積極推進完善國防交通動員法規(guī)體系

賈凡

關鍵詞交通動員 法規(guī) 建設

交通運輸具有軍事和經(jīng)濟雙重屬性，其作為保證國民經(jīng)濟正常發(fā)展必不可少的行業(yè)，為國家經(jīng)濟建設做出了極大貢獻。隨著改革開放的深入發(fā)展和“一帶一路”倡議的持續(xù)推進，我國對外貿易額也迅猛增長，據(jù)2017年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國全年貨物運輸總量479億噸，貨物運輸周轉量196130億噸公里，全年規(guī)模以上港口完成貨物吞吐量126億噸，其中外貿貨物吞吐量40億噸，規(guī)模以上港口集裝箱吞吐量23680萬標準箱。同時，交通運輸在國防和軍事領域也起著至關重要的作用，它是保障我軍行動的重要支撐，是使部隊、物資準確到位和達成軍事任務效果的重要保證。然而在我軍建制運力無法獨立承擔運輸任務時，民用運輸力量作為其補充就顯得尤為重要，這就需要我們積極對國防交通動員法規(guī)體系加以完善，來保障動員工作的順利實施。

一、現(xiàn)狀及存在問題

（一）現(xiàn)有法規(guī)已經(jīng)初步形成體系

第一，在憲法層面，我國在2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《憲法修正案》中對現(xiàn)行《憲法》進行了部分修改，其中增加了“公民的合法的私有財產不受侵犯”的相關內容，同時也對國家征收征用做了規(guī)定，修改后的《憲法》第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。……國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”上述條文便是以國家根本大法的形式對軍事征用問題進行規(guī)定。

第二，在法律層面，《國防法》第四十八條規(guī)定：“國家根據(jù)動員需要，可以依法征收、征用組織和個人的設備設施、交通工具和其他物資。縣級以上人民政府對被征收、征用者因征收、征用所造成的直接經(jīng)濟損失，按照國家有關規(guī)定給予適當補償。”《國防動員法》第五十一條規(guī)定：“交通運輸、……、國防科研生產和市政設施保障等單位，應當依法擔負國防勤務?！钡谖迨鍡l規(guī)定：“任何組織和個人都有接受依法征用民用資源的義務?！薄秶澜煌ǚā返谄邨l明確規(guī)定“縣級以上人民政府根據(jù)國防需要，可以依法征用民用運載工具、交通設施、交通物資等民用交通資源，有關組織和個人應當予以配合，履行相關義務。民用交通資源征用的組織實施和補償，依照有關法律、行政法規(guī)執(zhí)行?！?/p>

第三，在行政法規(guī)層面，《民用運力國防動員條例》第二條規(guī)定“在戰(zhàn)時及平時特殊情況下，根據(jù)國防動員需要，國家有權依法對單位和個人所擁有或者管理的民用運載工具及相關設備、設施、人員，進行統(tǒng)一組織和調用?！蓖瑫r，第三條規(guī)定“一切擁有或者管理民用運力的單位和個人都應當依法履行民用運力國防動員義務。因履行民用運力國防動員義務而遭受直接財產損失、人員傷亡的，依法享有獲得補償、撫恤的權利。”

第四，在地方性法規(guī)層面，一些省、自治區(qū)、直轄市也結合自身情況相應出臺過與本省、自治區(qū)、直轄市相關的地方性法規(guī)，例如重慶市的《重慶市國防動員條例》，內蒙古自治區(qū)的《內蒙古自治區(qū)國防動員條例》，福建省的《福建省國防動員條例》，上述地方性法規(guī)均在國防交通動員領域結合本省、自治區(qū)、直轄市的自身特點進行了規(guī)定。

最后，在部門規(guī)章、地方政府規(guī)章層面，首先各省政府對國防動員工作積極支持，一些省份結合《國防動員法》的相關內容結合本省實際情況出臺了實施辦法，如山西省、天津市、湖北省、四川省的《實施<中華人民共和國國防動員法>辦法》以及浙江省、廣東省、海南省、黑龍江省、吉林省、廣西壯族自治區(qū)、湖南省等省、自治區(qū)的《實施（國防交通條例）辦法》等;其次，國務院有關部門和中央軍委也出臺相應的部門規(guī)章對國防交通動員工作加以明確，目前主要按軍事交通運輸和交通戰(zhàn)備的工作事項進行分類建設。

（二）現(xiàn)有法律規(guī)定還存在一定問題

經(jīng)過長期的發(fā)展和建設，到現(xiàn)在我國已經(jīng)先后制定和頒布了一系列調整國防交通動員活動中相互關系的法規(guī)制度。這次法規(guī)制度的出臺彌補了我國在國防交通動員領域的一些空白，同時也在國防交通建設和保障中發(fā)揮了積極的作用。然而，目前這些法律規(guī)定還存在一些問題。

一是過于原則化、不具體、操作性不強。在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展過程中如何貫徹落實法律規(guī)定內容，充分做到“急時應急、戰(zhàn)時應戰(zhàn)”是法律實施中的重要問題。這既需要原則性的規(guī)定，同時也更需要具體的、具有指導價值的法律規(guī)范。從目前的立法情況看，相關條文的規(guī)定都較為籠統(tǒng)，缺乏操作性，關于民用運力和物資的征用數(shù)量規(guī)模、民用交通設施和交通工具貫徹國防要求的對象和程度以及對于被征用人的相關補償沒有明確的量化參照標準，使執(zhí)行者不容易準確把握執(zhí)行程度和執(zhí)行力度。

二是交通動員程序性法規(guī)需要再完善。目前實施的《民用運力國防動員條例》是2003年由國務院和中央軍委共同頒布的，從內容上看類似于一部程序法，但其屬于行政法規(guī)范疇，法律地位低于憲法和其他法律。然而伴隨社會的發(fā)展和進步、新時代國防和軍隊改革的全面推進以及軍事運輸投送能力的快速發(fā)展，其所規(guī)定的內容已經(jīng)與實際情況存在較大差距，并且行政法規(guī)的地位、效力和適用范圍也已經(jīng)難以滿足依法治國在國防交通動員領域的需求，同時隨著《國防交通法》的出臺，我國也亟需出臺一部《國防交通動員法》與之配套，以規(guī)范交通動員程序性問題。

三是配套下位法老舊、有空白。隨著《國防交通法》的實施，我國亟需要修改過往配套下位法，使之與新頒布的《國防交通法》相銜接吻合，以往的下位法均是以原《國防交通運輸條例》為母法所制定的，但隨著舊法的廢止新法的實施，原配套各項規(guī)章也已經(jīng)沒有了依據(jù)，因此結合新法和實際工作情況進行重新修訂很有必要。

四是法規(guī)約束力不足。法律是以國家強制力保證實施的，而在目前現(xiàn)有法律法規(guī)中針對妨害國防交通動員工作的行為的專門規(guī)定還比較缺乏，對于一些不作為、亂作為、不配合、亂配合的情況雖有相關規(guī)定加以約束，但還存在執(zhí)法機關模糊的問題，法律條文章多以“有關”二字概括，然而其并不具備詳細指導作用，導致相應的執(zhí)法機構或歸口不明確。

二、美國立法經(jīng)驗

美國作為世界上唯一的超級大國，其軍事、經(jīng)濟、科技等各方面都具有較強實力，縱觀美國在近年20年來參加的各次戰(zhàn)爭，都體現(xiàn)了其強大的戰(zhàn)略投送能力，在這背后是豐富完善國防交通動員法律體系的支撐，因此美國的相關立法經(jīng)驗可以作為學習和參考對象。

一是交通動員法規(guī)制度相對完善。美國依靠其強大的軍事實力經(jīng)常以各種借口發(fā)動對別國的戰(zhàn)爭，然而通過經(jīng)常參與戰(zhàn)爭，美國在戰(zhàn)爭中不斷總結相應的經(jīng)驗，也不斷完善其交通動員法律，使其具備較強的可操作性，實際指導作用明顯。同時，美國會根據(jù)國內外的形勢發(fā)展狀況及時修改和完善舊法規(guī)，使之能夠與時俱進，與社會發(fā)展相同步。

二是美國擁有權威的交通動員法規(guī)制度。美國將交通動員立法視為國防立法，同時美國還將交通運輸動員行為視作一種國家行為，因此大多都要通過國家最高立法部門的頒布，其立法層次高，也具有較強的地位和約束力。例如《美國法典》第36篇規(guī)定：“總統(tǒng)必須在每午宣布五月的第一個星期五為國防運輸日。”又如《軍事交通法》規(guī)定：“軍方不僅在戰(zhàn)爭動員和軍事部署期間有優(yōu)先使用權，在和平時期也有優(yōu)先使用的便利?！?/p>

三是設立了交通運輸動員激勵機制。政府經(jīng)常通過經(jīng)濟手段對交通動員參與者實施激勵，首先美國國防部和商務部會將平時大量的軍隊和政府日常運輸業(yè)務提供給民用后備航空隊來完成，以增加企業(yè)效益，激勵航空公司加入航空隊;其次政府還采用直接補貼的方式激勵企業(yè)，美國政府每年都要拿出200多億美元作為民用船隊和航空公司的軍事運輸補貼費用。同時，美軍軍事運輸司令部還與500多家商業(yè)運輸公司簽訂運輸合同，并開出了高于普通商運價的價格。

三、對策建議

（一）法律條文具體化要便于指導實踐

一是明確民用運力和物資的征用數(shù)量規(guī)模。各相關法規(guī)應根據(jù)急時或戰(zhàn)時的緊急程度劃分不同的動員等級，每個動員等級規(guī)定相應的執(zhí)行標準，以便于快速確定動員數(shù)量，但是也要防止過于按照標準執(zhí)行導致“死板”的問題，等級中規(guī)定的標準應當為參照標準，實際操作中要以標準為基礎，根據(jù)前方需求靈活掌握。

二是明確民用交通設施和交通工具貫徹國防要求的對象和程度。首先可以通過廣泛的調查研究、總結過往經(jīng)驗列出所需動員的民用交通設施和交通工具種類大致清單，而后再進行評估和分級最終確定“民用交通設施和交通工具貫徹國防要求的對象目錄清單”，用來回答“動員什么”的問題，其次對于目錄清單中所涉及的交通設施和交通工具要根據(jù)可能執(zhí)行任務的情況，對其貫徹國防要求的程度加以明確，來避免因資源浪費所造成的大量經(jīng)濟損失或者因貫徹程度不足導致不符合軍事需求的問題。

三是對于被征用人的相關補償沒有明確的量化參照標準。民用設施、設備、交通工具和人力資源是用來從事社會生產活動的，被征用后一定會對組織或個人經(jīng)濟利益產生影響，另外在征用期間特別是急時或戰(zhàn)時情況下，被征用的設施、設備、交通工具和人員還存在損壞、摧毀或負傷、犧牲的危險，對此交通動員有關法律應該明確針對上述情況給予組織或個人的補償措施和補償標準，一方面可以使被征用人明確知曉補償數(shù)目，另一方面，可以促進交通動員工作的順利開展。

（二）積極籌備國防交通動員程序法的立法

程序法是與實體相對應的法律，是為了實現(xiàn)實體法中規(guī)定的權利和義務所設立的關于程序方面的法律規(guī)范。在交通動員立法方面目前實體法較多而程序性法規(guī)僅有國務院和中央軍委聯(lián)合頒布的《民用運力國防動員條例》，且目前已經(jīng)不適應社會發(fā)展程度和國防現(xiàn)代化建設需要。應當及早將交通動員程序法立法工作提上日程，通過立法明確交通動員運行程序和權責劃分，提高其法律效力，以符合時代發(fā)展需要。

四、結語

通過對我國國防交通動員法規(guī)體系的研究，認為我國國防交通動員已經(jīng)初步形成以憲法為統(tǒng)領，法律為支柱，行政法規(guī)為補充，地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章為支撐的法規(guī)體系，但仍然存在操作性不強、程序性法規(guī)需要再完善、配套下位法不足、法規(guī)約束力不足的問題，對此通過借鑒美國在該領域的實踐經(jīng)驗，得出了完善我國國防交通動員法規(guī)體系的各項建議，希望能夠使我國國防交通動員法規(guī)體系更加完善，改善國防交通動員工作效果。