新時代推進海警建設發(fā)展的思考

何明遠 高文廣

內(nèi)容提要：新時代，面對更加錯綜復雜的海上安全形勢和艱巨繁重的維權執(zhí)法任務，海警需要把握“先發(fā)方向+中國特色”的戰(zhàn)略發(fā)展定位，堅持從全局高度謀劃海警建設發(fā)展，走中國特色的海警建設與發(fā)展之路。一要優(yōu)先解決警警融合、軍警融合、警民融合問題；二要堅持用戰(zhàn)斗力唯一標準牽引海警建設發(fā)展；三要著力強化海上維權執(zhí)法運行機制建設；四要圍繞執(zhí)法重心推進海警專業(yè)人才隊伍建設；五要針對存在問題協(xié)調(diào)推進相關法規(guī)建設；六要高度重視掌控輿情宣傳主動權。

2018年3月，根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》，海警隊伍轉(zhuǎn)隸武警部隊。黨中央作出這一決策部署，是基于對改革開放40年海警建設發(fā)展實踐的深刻總結，是基于對中國特色海警發(fā)展道路的深刻洞察，對于加強海警管理指揮、規(guī)范海警執(zhí)法行為、提升海警執(zhí)法能力，必將發(fā)揮重大作用。新時代，面對周邊更加錯綜復雜的海上安全形勢和艱巨繁重的維權執(zhí)法任務，完成轉(zhuǎn)隸整編后，如何建設一支有效履行維權執(zhí)法職責的海警隊伍，成為當前亟待解決的重大現(xiàn)實問題。

一、深刻把握海警“先發(fā)方向+中國特色”的發(fā)展定位

戰(zhàn)略發(fā)展定位是全局性定位，也是核心定位，決定著海警的發(fā)展方向和根本職責。所謂“先發(fā)方向+中國特色”，就是借鑒參考世界發(fā)達國家海上執(zhí)法力量建設經(jīng)驗做法，立足中國實際形成的具有鮮明中國特色的海警發(fā)展定位。

一是從國家安全發(fā)展需求看。當今世界仍處在大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，我國周邊安全環(huán)境發(fā)生深刻變化，安全問題的綜合性、復雜性、多變性顯著增強，在大國博弈、經(jīng)濟利益、歷史問題等多種因素共同作用下，涉我領土主權和海洋權益爭端聯(lián)動化、地區(qū)化趨勢呈現(xiàn)出波浪式發(fā)展軌跡，來自海洋方向的安全威脅突出，海上通道安全對國家經(jīng)濟發(fā)展影響重大。為此，黨的十八大以來，黨中央、國務院和中央軍委對維護海上方向安全高度重視，黨的十九大報告強調(diào)，要建設海洋強國，智慧海洋、法治海洋、生態(tài)海洋建設逐步展開，海上方向安全空間正在拓展。在此過程中，海警作為具有警察屬性的綜合執(zhí)法隊伍，以其特殊法律地位、特殊執(zhí)法優(yōu)勢，必將在維護國家主權、安全和海洋權益斗爭中發(fā)揮重要作用。

二是從海警發(fā)展的歷史背景看。在改革開放40年我國海上執(zhí)法力量歷史變遷過程中，有三個重要的時間窗口，每個窗口都開啟了海上執(zhí)法力量發(fā)展的新征程。第一，1978年的改革開放，開啟了陸上行業(yè)部門管理模式在海上方向的延伸發(fā)展進程，大量涉海執(zhí)法部門和力量在改革開放中得到發(fā)展壯大，并隨著國家整體實力不斷發(fā)展，但同時也暴露出“九龍鬧海”、政出多門等一系列問題；第二，2013年3月，根據(jù)《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》組建了國家海洋局，并以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法，原國家海洋局及中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關總署海上緝私警察等隊伍和職責得到整合，雖然整合過程受各種因素影響進展較慢，但通過執(zhí)法實踐和充分論證，進一步清晰彰顯了海警在國家治理體系現(xiàn)代化剛性需求下的發(fā)展方向；第三，2018年3月黨和國家機構改革，海警隊伍轉(zhuǎn)隸武警部隊后，海警建設發(fā)展進入一個新的歷史階段?；仡櫢母镩_放40年的發(fā)展歷程，總的看，海警走過的是一條規(guī)模發(fā)展之路，是一條帶有我國陸上行業(yè)發(fā)展慣性特征之路，同時也是借鑒世界發(fā)達國家海上執(zhí)法力量建設之路。進入新時代，海警建設面臨量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)型需求，“先發(fā)方向”的引領作用出現(xiàn)拐點，中國特色剛性約束作用更加凸顯，海警在發(fā)展上更加強調(diào)體現(xiàn)政治制度、地緣條件、自身定位等具有中國特色的規(guī)定性。

三是從海警承擔的職責使命看。未來30年，中短期看，海警可能側重風險管理，維權執(zhí)法是主要任務，逐步提升對我海洋國土有效管控能力，有效維護國家主權和海洋權益；長期看，海警可能是參與周邊態(tài)勢重塑的重要力量，態(tài)勢重塑的實質(zhì)是秩序之爭。當前，我周邊正在進入秩序之爭的時代，秩序之爭的背后是規(guī)則之爭，規(guī)則之爭的背后則是實力之爭、話語權之爭。隨著我國綜合國力的增強，我與周邊國家和睦相處、共同發(fā)展的態(tài)勢將不斷完善，周邊安全形勢也將發(fā)生有利于我的積極變化，海警將在其中扮演重要角色。

四是從海警未來發(fā)展看。黨的十九大報告對新時代中國特色社會主義發(fā)展作出戰(zhàn)略安排，2050年，我國將全面建成社會主義現(xiàn)代化強國。屆時，中國海警將成為綜合實力世界一流的強國海警、現(xiàn)代化海警、國際化海警，法治水平、職業(yè)水平高度現(xiàn)代化，作為中國承擔國際責任的一張名片，將深度參與廣泛的國際事務。2050年的中國將成為一個海洋強國，擁有強大海上軍事力量和中國特色海權，經(jīng)略兩洋的能力將大為提升，海警將成為體現(xiàn)中國特色海權的重要標志性力量。

二、堅持從全局高度謀劃海警建設發(fā)展

中國要走向強盛和偉大復興，必然增強維護海洋安全和海洋權益的實力。新時代，堅持從全局高度審視和謀劃中國海警建設發(fā)展，就是要認清世界和國家發(fā)展大勢，認清海警發(fā)展對國家安全的影響，認清海警在維護國家主權、安全和海洋權益中的地位作用，把世界、國家、海警的大勢融合貫通起來，定好前進的坐標、主軸和方向，邁入由大向強的歷史進程。

一是著力發(fā)揮戰(zhàn)略緩沖作用。大國關系狀況決定邊海防的基本形勢和安全程度，這是我國邊海防安全的基本規(guī)律。構建新型大國關系是崛起大國與守成大國之間處理沖突和矛盾的新方式。我國特有的地緣環(huán)境決定了邊海防問題比世界上其他國家都更為錯綜復雜，地緣上缺乏安全緩沖地帶，經(jīng)常處于邊界沖突第一線，新中國成立以來，邊海防面對的基本都是直接威脅。特別是近年來，受各種因素影響，我國海洋維權斗爭形勢更為復雜艱巨。海警作為一支常態(tài)化維權執(zhí)法隊伍，在激烈的大國博弈、維護國家主權斗爭中具有突出的戰(zhàn)略回旋、戰(zhàn)略緩沖作用，能夠有效避免國家間軍事力量的直接對抗，為我國改革開放提供與國際規(guī)則接軌、發(fā)揮重要作用的安全保障。

二是突出超常維護海防安全。黨的十九大報告強調(diào)，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期。未來兩年，我國將迎來全面建成小康社會“第一個百年目標”的最后沖刺，迎來實現(xiàn)中華民族偉大復興、走向世界舞臺中心的關鍵一程。但域外個別大國不會坐視我順利發(fā)展，必將利用海上爭端特別是南海問題、東海問題惡化我周邊安全環(huán)境，加緊對我進行戰(zhàn)略遏制和圍堵。同時，我改革開放對海上戰(zhàn)略通道安全需求不斷提升，網(wǎng)絡輿情對邊海防問題關注度也居高不下。可以預見，多種需求在未來一個時期將同時發(fā)力、同時疊加、同時緊迫地落到海警維權執(zhí)法工作上，海警常態(tài)工作將面臨超常要求和超高標準，作為國家安全“海上防火墻”的作用會越來越突出。

三是加緊推進轉(zhuǎn)型發(fā)展。形勢變化和戰(zhàn)略需求必然牽動海警建設發(fā)展?？偟目矗褪且七M實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即從強調(diào)快速發(fā)展向強調(diào)整體協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從數(shù)量規(guī)模建設向提高發(fā)展質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從深化體系要素建設向構建體系結構能力轉(zhuǎn)變，從突出重點能力建設向全面提升整體維權執(zhí)法能力轉(zhuǎn)變。海警在建設發(fā)展上既要突出硬指標建設，也要注重軟指標建設，特別是要從體制機制、政策制度上為提高建設發(fā)展質(zhì)量提供有效支撐，確保更好地履行職能使命。

三、走好中國特色海警建設與發(fā)展之路

道路，關乎前途和命運。回顧海警走過的光輝歷程可以看出，中國特色海警建設與發(fā)展之路，就是堅持從世情、國情和海警自身實際出發(fā)的發(fā)展道路，就是遵循海警發(fā)展基本規(guī)律的發(fā)展道路，就是堅持與時俱進、保持海警時代精神的發(fā)展道路。

一是優(yōu)先解決警警融合、軍警融合、警民融合問題。海警發(fā)展既要關注當前，也要思考長遠，必須遠近兼顧、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體設計。第一，警警融合。海警隊伍轉(zhuǎn)隸武警部隊后，首先涉及的就是武警與海警融合問題。圍繞有效履行維權執(zhí)法任務，海警需要盡快與武警在指揮體系、管理體系、裝備體系、保障體系和文化傳承、法規(guī)制度等方面實現(xiàn)軟硬對接融合，確保整編順利、整體銜接、形成合力。同時，還要正確處理與相關上級單位關系，理順領導管理和指揮關系。第二，軍警融合。著眼長遠需求走軍事化、軍警融合的發(fā)展路子，在聯(lián)合指揮、行動樣式、聯(lián)合計劃、聯(lián)合訓練、裝備發(fā)展等方面與軍隊特別是海軍對接，全面提升軍警聯(lián)合行動能力。第三，警民融合。這是軍民融合深度發(fā)展思想在海警建設上的具體體現(xiàn)。要從信息情報、人才培養(yǎng)、科技應用、設施保障等方面加強與地方相關力量的共建、共用、共享建設，凝聚警民合力，共同推進警民融合深度發(fā)展。此外，還應在條件具備時，有序推進國家層面海上執(zhí)法力量一體整合、地方層面海上執(zhí)法力量一體整合，最終構建國家、地方一體化海上執(zhí)法力量，實現(xiàn)海上執(zhí)法一體化。

二是堅持用戰(zhàn)斗力唯一標準牽引海警建設發(fā)展。習主席多次強調(diào)，要牢固樹立戰(zhàn)斗力這個唯一的根本的標準。對海警隊伍而言，就是要牢固樹立維權執(zhí)法能力標準，始終圍繞提高維權執(zhí)法能力牽引海警建設發(fā)展。中國特色的維權執(zhí)法能力，既包括海警自身能力，也包括軍警民融合能力、協(xié)同能力，還包括海警的國際協(xié)作能力。要準確把握海警發(fā)展方位，研究海警能力的指標體系和要素構成，研究軍警民聯(lián)合行動的機制和方法，研究實施海上維權管控的措施途徑，研究海警與相關國家執(zhí)法力量的合作機制等問題，用戰(zhàn)斗力標準衡量和檢驗各項工作，努力把維權執(zhí)法的標準要求立起來、用起來。

三是著力強化海上維權執(zhí)法運行機制建設。當前及今后一段時間內(nèi)，在現(xiàn)行體制不做大的調(diào)整情況下，海警隊伍遂行海上維權執(zhí)法任務，都需要處理好與海軍、國家其他海上執(zhí)法力量、地方相關海上執(zhí)法力量、陸軍邊海防部隊等多種力量的關系，構建起高效順暢的海上維權執(zhí)法運行機制。如，指揮協(xié)調(diào)機制，要按照平戰(zhàn)結合、一體高效的要求，預先把聯(lián)指、前指、海指搭建好，健全指揮要素，實行融合編組，設置軍地協(xié)調(diào)部門，確保一旦有事，能夠立即運行，形成整體合力。又如，信息融合機制，要注重加強海上方向信息數(shù)據(jù)融合建設，充分發(fā)揮人工智能、大數(shù)據(jù)等先進技術的作用，構建信息共享平臺，完善技術手段，制定信息使用管理辦法，提高信息融合和使用效率。

四是圍繞執(zhí)法重心推進海警專業(yè)人才隊伍建設。萬事人為本。海警人才隊伍建設，是海警建設發(fā)展做大做強的根本。可考慮按照“專業(yè)化、軍事化、國際化”的發(fā)展方向，堅持整體籌劃、軍地協(xié)作、融合發(fā)展，堅持任務牽引、突出特色、合力育人，在武警部隊建設發(fā)展大框架內(nèi)創(chuàng)新海警人才隊伍培養(yǎng)模式，借助軍隊、武警培養(yǎng)資源、經(jīng)驗和既有成果，把按人才生長規(guī)律培養(yǎng)與急用急需培養(yǎng)、專項招聘結合起來，盡快形成有海警特色的人才培養(yǎng)體系。同時，善于利用地方法律人才培訓資源，積極拓展海警人才培養(yǎng)路子，努力打造一支素質(zhì)過硬、執(zhí)法規(guī)范、作風優(yōu)良的現(xiàn)代化海警隊伍。

五是針對存在問題協(xié)調(diào)推進相關法規(guī)建設。面對新形勢新要求，海警現(xiàn)行法規(guī)制度還存在立法空白點和模糊點多、法律操作性弱、執(zhí)法適用度低等問題，迫切需要進行整合梳理，盡快構建起由母法、子法及專項法規(guī)組成，與國際法接軌的現(xiàn)代法規(guī)體系，為海警維權執(zhí)法行動提供完備的法律支撐。推動《海洋基本法》等綜合性基礎性立法，為海警維權執(zhí)法提供基本依據(jù)；加快《人民武裝警察法》修訂完善，增補海警執(zhí)法相關內(nèi)容；推進海警維權執(zhí)法條令條例等專項法規(guī)出臺，明確海警執(zhí)法主體資格、職責權限和武力運用等問題。

六是高度重視掌控輿情宣傳主動權。當今時代，信息傳播迅速，熱點事件極易發(fā)酵，產(chǎn)生集聚效應、連鎖反應。海上維權執(zhí)法行動因其敏感性、突發(fā)性、平戰(zhàn)結合性強，更易引起媒體、群眾關注。為此，海警執(zhí)法力量在平時就應主動做好與國內(nèi)外媒體的對接、協(xié)調(diào)、宣傳、引導工作，遵循國際和周邊熱點問題傳播規(guī)律，積極構建適合對外傳播、適應海上維權執(zhí)法需要的對外話語體系，確保一旦遇有突發(fā)事件能夠第一時間精準發(fā)聲，有效引導國內(nèi)外輿情發(fā)展走向，攜手國外友好媒體同聲共振，努力掌控輿論宣傳話語權。