新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)法思考

陳培藝

（410013 長(zhǎng)沙市能源局 湖南 長(zhǎng)沙）

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與能源密切相關(guān)。近年來(lái)，隨著傳統(tǒng)能源的逐漸減少和環(huán)境污染的日益嚴(yán)重，人們紛紛將目光轉(zhuǎn)向新能源與可再生能源領(lǐng)域。2010年至2016年全球可再生能源和天然氣幾乎占能源消費(fèi)增長(zhǎng)的2/3。據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，到2040年，全球可再生能源、天然氣以及核電將滿足能源增長(zhǎng)量的85%。我國(guó)是能源大國(guó)，能源總量大，但由于人口多，人均能源資源擁有量低。近些年，我國(guó)不斷優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)清潔低碳發(fā)展。一方面，我國(guó)能源轉(zhuǎn)型取得了比較明顯的效果。2017年，全國(guó)能源消費(fèi)總量比2016年增長(zhǎng)約2.9個(gè)百分點(diǎn)，清潔能源消費(fèi)占能源消費(fèi)總量比重較上年提高約1.5%，煤炭所占比例下降約1.7%；另一方面，受發(fā)展起步晚及我國(guó)現(xiàn)有體制特點(diǎn)等方面的影響，我國(guó)的新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在技術(shù)、市場(chǎng)、成本、政策等方面的障礙，單靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)難以克服。因此，我們要重視政府職能的行使，通過(guò)經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值理念發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控職能，給新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)營(yíng)造一個(gè)健康良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)能源又好又快健康發(fā)展。

一、新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙

縱觀全球，世界各國(guó)目前在新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中都面臨著技術(shù)等方面的制約，化石能源仍有較大的優(yōu)勢(shì)。依照我國(guó)的具體情況，傳統(tǒng)能源占能源消耗總量的比重較大，新能源與常規(guī)能源的發(fā)展差距明顯，面臨的困難也更多。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要面臨以下幾個(gè)障礙：

1.技術(shù)障礙

除了儲(chǔ)能與傳輸技術(shù)及電力系統(tǒng)穩(wěn)定性等世界范圍內(nèi)的技術(shù)難題外，對(duì)比我國(guó)和其他國(guó)家，雖然目前我國(guó)新能源與可再生能源領(lǐng)域如光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等產(chǎn)業(yè)都已經(jīng)形成了從研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造、建設(shè)、運(yùn)維到檢測(cè)認(rèn)證的一系列具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的完整產(chǎn)業(yè)鏈，但與世界能源科技強(qiáng)國(guó)相比，與世界先進(jìn)能源技術(shù)相比，與能源革命領(lǐng)跑者的要求相比，在技術(shù)上還有較大的差距，尤其是創(chuàng)新方面：一是基礎(chǔ)研究薄弱，受發(fā)展起步晚的影響，一些共性技術(shù)研究滯后，氫能、燃料電池等先進(jìn)技術(shù)的研究有限，技術(shù)儲(chǔ)備不足以支撐能源產(chǎn)業(yè)跨越式的發(fā)展；二是一些核心關(guān)鍵技術(shù)長(zhǎng)期受制于人，如高溫材料、海洋油氣勘測(cè)開(kāi)發(fā)等技術(shù)對(duì)外依賴程度高；三是自主創(chuàng)新不夠，頁(yè)巖氣等新興技術(shù)還是以引進(jìn)消化吸收為主；四是社會(huì)創(chuàng)新環(huán)境需要進(jìn)一步完善，技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用之間還存在一定距離，社會(huì)對(duì)創(chuàng)新的重視程度有待加強(qiáng)。此外，技術(shù)教育方面的欠缺和人才的流失也是造成我國(guó)新能源與可再生能源技術(shù)障礙的重要原因。

2.市場(chǎng)障礙

最近幾年，新能源發(fā)電中棄水、棄風(fēng)、棄光“三棄”問(wèn)題備受重視。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)、國(guó)家核安全局局長(zhǎng)劉華在相關(guān)的會(huì)議上披露的數(shù)據(jù)，2017年全國(guó)棄水、棄風(fēng)、棄光電量總計(jì)高達(dá)1007億千瓦時(shí)，超過(guò)三峽水電站全年的發(fā)電量。2016年、2017年全國(guó)棄核率分別達(dá)到10.6%、8.7%，其中遼寧省高達(dá)31.4%。我國(guó)能源分布不均，風(fēng)能和太陽(yáng)能發(fā)電主要集中在西北部地區(qū)，而電力的主要消費(fèi)和負(fù)荷區(qū)卻在中東部。與此同時(shí)，清潔能源外送受到市場(chǎng)銜接不暢通以及外送通道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的制約。清潔能源消納問(wèn)題備受挑戰(zhàn)。這個(gè)問(wèn)題不解決將影響產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，破壞產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.成本障礙

近年來(lái)，隨著國(guó)家的大力投入和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，眾多新興能源產(chǎn)業(yè)如光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電等的產(chǎn)業(yè)鏈越來(lái)越完整，相關(guān)設(shè)備制造的本地化和商業(yè)化進(jìn)程加快，發(fā)電成本已大幅降低，且仍有大幅下降的空間。并且，由于建設(shè)條件和用地成本的差異，據(jù)估計(jì)最快到2020年，“三北”地區(qū)多數(shù)省份風(fēng)電有望實(shí)現(xiàn)發(fā)電側(cè)平價(jià)上網(wǎng)。到2030年，全國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與傳統(tǒng)燃煤發(fā)電相比將較為明顯。但是我們關(guān)注新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，除了本身的發(fā)電成本外，還要關(guān)注系統(tǒng)成本。與傳統(tǒng)能源發(fā)電相比，由于光照、風(fēng)力等新能源的不穩(wěn)定性和不確定性，在電力調(diào)峰、調(diào)頻、備用等方面的投入較大，大規(guī)模并網(wǎng)發(fā)電必然增加系統(tǒng)的平衡成本和容量充裕性成本。

4.政策障礙

自2005年出臺(tái)《可再生能源法》以來(lái)，我國(guó)制定了一系列新能源與可再生能源有關(guān)的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件，出臺(tái)了許多促進(jìn)新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，有但不限于稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策和研究開(kāi)發(fā)政策，且2017年以來(lái)我們將重點(diǎn)放在了可再生能源的開(kāi)發(fā)利用指導(dǎo)上。但由于經(jīng)驗(yàn)的缺乏以及現(xiàn)實(shí)情況的限制，部分政策存在不確定性，相應(yīng)的政策、法律法規(guī)體系不夠完善，沒(méi)有形成促進(jìn)新能源與可再生能源持續(xù)發(fā)展的有效機(jī)制，導(dǎo)致政策在執(zhí)行及落實(shí)效果方面不理想。以財(cái)政補(bǔ)貼政策為例。財(cái)政補(bǔ)貼政策極大地提升了新能源與可再生能源領(lǐng)域的投資積極性，但自2012年以來(lái)，因?yàn)楦鞣N原因，補(bǔ)貼資金的缺口越來(lái)越大，截至目前已超過(guò)1100億元，給產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)極大的不確定性。此外，光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼以6月30日為標(biāo)準(zhǔn)，在此之后并網(wǎng)發(fā)電的項(xiàng)目補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降低，引發(fā)了全國(guó)范圍內(nèi)的“630”搶裝潮，給項(xiàng)目單位帶來(lái)了極大地壓力。

二、新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展離不開(kāi)市場(chǎng)和國(guó)家的雙重調(diào)控，我們要充分發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的作用，給新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)營(yíng)造一個(gè)健康良好的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)我國(guó)能源又好又快健康發(fā)展。

1.產(chǎn)業(yè)政策支持

目前各國(guó)發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的做法主要是出臺(tái)一系列的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持。恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策不僅可以調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)關(guān)系，還具有靈活性強(qiáng)、可以協(xié)調(diào)指導(dǎo)、與時(shí)俱進(jìn)的特點(diǎn)。為促進(jìn)新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國(guó)制定了一系列政策，如可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃等，給了發(fā)展的信心和方向。在未來(lái)，我們應(yīng)該更加重視新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將其作為一個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，細(xì)分能源種類，對(duì)各種新能源發(fā)電、地?zé)?、新能源汽車等有針?duì)性地制訂各種政策，完善產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)，加快產(chǎn)業(yè)商業(yè)化。

2.財(cái)政政策支持

任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期幾乎都離不開(kāi)國(guó)家財(cái)政的支持。而對(duì)于新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)，由于其特殊性，政府財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)其影響重大。分析世界各國(guó)如美國(guó)和印度，為促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)發(fā)展均實(shí)行了資金補(bǔ)助和稅收優(yōu)惠等諸多政策。我國(guó)也可以借鑒執(zhí)行，結(jié)合實(shí)際情況，比如對(duì)相關(guān)科學(xué)技術(shù)研發(fā)及生產(chǎn)提供財(cái)政支持、對(duì)產(chǎn)業(yè)企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠、增加財(cái)政投入、對(duì)上網(wǎng)電價(jià)或設(shè)備等進(jìn)行政府補(bǔ)貼、將相關(guān)產(chǎn)品納入政府采購(gòu)目錄、給企業(yè)提供貸款優(yōu)惠等等。

3.技術(shù)政策支持

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開(kāi)科技的進(jìn)步和創(chuàng)新，一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也離不開(kāi)相關(guān)技術(shù)的發(fā)展。面對(duì)我國(guó)與世界能源強(qiáng)國(guó)之間在能源技術(shù)上的差距，我們應(yīng)該加大對(duì)相關(guān)科技研發(fā)的支持與投入，對(duì)高校、研究所、企業(yè)等相關(guān)技術(shù)研發(fā)線上的項(xiàng)目給予專項(xiàng)資金傾斜和資金補(bǔ)助等方面的支持，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，創(chuàng)造條件吸引世界范圍內(nèi)的優(yōu)秀人才、留住優(yōu)秀人才，加強(qiáng)人才儲(chǔ)備。

4.法律支持

現(xiàn)如今許多國(guó)家都十分重視能源立法工作，發(fā)達(dá)國(guó)家基本都已建立較為完善的能源法律體系。以美國(guó)為例。從上世紀(jì)70年代起，美國(guó)制定了許多與能源相關(guān)的法律法規(guī)，出臺(tái)了大型綜合性法案，并將單一法案與綜合性法案、專門法案與配套法案相結(jié)合，成為了它的立法亮點(diǎn)。美國(guó)在能源立法領(lǐng)域內(nèi)的多次動(dòng)作帶來(lái)了它在該領(lǐng)域里的世界領(lǐng)先水平。實(shí)踐證明，用強(qiáng)制性的法律可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。法律作為政策法規(guī)強(qiáng)有力的后盾，可以使各項(xiàng)政策充滿活力和生命，增強(qiáng)政策的執(zhí)行力。新能源立法，我們既要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，也要吸取他們的實(shí)踐教訓(xùn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短：一是在設(shè)立新的法律時(shí)，不要局限于傳統(tǒng)的單向調(diào)節(jié)，而是要注重雙向調(diào)節(jié)，使各項(xiàng)機(jī)制能夠共同作用。二是對(duì)相關(guān)法律要進(jìn)行細(xì)化，對(duì)一些已有的法律條文要進(jìn)行必要的補(bǔ)充說(shuō)明，從實(shí)際出發(fā)，對(duì)各項(xiàng)制度進(jìn)行整體全面的完善。最后，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)督和宣傳，建立起有效的反饋機(jī)制，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，在社會(huì)上營(yíng)造良好的法治氛圍，為新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造出有利的法制環(huán)境。