張麗萍

摘要 ? ?自2014年以來，東至縣開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，取得了顯著成效，實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，為保障農(nóng)民合法權(quán)益和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。本文介紹了東至縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的總體概況，概述了取得的成效，總結(jié)了開展確權(quán)工作的體會，指出了存在的問題，提出了建議，以期為相關(guān)人員提供參考。

關(guān)鍵詞 ? ?農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán);確權(quán);登記;頒證;現(xiàn)狀;體會;建議

中圖分類號 ? ?F740 ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2019）20-0258-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）

自2014年以來，根據(jù)省委、省政府統(tǒng)一部署，在省、市“確權(quán)辦”的有力調(diào)度和精心指導(dǎo)下，通過多方合力、上下聯(lián)動，東至縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作扎實有序推進，實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)。

1 ? ?東至縣確權(quán)工作總體概況

東至縣隸屬池州市，位于安徽省西南部、八百里皖江南岸之首，國土面積3 261 km2，人口54.8萬人，轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、234個行政村、17個社區(qū)居委會，是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣。全縣耕地二調(diào)面積5.8萬hm2，二輪承包面積3.55萬hm2，此次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作共涉及232個村（居）、3 455個村民小組、116 013個農(nóng)戶。全縣共確權(quán)面積5.09萬hm2，其中農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)面積4.67萬hm2，村集體確權(quán)面積4 193.33 hm2;確權(quán)農(nóng)戶數(shù)11.601 3萬戶，確權(quán)地塊數(shù)82.79萬塊，農(nóng)戶確權(quán)資料歸檔11.6013萬卷，歸檔率100%;發(fā)放證書11.601 3萬份，頒證到戶率100%;縣級數(shù)據(jù)庫已通過省級質(zhì)檢，土地確權(quán)登記頒證成果數(shù)字化加工項目正在開展之中。

1.1 ? ?堅持試點先行，以點帶面穩(wěn)步推進

2012年，東至縣在東流鎮(zhèn)紅葉村率先開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作，共歷時2個多月，投資近20萬元，高效率、低成本地完成了試點工作，由二輪承包面積489.07 hm2增加到636.13 hm2，增幅30.1%。2014年，東至縣又選擇洋湖鎮(zhèn)進行了試點，全鎮(zhèn)二輪承包面積1 802.8 hm2，實測面積2 403.73 hm2，增幅達33.3%。試點工作的開展，為全縣推廣與開展土地確權(quán)登記頒證工作探索了路徑、積累了經(jīng)驗，起到了示范借鑒作用。

1.2 ? ?加強組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛深入宣傳培訓(xùn)

成立高規(guī)格的確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組，縣長任組長，分管副書記、副縣長任副組長，縣農(nóng)委、國土、財政等19個部門為成員單位，辦公室設(shè)在縣農(nóng)委，協(xié)調(diào)指導(dǎo)工作開展。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)成立領(lǐng)導(dǎo)小組和工作專班，各村成立工作組和議事會，印發(fā)《東至縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作操作方案》，層層召開動員會，廣泛宣傳，逐級舉辦培訓(xùn)會（班），邀請省級業(yè)務(wù)專家到會培訓(xùn)輔導(dǎo)，努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力。通過廣播電視、橫幅標(biāo)語、手機短信等載體宣傳確權(quán)工作的重大意義，營造良好的輿論氛圍。加強政策宣傳解讀，發(fā)放《東至縣確權(quán)工作手冊》5 000本、《致全縣農(nóng)民朋友們一封信》12萬份，讓政策進村入戶、家喻戶曉，讓干部吃透精神、掌握政策，讓群眾明白目的、積極參與。

1.3 ? ?實行公開招標(biāo)，遴選專業(yè)測繪機構(gòu)

依照招投標(biāo)法規(guī)定，東至縣委托池州市公共資源交易中心開展了專業(yè)測繪機構(gòu)招投標(biāo)工作。根據(jù)縣域地形地貌特征，全縣劃分4個標(biāo)段，7月23日開標(biāo)選定了4家專業(yè)測繪公司，中標(biāo)價格分別為157.05、198.00、206.40、207.00元/hm2，較招標(biāo)單價均下降60元/hm2左右?？h確權(quán)辦及時與中標(biāo)單位簽訂合同，明確雙方的“權(quán)、責(zé)、利”，約法三章，督促測繪公司認真遵循《技術(shù)方案》。

1.4 ? ?堅持規(guī)范操作，實行全程質(zhì)量控制

一是明確工作目標(biāo)。通過扎實工作，實現(xiàn)承包面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書“四相符”，做到承包地分配、承包地四至邊界測繪登記、承包合同簽訂、承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放“四到戶”。二是落實六項規(guī)定動作。清理土地承包檔案、搞好權(quán)屬勘測、完善土地承包合同、健全登記簿、頒發(fā)證書、建好檔案。三是遵循操作流程。遵照“17步流程”規(guī)定的工作內(nèi)容和要求，重點把牢承包地摸底、指界、測繪、公示、簽字、確權(quán)登記建檔等關(guān)口。

1.5 ? ?堅持問題導(dǎo)向，妥善化解矛盾糾紛

一是樹立底線思維。堅守穩(wěn)定農(nóng)村二輪土地承包關(guān)系這條政策底線，堅持“三不變”，落實“兩個嚴(yán)禁”“兩個不掛鉤”，確保政策執(zhí)行不走樣。二是強化風(fēng)險評估。工作啟動之初，東至縣就對確權(quán)工作進行了全面風(fēng)險評估，制定了應(yīng)急處置預(yù)案。同時，以村為單位認真排查遺留問題，全面清理土地承包合同不規(guī)范、承包臺賬不齊全等問題，分門別類梳理，統(tǒng)一政策口徑，研究化解途徑。三是注重分類化解。堅持尊重歷史、尊重現(xiàn)實、尊重群眾，提出分類解決辦法，并派人深入鎮(zhèn)村幫助指導(dǎo)工作，努力把矛盾化解在基層。截至目前，全縣累計受理土地確權(quán)來信來訪236件（起），已化解矛盾糾紛230起。

1.6 ? ?強化調(diào)度督導(dǎo)，扎實有效推進工作

一是高位推動促進度?？h委、縣政府高度重視土地確權(quán)工作，先后7次召開不同規(guī)模的推進會和調(diào)度會，升溫加壓、強力推進，縣人大、縣政協(xié)主動參與，開展了4次專題視察調(diào)研，提出指導(dǎo)意見和建議。二是健全機制抓統(tǒng)籌?？h里建立并落實工作調(diào)度、情況通報、信息反饋、督促檢查、約談問責(zé)等制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進工作。三是強化指導(dǎo)保質(zhì)量。省、市確權(quán)辦領(lǐng)導(dǎo)多次來東至縣實地檢查、一線督導(dǎo)，幫助指導(dǎo)工作人員及時糾偏、整改提高，保證了正確方向，提升了工作質(zhì)量。四是專班作業(yè)求實效。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建確權(quán)工作專班，聘請老村干、老黨員、老組長參與其中，協(xié)助開展調(diào)查摸底、外業(yè)現(xiàn)場指界、建立登記簿、資料歸檔等工作。縣確權(quán)辦克服人手少等困難，全力以赴，既抓外業(yè)測繪與內(nèi)業(yè)作業(yè)的協(xié)調(diào)，又抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的工作督促指導(dǎo)，及時督促糾偏修正，力求工作實效。

1.7 ? ?壓實主體責(zé)任，提供有力工作保障

一是壓力傳導(dǎo)到位?？h政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村分級簽訂《確權(quán)工作目標(biāo)管理責(zé)任書》，并納入年終綜合考評體系，落實各級主體責(zé)任。縣確權(quán)辦不定期督查通報，對思想不重視、工作進展慢、矛盾問題多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由縣領(lǐng)導(dǎo)約談其主要負責(zé)人。二是經(jīng)費落實到位。將確權(quán)工作經(jīng)費納入縣級財政預(yù)算，足額保障到位，確保有人干事、有錢辦事。三是合力凝聚到位?？h農(nóng)委積極主動作為，加強與財政、國土、檔案等部門的協(xié)調(diào)配合，密切協(xié)作，匯聚合力。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級協(xié)同發(fā)力、同頻共振，形成了上下聯(lián)動、齊抓共管的工作格局。

2 ? ?取得的成效

經(jīng)過了2年多的辛勤努力，東至縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作取得了明顯性成果，綜合效應(yīng)正在顯現(xiàn)放大。

2.1 ? ?讓農(nóng)民吃上了“定心丸”，有了真實的獲得感

過去不少農(nóng)民因為手中缺少法律憑證不敢流轉(zhuǎn)土地，擔(dān)心長期流轉(zhuǎn)會把自家的承包地流轉(zhuǎn)沒了?，F(xiàn)如今，農(nóng)戶一證在手，好比吃上了“定心丸”，解除了后顧之憂，就可以放心地把自家的承包地流轉(zhuǎn)出去，也能安心外出就業(yè)、進城落戶。

2.2 ? ?有助于增加農(nóng)民收入，推動適度規(guī)模經(jīng)營

承包地、宅基地及房屋是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，現(xiàn)在通過土地確權(quán)賦予“權(quán)能”，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)就能轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性收入，實測面積增長也意味著農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益的增加。同時，確權(quán)進一步明晰了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就有機會獲得更長周期的經(jīng)營權(quán)，更放心大膽地增加長期投入，擴大經(jīng)營規(guī)模，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。近年來，東至縣土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展勢頭就是佐證，目前土地流轉(zhuǎn)總面積已達1.51萬hm2，流轉(zhuǎn)率超過40%。

2.3 ? ?乘勢化解了歷史矛盾，促進了農(nóng)村和諧穩(wěn)定

受二輪延包時歷史條件和相關(guān)制度不完善等因素制約，東至縣很多地方存在承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不全等問題，留下了隱患。通過開展確權(quán)登記頒證，為調(diào)處土地糾紛提供了關(guān)鍵證據(jù)，各地也借機調(diào)處化解了不少歷史矛盾。

2.4 ? ?打開了“三權(quán)分置”改革的切入口，有利于為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)注入“源頭活水”

開展確權(quán)登記頒證工作，將賦予農(nóng)民充分的土地財產(chǎn)權(quán)，推動“三權(quán)分置”和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，也將激活土地使用權(quán)的金融功能，擴大經(jīng)營主體有效擔(dān)保、抵押物范圍，助推現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3 ? ?體會

3.1 ? ?做好確權(quán)工作，必須堅守政策底線，把握正確方向

一是始終堅持穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系，這是首要前提，也是必須要牢牢守住的政策底線。開展確權(quán)登記頒證是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的鞏固完善，而不是打亂重分，更不是推倒重來。在工作中一旦突破了“現(xiàn)有農(nóng)地承包關(guān)系不變”這條底線，方向就會跑偏，就會動搖農(nóng)村社會的基石，勢必造成全局性、顛覆性的后果。二是始終堅持依法依規(guī)開展登記，這是根本保證。確權(quán)登記頒證工作專業(yè)性、政策性、法律性都很強，必須嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)和相關(guān)政策要求，該走的程序一定要走，該公示的內(nèi)容一定要公示，確保程序和成果合法有效[1]。三是始終堅持民主協(xié)商，這是群眾基礎(chǔ)。要把發(fā)揮群眾主體作用、尊重農(nóng)民意愿貫穿始終，特別是重新實測承包地，確認地塊四至、面積和空間位置等重大事項，必須聽取群眾意見，在法律框架內(nèi)民主協(xié)商議定，不搞主觀臆斷、強迫命令。

3.2 ? ?做好確權(quán)工作，必須扭住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，把好“四個關(guān)口”

一是把好摸底關(guān)。要以村組為單位，扎實開展入戶調(diào)查，切實摸清底數(shù)，確保農(nóng)戶承包地權(quán)屬清晰、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、資料完整，為后續(xù)工作夯實基礎(chǔ)。二是把好測繪關(guān)。調(diào)查勘測是整個確權(quán)登記頒證工作的核心環(huán)節(jié)。外業(yè)測繪必須落實“三個認同”：現(xiàn)場指認、社會公認、本人確認，同時加強勘測流程管理，督促測繪單位按照技術(shù)規(guī)程進行操作，決不允許自作主張、重起爐灶、閉門造車。三是把好頒證關(guān)。頒證是確權(quán)登記帶給農(nóng)民的最直接成果。確權(quán)登記好比給承包地“上戶口”，頒證就是給承包地發(fā)放“身份證”。要切實把好結(jié)果公示、簽字確認關(guān)口，嚴(yán)格履行審核、批準(zhǔn)、委托程序，在簽字畫押后把證書發(fā)到戶主或代表手中。四是把好建檔關(guān)。管理檔案是確權(quán)登記頒證工作的歷史記錄。要按照檔案管理規(guī)范化的要求，分類收集整理資料，全面建立縣、鄉(xiāng)、村三級確權(quán)管理檔案，同步建設(shè)縣級數(shù)據(jù)庫，推進電子信息化管理[2]。

3.3 ? ?做好確權(quán)工作，必須堅持質(zhì)量優(yōu)先，注重工作方法

一是堅持依靠群眾。確權(quán)工作關(guān)乎千家萬戶的切身利益，離開農(nóng)民群眾的主動參與、積極配合，就不可能成功，尤其要發(fā)揮老村干、老黨員和鄉(xiāng)村能人的作用，調(diào)動其能動性。二是堅持因地制宜。要實事求是，因村制宜，循序漸進，壓茬推進，不搞一刀切、齊步走。同時綜合考慮地形地貌、專業(yè)力量等因素，改進測繪方法，降低工作成本，保證確權(quán)實效[3]。三是堅持質(zhì)效并重。強化工作統(tǒng)籌，既蹄疾步穩(wěn)，又提速增效，加強全程質(zhì)量控制，堅持質(zhì)量優(yōu)先，時間服從質(zhì)量，力求經(jīng)得起歷史檢驗的成果。

4 ? ?存在的問題

一是因統(tǒng)購的影像資料圖清晰度較差，導(dǎo)致衛(wèi)星航拍測繪面積與實測面積存有一定的誤差，山區(qū)地塊誤差率偏高;二是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作涉及面廣，在證書打印或檔案資料歸檔過程中難免出現(xiàn)差錯，下一步將嚴(yán)格按照省、市有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記變更程序進一步完善農(nóng)村土地確權(quán)工作，向黨和政府交一份滿意的答卷，確保農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

5 ? ?建議

以后應(yīng)切實加強基層農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)。2011年，東至縣農(nóng)村集體財務(wù)管理職能劃歸財政部門后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員隊伍日益弱化，處于“人散、線斷、網(wǎng)破”邊緣化狀態(tài)，嚴(yán)重影響正常業(yè)務(wù)開展。然而，確權(quán)后的數(shù)據(jù)庫常態(tài)化管理、土地流轉(zhuǎn)、土地糾紛調(diào)處、農(nóng)民負擔(dān)監(jiān)管、新型農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)民專業(yè)合作和家庭農(nóng)場的指導(dǎo)服務(wù)等繁重職能都迫切需要一支專職的農(nóng)經(jīng)隊伍。為此建議，加大中發(fā)〔2014〕61號文件和省里《實施意見》的貫徹落實力度，切實加強農(nóng)村經(jīng)營管理體系和基層農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)[4]。

6 ? ?參考文獻

[1] 付小文.淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作存在的問題及對策[J].農(nóng)業(yè)開發(fā)與裝備，2019（4）：30.

[2] 楊永翠.麒麟?yún)^(qū)三寶街道農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作存在問題及對策探討[J].云南農(nóng)業(yè)科技，2019（2）：63-64.

[3] 楊登輝.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證取得的成效、問題及建議[J].農(nóng)民致富之友，2019（2）：230.

[4] 胡鐵石.土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中存在的問題及對策淺析[J].冶金與材料，2018，38（5）：161.