理角度，對社會資本預(yù)期實現(xiàn)的投資回報與風(fēng)險合理分配等從信息化建設(shè)和內(nèi)部溝通的內(nèi)控制度角度進行有效的建設(shè)。

（五）內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)對策略

內(nèi)部監(jiān)督層面的內(nèi)部控制制度建設(shè)和實操層面，對業(yè)務(wù)量的檢查非常重要，需要在內(nèi)控制度中重點明確，尤其需要明確針對業(yè)務(wù)量多寡來選擇是否使用使用者付費ppp模式或采取其他模式，結(jié)合項目還需要進行有效的實地調(diào)查的內(nèi)控制度的強制性規(guī)定。

此外，內(nèi)控制度層面還需要針對使用者收費是否具有操作可行性做明確規(guī)定，確保項目能采取有效的使用者付費模式，還能具備成本效益原則來落地。內(nèi)控制度還需要結(jié)合項目編制合理的財務(wù)分析及時按期調(diào)整，并檢查是否動態(tài)達到社會資本的合理的回本和合理回報的目標。最后，內(nèi)控制度還需要結(jié)合項目實施過程中，對項目風(fēng)險分配進行明確，確保項目按照財政部[2014]76號文、發(fā)改委[2014]2724號文規(guī)定的最有控制力一方承擔進行有效落實。

結(jié)語

綜上，結(jié)合ppp項目在使用者付費模式下，在明確內(nèi)控各要素實施重點和操作策略基礎(chǔ)上，不斷結(jié)合項目特點，完善與優(yōu)化內(nèi)控標準體系建設(shè)，梳理內(nèi)控風(fēng)險化解的內(nèi)控實施方案，確保使用者付費PPP項目有效且運作合法合規(guī)。

參考文獻：

[1]? 張能鯤，趙蘭芳，高巖.新時期醫(yī)藥企業(yè)內(nèi)部控制實施方案探析[J].財務(wù)與會計，2019，（2）：79-80.

[2]? 汪立鑫，左川，李蒼祺.PPP項目是否提升了基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)出效率？ [J].財政研究，2019，（1）：90-102.

[責任編輯 柯 黎]

收稿日期：2019-08-09

作者簡介：王志勇（1968-），男，遼寧人，高級會計師，從事財務(wù)管理、稅務(wù)咨詢研究;張能鯤（1976-），男，福建人，高級會計師，博士，從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、工業(yè)投資與市場研究。