胡映衛(wèi) 韓金強(qiáng)

內(nèi)容提要：從美國界定“外國代理人”概念，到“顏色革命”中“外國代理人”扮演的關(guān)鍵角色，充分表明“外國代理人”已經(jīng)成為影響國家政治安全的重要因素。就我國而言，“境外資助代理人”源于“外國代理人”，具體表現(xiàn)為11種類型。應(yīng)該從維護(hù)國家政治安全的高度重視“境外資助代理人”問題，重建重構(gòu)對“境外資助代理人”綜合管理的組織體系，建立對“境外資助代理人”全面監(jiān)督管理的法律法規(guī)，完善對“境外資助代理人”違法犯罪快速打擊的機(jī)制，加強(qiáng)對“境外資助代理人”及其活動(dòng)的管控。

黨的十九大報(bào)告明確提出，“要完善國家安全戰(zhàn)略和國家安全政策，堅(jiān)決維護(hù)國家政治安全，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)安全工作”。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)指出，中國必須堅(jiān)持總體國家安全觀，其中要以政治安全為根本。這凸現(xiàn)出我國維護(hù)政治安全的重要性和緊迫性。因此，從“境外資助代理人”的視角探討國家安全體系中政治安全問題，對深入思考我國政治安全問題有著十分重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、“外國代理人”濫觴以及對國家政治安全的威脅

“外國代理人”這個(gè)概念最早出現(xiàn)在美國。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國擔(dān)憂德國納粹的間諜活動(dòng)危及自身安全，于1938年出臺(tái)《外國代理人登記法》。該法要求外國政府、政黨及其雇用的游說美政府的人，必須在美司法部登記。按照美國法律，“外國代理人”代表外國政府等實(shí)體在美國從事與政治相關(guān)的活動(dòng)，需定期向美方報(bào)告與外國委托人的關(guān)系，以及在美的活動(dòng)和財(cái)務(wù)收支等情況，以此強(qiáng)化對“納粹勢力”滲透的監(jiān)管力度。戰(zhàn)后，美國擔(dān)心蘇聯(lián)要向全世界輸出意識(shí)形態(tài)，又于1966年對《外國代理人登記法》進(jìn)行了修訂，不僅僅針對來自蘇聯(lián)的滲透活動(dòng)，而且還針對其他試圖影響和改變美國政策的國家及其利益集團(tuán)，防止“外國代理人”干擾和影響美國國會(huì)的立法及政策的制定。

（一）從本質(zhì)屬性看，“外國代理人”是指接受外國政府、組織或某個(gè)反對勢力的委托和資助，并為其從事某種非商業(yè)性活動(dòng)的組織和人員

作為“外國代理人”的這些組織和個(gè)人，從最初通過各種手段來從所在國家打探各種信息的間諜活動(dòng)，發(fā)展到造謠生事、贊助選舉人、政治游說、煽動(dòng)群眾、攻擊政府政策，甚至策劃實(shí)施恐怖襲擊，發(fā)動(dòng)“代理人戰(zhàn)爭”等各類政治性活動(dòng)。按照國際通例，“外國代理人”不必禁止，但必須納入法律框架中嚴(yán)格管理，并接受公眾監(jiān)督。首先，“外國代理人”身份必須是公開的，不能是隱蔽的，有必要讓公眾知道其受雇于誰、為誰服務(wù)。這樣，人們就可以對其言論和行為作出客觀評價(jià)，而不會(huì)輕易受其蠱惑。其次，其活動(dòng)資金必須受到嚴(yán)格的管控。任何一個(gè)國家都不會(huì)允許“外國代理人”利用外來資金損害國家利益，顛覆國家政權(quán)，危害國家安全。

（二）從現(xiàn)實(shí)危害看，“外國代理人”問題已經(jīng)成為影響國家安全的新領(lǐng)域，直接危害國家政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定

2017年底至2018年初，伊朗爆發(fā)了為期一周的騷亂，造成二十余人死亡，幾乎波及所有大城市。雖然官方聲明只有1.5萬人參與示威行動(dòng)，但實(shí)際參與人數(shù)要多得多，幾乎到了威脅和顛覆伊朗政權(quán)的地步。英國《衛(wèi)報(bào)》描述中東的最新危險(xiǎn)：“就像沙漠上空盤旋的猛禽，伊朗的許多敵人和對手都在緊緊盯著德黑蘭以及伊朗其他城市的街頭。他們希望這場動(dòng)蕩能夠?qū)е抡?quán)崩潰?！币晾省兜潞谔m時(shí)報(bào)》以“試圖劫持國家的聲音”為題報(bào)道，伊朗安全機(jī)構(gòu)逮捕超過五百人，其中超過八成承認(rèn)收到外部國家的錢和指令，利用伊朗人民對物價(jià)上漲和高失業(yè)率不滿而舉行示威。最終，伊朗通過迅速抓捕“外國代理人”，才平息了騷亂，避免了國家政權(quán)被顛覆的悲劇。

而在之前被“顏色革命”或“街頭革命”的國家，都存在有組織的“外國代理人”發(fā)號施令的情況?？梢钥闯觯巴鈬砣恕蓖球}亂爆發(fā)和能否控制的關(guān)鍵。事實(shí)上，無論是2011年“阿拉伯之春”，還是2014年烏克蘭“橙色革命”，以及試圖推翻突尼斯、希臘、利比亞、烏克蘭等國家政權(quán)的反對派主要領(lǐng)導(dǎo)成員，表面上看大多是民主人士、“民意代表”，實(shí)際上都是親西方勢力或受外國勢力資助的“代理人”，打著“民主、自由、富強(qiáng)”的旗號，喚起民眾的“憧憬”，將民眾卷入“革命”的洪流。

二、目前我國內(nèi)“境外資助代理人”的類型

我國非常重視加強(qiáng)對類似于“外國代理人”的媒體、組織、個(gè)人的監(jiān)督管理和立法工作，黨的十八屆三中全會(huì)和十八屆四中全會(huì)都提出，加強(qiáng)對社會(huì)組織和在華境外非政府組織的管理，引導(dǎo)和監(jiān)督其依法開展活動(dòng)。這些“外國代理人”成分復(fù)雜，而由于我面對的敵對勢力不僅來自外國，因此，本文不套用“外國代理人”稱謂相關(guān)組織和人員，而統(tǒng)一稱其為“境外資助代理人”。

目前，在中國的“境外資助代理人”大多處于隱蔽狀態(tài)。但其進(jìn)行的煽動(dòng)性、反動(dòng)性活動(dòng)卻是顯性的，一旦處理不及時(shí)、不正確，就可能釀成惡性事件甚至爆發(fā)所謂的“顏色革命”。這就需要及時(shí)了解“境外資助代理人”情況。通過梳理，在我國的“境外資助代理人”主要有11種類型。

一是以分裂國家為主要任務(wù)的“分裂分子”。“臺(tái)獨(dú)”勢力、達(dá)賴集團(tuán)等在境外的分裂組織，資助的潛伏在國內(nèi)進(jìn)行分裂活動(dòng)的組織和人員，或里應(yīng)外合地開展分裂活動(dòng)。

二是以顛覆政權(quán)為主要任務(wù)的“反動(dòng)分子”。西方資本主義國家絕對不愿意看到中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義中國發(fā)展壯大，千方百計(jì)對我國進(jìn)行遏制和破壞，資助許多如劉曉波之類的組織和個(gè)人，妄圖推翻共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

三是以恐怖活動(dòng)為主要任務(wù)的“恐怖分子”。一些境外恐怖組織不能直接進(jìn)入中國，便通過出資方式培植代理恐怖活動(dòng)的組織和人員，埋下“毒瘤”和“禍根”。

四是以文化冷戰(zhàn)為主要任務(wù)的“職業(yè)寫手”。意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的斗爭，首先是文化的斗爭。美國對我實(shí)施文化“白蟻”戰(zhàn)略，利用加入美國籍的一些華人，成立了一千多個(gè)所謂的“國學(xué)文化研究團(tuán)體”，從事篡改中國的傳統(tǒng)歷史、抹黑革命英雄人物等活動(dòng)，專門制造針對中國的新型精神文化“毒品”。

五是以刺探消息為主要任務(wù)的“情報(bào)人員”。在國際政治、商業(yè)、軍事等談判中，經(jīng)常出現(xiàn)對方對我方相關(guān)情況了如指掌的現(xiàn)象，發(fā)揮作用的，大多是境外資助的代理搜集情報(bào)的組織和個(gè)人。

六是以造謠生事為主要任務(wù)的“網(wǎng)絡(luò)大V”。一批境外勢力資助的“網(wǎng)絡(luò)名人”“大V”，炮制了從“高鐵乘務(wù)員因輻射流產(chǎn)”的謠言到《PX項(xiàng)目被環(huán)保人士稱之為斷子絕孫工程》《斷子絕孫核電站》等危言聳聽的帖子，造謠惑眾。他們利用網(wǎng)絡(luò)，使得極少數(shù)人就能組織調(diào)動(dòng)起來極大的群體，從而引發(fā)負(fù)面輿情。

七是以鼓動(dòng)鬧事為主要任務(wù)的“專業(yè)X鬧”。在許多一般事故處理中，經(jīng)常出現(xiàn)組織和煽動(dòng)有關(guān)人員以維護(hù)利益為名進(jìn)行鬧事的組織或個(gè)人，表現(xiàn)為“醫(yī)鬧”“商鬧”“校鬧”“網(wǎng)鬧”等。

八是以游說政府為主要任務(wù)的“利益掮客”。為了讓政府作出有利于其國家或集團(tuán)的某個(gè)政策、決策，出資邀請的幫其游說權(quán)力部門的組織或個(gè)人。

九是以宗教宣傳為主要任務(wù)的“傳教人員”。西方國家對我宗教宣傳和所謂普世價(jià)值觀的輸出從未間斷。由過去的直接派人宣傳，改為出資請人代理宣傳。

十是以科研合作為主要借口的“專家學(xué)者”。少數(shù)專家學(xué)者為獲得高額金錢和利益，淪為西方國家或某個(gè)反動(dòng)勢力的代言人，學(xué)術(shù)操守、道德底線都被金錢腐蝕沖毀。

十一是以慈善扶貧為主要借口的“行善天使”。這些組織或人對群眾的蒙騙作用更強(qiáng)，而且很容易獲得輿論和群眾的好評。一旦有“顏色革命”的苗頭，他們便制造輿論發(fā)揮煽風(fēng)點(diǎn)火的作用。

總的看，這些“境外資助代理人”雖然所做的事情不一樣，但他們被外國或某個(gè)勢力用金錢控制的本質(zhì)是一樣的，已經(jīng)成為相互串聯(lián)、相互支持、相互協(xié)作的特殊利益群體。

三、從維護(hù)國家政治安全角度加強(qiáng)對我國“境外資助代理人”全方位管控的思考

改革開放初期，我國為獲得境外資金支援經(jīng)濟(jì)建設(shè)，許多地方政府對“境外資助代理人”持縱容甚至包庇態(tài)度。當(dāng)前，仍然有某些人，甚至一些領(lǐng)導(dǎo)干部，對境外資金還懷著“不拿白不拿”的心態(tài)，對“境外資助代理人”缺乏警惕之心。這是非常危險(xiǎn)的。境外資金和“境外資助代理人”絕不是“天上掉餡餅”，其中所隱藏的危險(xiǎn)和威脅是長期的，也是致命的。對此，必須高度警惕、嚴(yán)格管控。

（一）從維護(hù)國家政治安全的高度重視“境外資助代理人”問題

“境外資助代理人”，是境外勢力向中國滲透和斗爭的前沿暗哨，是危害我們黨執(zhí)政地位、危害我國社會(huì)安全穩(wěn)定、危害民族團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的隱患，也可能是出賣國家、出賣人民的“內(nèi)奸”。當(dāng)境外勢力干預(yù)下發(fā)生騷亂或出現(xiàn)“顏色革命”苗頭時(shí)，“境外資助代理人”就會(huì)成為推動(dòng)事件向負(fù)面發(fā)展的組織者、推動(dòng)者、幫兇者。這就要求我們必須從確保黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國家政治安全的戰(zhàn)略高度，重視“境外資助代理人”問題，強(qiáng)化政治意識(shí)、危機(jī)意識(shí)，始終保持對“境外資助代理人”的警惕和防范之心。

（二）重建重構(gòu)對“境外資助代理人”綜合管理的組織體系

目前，在我國的“境外資助代理人”，由民政部門作為境外非政府組織設(shè)立國內(nèi)代表機(jī)構(gòu)，予以登記和監(jiān)督管理。而民政部（局）是政府主管社會(huì)行政事務(wù)的職能部門，沒有執(zhí)法力量，對“境外資助代理人”的管理只能是登記式的松散管理。對“境外資助代理人”實(shí)施嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)管理，單靠哪一個(gè)部門、哪一級政府，是難以完成的。為維護(hù)國家政治安全，應(yīng)從國家層面進(jìn)行統(tǒng)管，構(gòu)建由國家安全、公安、民政、銀行、文化等多部門以及相關(guān)群眾組織相結(jié)合的綜合管理體系，對“境外資助代理人”實(shí)施全時(shí)全域全員管理。

（三）建立對“境外資助代理人”全面監(jiān)督管理的法律法規(guī)

美國和俄羅斯很早就出臺(tái)了嚴(yán)管“外國代理人”的相關(guān)法律規(guī)定。我國對“境外資助代理人”管理的立法工作相對滯后。1989年頒布了《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》；2004年頒布了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》；2012年對境外非政府組織設(shè)立在國內(nèi)的代表機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)清查；之后，全國人大常委會(huì)多次審議并出臺(tái)《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》。應(yīng)加強(qiáng)對“境外資助代理人”管理的專項(xiàng)立法工作，明確三個(gè)方面的內(nèi)容。一是身份必須是公開的，而不能是隱匿的，必須讓公眾知道其受雇于誰、為誰服務(wù)。二是資金必須受到嚴(yán)格管控，絕不允許利用外來資金從事?lián)p害國家利益、顛覆國家政權(quán)的活動(dòng)。三是活動(dòng)必須提前報(bào)備，絕不允許進(jìn)行隱蔽的、反動(dòng)的活動(dòng)，避免其成為境外勢力干涉我國內(nèi)政、實(shí)施西化分化的工具。

（四）完善對“境外資助代理人”違法犯罪快速打擊的機(jī)制

“境外資助代理人”并不可怕，可怕的是他們以隱性的方式開展政治活動(dòng)。這些活動(dòng)，游走于法律邊緣，“大錯(cuò)不犯，小錯(cuò)不斷”，依法處理夠不上線，產(chǎn)生的影響表面看很小、積累起來危害卻很大，具有“千里之堤潰于蟻穴”的效應(yīng)。一些“境外資助代理人”甚至打著“要超越意識(shí)形態(tài)上的偏見”的旗號，以“回到法律上來”的要求，逃避中國法律制裁。因此，對“境外資助代理人”必須態(tài)度堅(jiān)決，一旦發(fā)現(xiàn)他們有反對中國共產(chǎn)黨、反對社會(huì)主義、干擾或干涉政府決策、策劃恐怖活動(dòng)等苗頭，就堅(jiān)決嚴(yán)厲打擊，防止其興風(fēng)作浪、危害社會(huì)。同時(shí)，可借鑒美國于2007年設(shè)立“線上代理人數(shù)據(jù)庫”的做法，加大對“境外資助代理人”的曝光，確保公眾可隨時(shí)搜索相關(guān)信息，發(fā)動(dòng)群眾力量，形成持續(xù)和嚴(yán)密的監(jiān)督管控。