陳潔儀　麥仝歷　馮穎靈　梁麗鑫

[提要] 推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)是以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的重大決策，該戰(zhàn)略的實施離不開有效的政策支持。本文利用內(nèi)容分析法從政策具體領(lǐng)域和政策文本兩個方面進行描述性分析，并結(jié)合政策工具理論深入剖析目前政策的特點與不足。最后通過城市之間的比較分析，指出目前政策支持力度無法跟上城市發(fā)展步伐的問題。本文認為，粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)政策仍然停留在環(huán)境建設(shè)，缺少具體領(lǐng)域的政策支持，各城市對灣區(qū)建設(shè)政策支持力度不足。

關(guān)鍵詞：政策工具;創(chuàng)業(yè)政策;粵港澳大灣區(qū)

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年9月27日

一、研究背景

灣區(qū)經(jīng)濟是通過區(qū)域合作發(fā)展，以核心城市帶動周邊城市群從而實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的一個重要經(jīng)濟模式，其重要性不容置疑。它首先通過打破城市之間的壁壘，促進城市間的合作交流，這樣就能夠讓有利要素充分流動。要素的高度集聚與高速流動帶來的不僅是高效的產(chǎn)能，更是無盡的創(chuàng)新力量，能夠讓城市、企業(yè)達到互惠互利，優(yōu)勢互補的效果。早在20世紀末，美國計算機技術(shù)的突飛猛進促進新業(yè)態(tài)的發(fā)展，而交通技術(shù)的發(fā)展讓區(qū)域集聚成為可能，因此在第三次科技革命的浪潮下，美國建立舊金山灣區(qū)并成為世界灣區(qū)經(jīng)濟的標桿。20年后，中國開始在灣區(qū)經(jīng)濟上開始探索獨特的發(fā)展道路，粵港澳大灣區(qū)便是這個背景下的產(chǎn)物。自廣東省提出推動粵港澳大灣區(qū)建設(shè)三年行動計劃后，這個重要戰(zhàn)略的執(zhí)行已由規(guī)劃落實到執(zhí)行階段，關(guān)于具體領(lǐng)域發(fā)展的政策已相繼出臺。然而，大灣區(qū)目前的政策是否真的起到推動作用？公共政策的不完善、不充分加上具體領(lǐng)域的利益博弈將會大大削弱政策的效能，導(dǎo)致政策失靈的現(xiàn)象?；诖?，本文希望通過對現(xiàn)有大灣區(qū)政策的量化分析，從整體和具體兩個方面描述大灣區(qū)建設(shè)進程的問題，有助于了解政策的關(guān)注點，發(fā)現(xiàn)政策中潛在的缺失與沖突，這對于后續(xù)人才政策的出臺、修訂、完善具有重要的指導(dǎo)意義。

二、文獻回顧

（一）與世界三大灣區(qū)比較研究。目前，世界著名的三大灣區(qū)——紐約灣區(qū)、舊金山灣區(qū)和東京灣區(qū)都已成為促進全球經(jīng)濟發(fā)展重要增長極。而粵港澳大灣區(qū)作為中國首個國家級城市群，就必須與世界灣區(qū)進行比較。李楠、王周誼、楊陽（2019）總結(jié)全球四大灣區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動的基本特征，進一步提煉出在灣區(qū)戰(zhàn)略引導(dǎo)下全球四大灣區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展模式，如圖1所示。東京灣區(qū)是以“應(yīng)用科學(xué)+憂患意識”為特征的市場拉動模型。舊金山灣區(qū)是以“基礎(chǔ)科學(xué)+金融創(chuàng)新”為特征的技術(shù)推動模式。紐約灣區(qū)是以“金融服務(wù)+科技載體”為特征的金融驅(qū)動模式。粵港澳大灣區(qū)是以寬松的發(fā)展環(huán)境及健全的激勵機制為特征的政策驅(qū)動模式。（圖1）

竇濤、劉彩紅（2019）提出，相對于國外的三大灣區(qū)，粵港澳大灣區(qū)因為國家制度、經(jīng)濟狀況的不同而存在一些發(fā)展的不足——“兩制”阻礙了區(qū)域的協(xié)同發(fā)展、經(jīng)濟圈相對缺乏生命力。

張勝磊（2018）認為粵港澳大灣區(qū)無論從經(jīng)濟規(guī)?？偭俊ν忾_放程度以及地理位置條件，都具備打造世界級灣區(qū)的條件。但粵港澳三地的優(yōu)勢分工與合作還不明確，同質(zhì)化發(fā)展較嚴重;具有國際影響力經(jīng)濟核心區(qū)還很缺乏，國際競爭力較弱;粵港澳存在不同的法律體系，三地之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制有待完善。

（二）對建設(shè)過程中現(xiàn)存問題探索。學(xué)術(shù)界盛行于將港澳地區(qū)和珠三角9個城市區(qū)別開，分析粵港澳大灣區(qū)發(fā)展要面臨的主要問題及挑戰(zhàn)。劉璟（2017）通過構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)深度合作的初步理論分析范式，指出建設(shè)過程中存在的主要問題是港澳與粵九市的不同之處太多，從而影響效率。龍建輝（2018）從區(qū)域創(chuàng)新方面指出當前粵港澳大灣區(qū)存在創(chuàng)新資源區(qū)域分布不均，技術(shù)擴散效應(yīng)不明顯，創(chuàng)新資源投入結(jié)構(gòu)雷同，資源浪費現(xiàn)象嚴重及創(chuàng)新要素流動受阻等問題。

（三）對優(yōu)化發(fā)展模式的研究。針對大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)環(huán)境的對策研究，主要集中在以下兩個方面：一是提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力。趙倫芬、謝輝（2019）針對灣區(qū)中的大學(xué)生提出“三三制”創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力培養(yǎng)模式，即通用知識與創(chuàng)新精神相對接、突出普及化創(chuàng)新教育、專業(yè)知識與項目實踐相對接。黃群慧、王健（2019）基于創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)理論來，認為企業(yè)應(yīng)構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)鏈，打造“母工廠”。二是促進人才一體化建設(shè)。進一步建立完善粵港澳三地政府人才合作協(xié)調(diào)機制;建立互通互認、共享共建的人才引進、評價、服務(wù)體系。

（四）小結(jié)。結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者研究，目前國內(nèi)外針對粵港澳大灣區(qū)的研究集中于宏觀層面，對灣區(qū)總體現(xiàn)狀分析、探索發(fā)展過程中存在的問題、尋求治理模式的革新以及發(fā)展對策等問題是常圍繞的幾個方面。聚焦于灣區(qū)核心城市創(chuàng)業(yè)政策的研究相對較少，更多的是將粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境作為整體與國外進行對比，缺乏一定的梳理。本文通過重點梳理廣州、深圳、香港、澳門四個核心城市創(chuàng)業(yè)政策，以分析城市頒布的創(chuàng)業(yè)政策是否符合自身的城市定位，在大灣區(qū)創(chuàng)業(yè)政策問題研究上具備一定的創(chuàng)新性。

三、研究方法與理論框架

（一）內(nèi)容分析法。內(nèi)容分析是對各種信息交流形式的明顯內(nèi)容進行客觀的、系統(tǒng)的和定量的描述。本文的分析對象為粵港澳大灣區(qū)提出以來與其相關(guān)的政策，政策涉及的文本數(shù)量較多，因此我們通過對政策文本特征進行分類描述，并使用內(nèi)容分析法對政策文字進行分析，旨在發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)在所包含的特征。

（二）政策工具理論。政策工具理論是通過類型學(xué)的方法將政策劃分為三類所構(gòu)成的一個理論框架。該理論的分類方式較多，本文借鑒Rothwell和Zegveld的研究成果，將政策文本分為三類并利用該框架對政策文本進行分析，分別為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具、需求型政策工具。供給型政策工具是指向企業(yè)和創(chuàng)業(yè)者提供資源和有利要素的政策，例如資金、信息、人才、技術(shù)等等。需求型政策工具是指開放市場，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)市場建設(shè)，從而提升市場需求或市場活力，使更多企業(yè)在開放市場中獲利。環(huán)境型政策工具是指提供長期良性營商環(huán)境，保證運營環(huán)境安全穩(wěn)定，間接推動企業(yè)的發(fā)展。

四、創(chuàng)業(yè)政策描述分析

（一）政策文本概述。本文選取的政策文本為自粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃提出以后作為起始點到2019年7月為終止點，選取這段時間內(nèi)出現(xiàn)過的與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)相關(guān)的政策文本作為分析對象，共抽取69個政策文本。其中，國家級政策7個;省級政策20個;市級政策42個。

（二）政策涉及領(lǐng)域分析。這段時期內(nèi)大灣區(qū)政策涉及的領(lǐng)域較多，政策指向領(lǐng)域共有八個方面，包括綜合建設(shè)、法務(wù)、經(jīng)濟、科教、基礎(chǔ)設(shè)施、人才、稅務(wù)、交通運輸。在這些領(lǐng)域當中，有關(guān)綜合建設(shè)領(lǐng)域占總體比例最多，占40.91%;其次是人才和經(jīng)濟，占16.67%?？梢?，大灣區(qū)的政策方向重點在于整體規(guī)劃，以大方向引領(lǐng)，目前具體細分領(lǐng)域的政策仍未展開，科教、法務(wù)、稅務(wù)、交通等領(lǐng)域的政策較為缺乏，未來大灣區(qū)政策應(yīng)該由面到點發(fā)展，注重具體領(lǐng)域的建設(shè)。

（三）政策文本詞頻分析。本文利用python軟件對政策文本的具體內(nèi)容進行詞頻統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)政策有一些極其強調(diào)的關(guān)鍵詞。在排出了一些無關(guān)的動詞后，“創(chuàng)新”出現(xiàn)的頻次最多，共有1，480次;其次是“產(chǎn)業(yè)”，出現(xiàn)814次;“國際”與“合作”分別出現(xiàn)了770次和769次;排名5～10位的分別為“人才”（670次）、“旅游”（580次）、“金融”（531次）、“質(zhì)量”（502次）、“機制”（496次）、“創(chuàng)業(yè)”（486次）。由此可見，粵港澳大灣區(qū)的創(chuàng)業(yè)政策非常強調(diào)自身的創(chuàng)新，在資源方面強調(diào)人才、金融、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、機制建設(shè)四個方面，而在市場開拓方面，大灣區(qū)的政策注重國際市場開拓以及合作式經(jīng)濟的出現(xiàn)。最后，所有的準備工作都是為了指向一個重要的目標，那就是促進創(chuàng)業(yè)?？偟膩碚f，從政策所強調(diào)的內(nèi)容看，粵港澳大灣區(qū)的未來是以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為主要基調(diào)，以制度與質(zhì)量為基礎(chǔ)，吸引頂級資源促進自身產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展的一個引領(lǐng)性的經(jīng)濟區(qū)域。（圖2）

（四）政策工具視角下的創(chuàng)業(yè)政策。在利用政策工具框架進行分類后發(fā)現(xiàn)，環(huán)境型政策數(shù)量較多，占總政策數(shù)的44.44%;其次是供給型政策，占比為31.75%;需求型政策最少，僅占23.81%。這證明現(xiàn)行的大灣區(qū)政策把重點放在整體環(huán)境的型塑上，資源與市場方面仍然缺乏。分析各類政策工具下包含的具體政策發(fā)現(xiàn)，供給型政策目前提供的資源多樣性不足，僅僅集中在人才與科研兩方面，未見提供其他重要資源的政策。而需求型政策主動打開國外市場、引進外資，并通過大灣區(qū)內(nèi)的區(qū)域合作來打破市場壁壘，擴大市場需求，但是需求型政策缺少產(chǎn)業(yè)扶持與產(chǎn)業(yè)市場支持的政策，新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才是市場需求擴大的根本途徑。環(huán)境型政策方面還是將重點放在長期的規(guī)劃與整體的制度環(huán)境上，缺乏對具體領(lǐng)域的長期規(guī)劃與制度建設(shè)。

五、城市間創(chuàng)業(yè)政策比較分析

大灣區(qū)有龐大的城市群，每個城市群因其自身定位的不同，在制定政策時選擇的方向亦不同。那么，目前大灣區(qū)的城市政策是否與城市地位相符？是否跟上城市發(fā)展？

（一）廣州：政策數(shù)量較少。廣州作為廣東省的省會城市，在產(chǎn)業(yè)布局上以大灣區(qū)貿(mào)易平臺為目標。全面發(fā)揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領(lǐng)作用，全面增強國際商貿(mào)中心、綜合交通樞紐功能，構(gòu)建城市群的網(wǎng)絡(luò)中心。然而，廣州市目前公布的有關(guān)大灣區(qū)的政策較少，而且只是設(shè)計人才與人工智能產(chǎn)業(yè)方面的政策，廣州缺乏融資和技術(shù)維度的創(chuàng)業(yè)政策，市場維度的創(chuàng)業(yè)政策也較少，還沒完全符合大灣區(qū)城市定位的要求。

（二）深圳：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成深圳標桿。深圳被稱為“創(chuàng)客之都”、“創(chuàng)新之城”，在大灣區(qū)功能定位中，主要發(fā)揮的是作為經(jīng)濟特區(qū)、全國性經(jīng)濟中心城市和國家創(chuàng)新型城市的引領(lǐng)作用，創(chuàng)新是這座城市的主旋律。結(jié)合該城市現(xiàn)有政策，深圳在推動大灣區(qū)的發(fā)展上起到了馬前卒的作用，因為這座城市的政策數(shù)量最多，而且涉及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的政策最多，占45.83%。雖然深圳在創(chuàng)業(yè)政策方面頗有建樹，但仍需要細化到不同方面，目前的創(chuàng)業(yè)政策仍然停留在整體環(huán)境上。

（三）香港與澳門：未完全發(fā)揮其潛力。香港作為全球金融中心之一，成為對外開放渠道，擔(dān)任貿(mào)易中心、航運中心等角色，但是目前香港還未發(fā)揮其在金融方面的優(yōu)勢。在大灣區(qū)的發(fā)展中，香港金融業(yè)的繁榮是大灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展得一大動力，然而目前香港制定涉及金融方面的政策較少，僅僅集中在創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域，沒有很好地發(fā)揮城市之間的優(yōu)勢互補作用。

而澳門是以旅游業(yè)為主要發(fā)展動力的城市，其多元化的文化合作交流基地成為吸引外來游客的關(guān)鍵。但是澳門在大灣區(qū)政策上較為落后，還沒推出相關(guān)的政策，僅僅存在一個行政規(guī)劃政策，未來還需要跟上大灣區(qū)的發(fā)展步伐，以合作求發(fā)展。

六、總結(jié)及展望

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)箭在弦上，相關(guān)政策必須及時跟進才能更好地促進灣區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。目前大灣區(qū)的政策制定在整體的規(guī)劃上較為充分，政策較完善，但是具體領(lǐng)域的政策存在較大的提升空間，筆者認為未來政策制定的關(guān)注點應(yīng)該遵循以下五個維度：人才、市場、技術(shù)、融資、基礎(chǔ)設(shè)施五個維度。從這五個維度入手，繼續(xù)細化具體方面的政策，是營造大灣區(qū)完備的政策環(huán)境的重要方法。

從具體城市政策制定來看，目前城市內(nèi)部的政策較為缺乏，本文僅統(tǒng)計了大灣區(qū)內(nèi)部的四個核心城市，還有其他城市群尚未統(tǒng)計，但是這四個核心城市除深圳外其他城市的政策不太理想。而且，城市間相互合作的政策較少，城市之間的活力不能僅通過省級機關(guān)或中央推動，城市之間應(yīng)當有意識地相互合作，這樣才能共同進步。

最后，筆者認為未來的大灣區(qū)建設(shè)方向應(yīng)以創(chuàng)業(yè)推動發(fā)展為主要基調(diào)，因為從目前的政策方向來看，政策多次強調(diào)創(chuàng)業(yè)這個關(guān)鍵詞，結(jié)合國外灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，創(chuàng)業(yè)公司能夠帶起整個灣區(qū)市場的動力，硅谷作為創(chuàng)新谷帶起了整個灣區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。長遠來看，我們?yōu)硡^(qū)城市群的創(chuàng)新力仍然存在提升空間。

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