□黎 慈

（1.江蘇警官學(xué)院，江蘇 南京 210012；2.華中師范大學(xué)，湖北 武漢 430070）

一、問題的提出：機(jī)動車無違法記錄年檢的執(zhí)法爭議頻發(fā)

現(xiàn)行《機(jī)動車登記規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第四十九條第二款規(guī)定：“……申請前，機(jī)動車所有人應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢?！边@就是機(jī)動車無違法記錄年檢的立法來源。自該《規(guī)定》實施以來，機(jī)動車無違法記錄年檢成為全國交警部門的共識，而且載入公安部交管局設(shè)置的全國統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)和登記軟件的計算機(jī)登記系統(tǒng)，一旦機(jī)動車有交通違法行為未處理，登記系統(tǒng)就會拒絕為該車輛辦理核發(fā)檢驗合格標(biāo)志業(yè)務(wù)。然而，從2005年7月廣州譚某起訴交警部門獲得法院支持后［1］，山東、湖北、四川、湖南等地車主起訴交警部門并勝訴的行政訴訟案例一直在不斷涌現(xiàn)，引發(fā)了法官、律師、法學(xué)學(xué)者、交警、車主、人大代表乃至普通民眾的熱議。為確立機(jī)動車無違法記錄年檢合法化的地位，公安部在呈送給國務(wù)院法制辦公室的《中華人民共和國道路交通安全法修正案（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）中，建議在現(xiàn)有《道路交通安全法》第十三條第一款中增加“經(jīng)檢驗符合機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，且機(jī)動車沒有未處理的交通事故和道路交通安全違法行為記錄的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門核發(fā)機(jī)動車檢驗合格標(biāo)志?！弊試鴦?wù)院法制辦公室公布上述《送審稿》后，又引發(fā)了新一輪關(guān)于無違法記錄年檢是否應(yīng)當(dāng)合法化的爭議。

作為具體實施機(jī)動車無違法記錄年檢的基層交警部門，在屢遭行政訴訟敗訴風(fēng)險后深感困惑：作為公安部的下屬單位，如何正確對待游走在“合理不合法”邊緣的無違法記錄年檢？一旦無違法記錄年檢廢棄后，如何落實機(jī)動車車主違法行為處罰的執(zhí)行？為澄清無違法記錄年檢中的相關(guān)問題，消除基層執(zhí)法的困惑，筆者試圖從法理學(xué)的角度進(jìn)行思辨，探求無違法記錄年檢合法化的正當(dāng)性邏輯及其合法化路徑，期待這一制度在獲得社會廣泛認(rèn)可的基礎(chǔ)上，營造良好的守法氛圍。

二、機(jī)動車無違法記錄年檢的法規(guī)范分析

自當(dāng)事人不服機(jī)動車無違法記錄年檢的行政訴訟案件發(fā)生后，關(guān)于無違法記錄年檢的合法性爭議從來沒有停止過。綜觀法學(xué)理論界、實務(wù)界人士關(guān)于無違法記錄年檢違背具體法律的認(rèn)識，主要集中表現(xiàn)為兩種意見：一種意見認(rèn)為既違背《行政許可法》的規(guī)定，又違背《道路交通安全法》的規(guī)定；另一種意見則是認(rèn)為違背《道路交通安全法》的規(guī)定，但沒有違背《行政許可法》的規(guī)定。筆者贊同后一種意見，對此予以法規(guī)范分析如下：

（一）機(jī)動車無違法記錄年檢與《行政許可法》不沖突

在批駁機(jī)動車無違法記錄年檢的理由中，有的學(xué)者認(rèn)為“從法律性質(zhì)上分析，車管所對機(jī)動車進(jìn)行年檢屬于行政許可行為，管理的對象是車”，不能與交通違法的行政處罰行為捆綁在一起［2］。有的學(xué)者進(jìn)而指出，作為機(jī)動車無違法記錄年檢法律依據(jù)的《機(jī)動車登記規(guī)定》，違背《行政許可法》第十六條第四款的規(guī)定，即“規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”［3］。

機(jī)動車年檢是否屬于“行政許可”行為？《行政許可法》第二條確定了行政許可的內(nèi)涵，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?？梢?，行政許可行為針對的對象是“人”，是準(zhǔn)許符合相應(yīng)法定條件的人從事特定活動的行為。然而，根據(jù)《機(jī)動車登記規(guī)定》第四十九條，機(jī)動車年檢是指機(jī)動車所有人在機(jī)動車檢驗有效期滿前三個月內(nèi)向登記地車輛管理所申請檢驗合格標(biāo)志，車輛管理所在受理后確認(rèn)機(jī)動車，審查提交的證明、憑證，核發(fā)檢驗合格標(biāo)志。這里所規(guī)定的車輛管理所核發(fā)檢驗合格標(biāo)志，只是對機(jī)動車的安全技術(shù)予以確認(rèn)，其針對的對象是“機(jī)動車”，但“機(jī)動車”不具備從事特定活動行為的能力。由此看來，機(jī)動車年檢不屬于行政許可行為，而應(yīng)當(dāng)歸屬于行政確認(rèn)行為，故機(jī)動車無違法記錄年檢違背《行政許可法》的觀點是一個“偽命題”。

（二）機(jī)動車無違法記錄年檢與《道路交通安全法》相沖突

相對于上述認(rèn)為機(jī)動車無違法記錄年檢違背《行政許可法》的觀點，更多學(xué)者傾向于認(rèn)為這一做法違背了《道路交通安全法》。其理由是：《道路交通安全法》第十三條的規(guī)定：“對提供機(jī)動車行駛證和機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險單的，機(jī)動車安全技術(shù)檢驗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以檢驗，任何單位不得附加其他條件。對符合機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)發(fā)給檢驗合格標(biāo)志”，可見，該法并沒有將“應(yīng)當(dāng)將該車的交通違法行為處理完畢”設(shè)置為頒發(fā)檢驗合格標(biāo)志的必要性條件只要是機(jī)動車符合國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門就應(yīng)當(dāng)依法頒發(fā)。

法的效力沖突是現(xiàn)代國家法治建設(shè)中必須解決的問題，有助于維護(hù)國家的法制統(tǒng)一?；诜傻闹贫ㄖ黧w不同，以及法律的多層次性，各國都存在法的效力沖突問題，也都確立了本國解決沖突的原則。其中，“上位法優(yōu)于下位法”這一原則成為法治國家解決法的效力沖突的通用做法。要理解和遵循這一原則，首先必須明確法的效力位階，即指在一國法律體系中由于制定或認(rèn)可法律規(guī)范的國家機(jī)關(guān)的地位高低不同而形成在效力等級上的差別［4］一般而言，制定機(jī)關(guān)的地位越高，其創(chuàng)制的法律規(guī)范級別會越高。

《道路交通安全法》的制定主體是全國人民代表大會常務(wù)委員會，在我國法律淵源中居于“法律”層次；《機(jī)動車登記規(guī)定》的制定主體是公安部，在我國法律淵源中居于“規(guī)章”層次。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十八條規(guī)定，“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。”因此，《道路交通安全法》的效力高于《機(jī)動車登記規(guī)定》，根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”原則，當(dāng)二者發(fā)生沖突時，理應(yīng)適用《道路交通安全法》的規(guī)定。于是，《道路交通安全法》成為機(jī)動車車主不服無違法記錄年檢向法院起訴的尚方寶劍，也成為法院審判此類案件判決交警部門敗訴的主要法律依據(jù)。

三、機(jī)動車無違法記錄年檢的正當(dāng)性邏輯

盡管大多數(shù)律師、機(jī)動車所有人以及學(xué)者認(rèn)為，為維護(hù)法制統(tǒng)一，保障公民權(quán)利不受行政權(quán)力的侵害，應(yīng)當(dāng)盡快廢除《機(jī)動車登記規(guī)定》中“申請前，機(jī)動車所有人應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢”這一條款。但是，也有少數(shù)人大代表和政協(xié)委員提出“修改《道路交通安全法》的相應(yīng)條款”的議案［5］、普通民眾甚至是利益攸關(guān)方的機(jī)動車所有人呼吁：機(jī)動車無違法記錄年檢應(yīng)當(dāng)保留，但應(yīng)當(dāng)使其“合法化”［6］。

當(dāng)前，機(jī)動車無違法記錄年檢違法的事實已經(jīng)得到普遍認(rèn)可，包括作為基層執(zhí)法的交警部門和擬制法律條款的公安部交管局，在民眾起訴、律師代理、法院審判、媒體報道以及公眾熱議以后，已經(jīng)意識到《機(jī)動車登記規(guī)定》違背《道路交通安全法》，甚至坦誠表示已經(jīng)將其列入部門規(guī)章的清理范圍［7］。那么，為何還有那么多人在呼吁機(jī)動車無違法記錄年檢應(yīng)當(dāng)保留呢？筆者認(rèn)為，主要是由于機(jī)動車無違法記錄年檢無論是在法理上，還是在實踐中，仍然存在其值得保留的正當(dāng)性根據(jù)。

（一）符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的原理

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是依法行政的必然要求，要求行政機(jī)關(guān)在行使法定職權(quán)時，應(yīng)當(dāng)采取積極措施和行動履行法定義務(wù)和責(zé)任，不得拖延履行、不履行其法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)的活動之所以要遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，根本原因在于：“一切權(quán)力屬于人民”是現(xiàn)代民主國家的基本屬性，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)來自于人民的賦予，同時也應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起維護(hù)人民利益的職責(zé)。權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的具體表現(xiàn)是，行政職權(quán)與行政職責(zé)不可分離，它們是一個統(tǒng)一體的兩個對立統(tǒng)一的側(cè)面，既沒有無行政職權(quán)的行政職責(zé)，也沒有無行政職責(zé)的行政職權(quán)。

機(jī)動車無違法記錄年檢符合權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要求?！兜缆方煌ò踩ā焚x予公安機(jī)關(guān)交通管理部門大量的行政處罰權(quán)，同時也要求其履行保障道路交通有序、安全、暢通的行政職責(zé)。公安機(jī)關(guān)交通管理部門對交通違法行為人實施行政處罰的目的在于：其一，通過制裁交通違法行為人，使受處罰人以后不敢違犯道路交通法規(guī)；其二，通過制裁交通違法行為人，能夠警示所有道路交通行為主體不能違犯道路交通法規(guī)。上述兩個處罰目的的實現(xiàn)，就是為了實現(xiàn)道路交通的有序、安全、暢通。相反，如果對違反交通違法行為人不予處罰，或者處罰后不予執(zhí)行，則會導(dǎo)致交通違法行為人繼續(xù)選擇違法，對其他道路交通行為主體則會發(fā)生“破窗效應(yīng)”帶來的不良效仿，其結(jié)果是道路交通執(zhí)法的權(quán)威遭受損害，法律公信力大打折扣。機(jī)動車無違法記錄年檢要求交通違法行為人履行其因違法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律義務(wù)，是公安機(jī)關(guān)交通管理部門通過行政處罰的實施和執(zhí)行，以防范交通違法行為人再次違法和教育其他人不要違法，從而履行好維護(hù)道路交通安全秩序的法定職責(zé)。

（二）符合比例原則的要義

比例原則被奉為行政法的“帝王條款”，源于其秉承規(guī)制權(quán)力與保障權(quán)利的宗旨。比例原則最早產(chǎn)生于德國，德國行政法鼻祖奧托·麥耶在《德國行政法學(xué)》一書中最早明確比例原則的涵義，即“行政權(quán)追求公益應(yīng)有凌越私益的優(yōu)越性，但行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性，并采行最小侵害之方法”［8］。一般認(rèn)為，首次詳細(xì)闡釋比例原則內(nèi)容的當(dāng)屬1958年德國聯(lián)邦憲法法院作出的藥房案判決，該判決指出：“只有經(jīng)過理智權(quán)衡公共利益，認(rèn)為限制具有合目的性時，執(zhí)業(yè)自由才可以通過‘規(guī)制’予以限制?！绻茏C明對擇業(yè)自由的限制是不可避免的，立法者應(yīng)當(dāng)選擇對基本權(quán)利侵害最小的方式?！保?］接著指出，“如果對基本權(quán)利的限制會造成過度負(fù)擔(dān)和不具有期待可能性，那么就是違憲的。……職業(yè)自由的主觀條件的設(shè)定應(yīng)當(dāng)符合比例原則，主觀條件不應(yīng)當(dāng)與所欲達(dá)到的適當(dāng)執(zhí)業(yè)的目的不成比例?！保?］根據(jù)該判決的內(nèi)容，德國學(xué)者歸納出廣義的比例原則包括三個子原則：適當(dāng)性原則、必要性原則、狹義比例原則［10］。我國行政法學(xué)界學(xué)者對上述三個子原則持推崇態(tài)度，往往成為學(xué)術(shù)研究的引證，甚至成為全國法學(xué)教育的藍(lán)本扎根于一代又一代學(xué)子們的法學(xué)情懷中。

機(jī)動車無違法記錄年檢符合比例原則的要求。其一，符合適當(dāng)性原則的要求。所謂“適當(dāng)性原則”，是指“行政機(jī)關(guān)擬實施行政行為，特別是實施對行政相對人權(quán)益不利的行政行為時，只有認(rèn)定該行為有助于達(dá)到相應(yīng)行政目的或目標(biāo)時，才能實施”［11］。正如楊建順教授對機(jī)動車無違法記錄年檢的有關(guān)案例評析時指出：“如果車輛違法處于‘我愿意去處理就處理，我不愿交罰款誰也拿我沒轍’的狀態(tài)，那會是什么景象，誰還能夠安全有序暢通地出行？”［12］機(jī)動車無違法記錄年檢要求機(jī)動車主在年檢前對違法行為進(jìn)行處理，有助于道路交通安全法規(guī)追求的行政目標(biāo)——維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益。其二，符合必要性原則的要求。必要性原則又稱“最小損害原則”，即指行政主體在作出行政行為時，必須在可供選擇的各種措施中采取對公民權(quán)益限制或損害最小的措施。對于交通違法行為的當(dāng)事人不主動履行法定義務(wù)的行為，根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，可以采用“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”或者“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的方式迫使其履行。機(jī)動車無違法記錄年檢要求機(jī)動車主動履行繳納的罰款及其“加處罰款”的數(shù)額符合前述法定標(biāo)準(zhǔn)，但如果是由行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，則當(dāng)事人另外還得承擔(dān)因法院強(qiáng)制執(zhí)行支付的費用。同時，一旦由法院強(qiáng)制執(zhí)行，則當(dāng)事人在時間、精力以及信譽甚至聲譽等方面或許承擔(dān)更多的負(fù)面代價。其三，符合均衡性原則的要求。均衡性原則又稱“狹義比例原則”，重點強(qiáng)調(diào)行政主體實施行政行為，不得采取超過目的需要的過度措施。機(jī)動車無違法記錄年檢只是要求機(jī)動車主在年檢前應(yīng)當(dāng)履行完畢其交通違法行為帶來的法定義務(wù)，并沒有增加額外的負(fù)擔(dān)，因此不存在于行政目的外采取過度措施的情形。

（三）符合行政效率原則的要求

在立法、行政、司法三種國家權(quán)力運作活動中，立法的慎重需要反復(fù)調(diào)研和討論，司法追求的公正需要經(jīng)過繁瑣的“正當(dāng)法律程序”，而行政機(jī)關(guān)面對的事務(wù)紛繁復(fù)雜需要迅速及時得以處理，因此行政執(zhí)法權(quán)的運行最需要講究高效率。效率是行政執(zhí)法的生命線，低效率的執(zhí)法不利于及時保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益，不利于及時維護(hù)社會秩序，甚至于給公眾以瀆職、玩忽職守等不良印象，直接損害的是政府的形象與信譽。所謂執(zhí)法效率原則，就是要求行政機(jī)關(guān)以盡可能低的成本取得盡可能大的收益，獲取最大的執(zhí)法效益。面對著機(jī)動車數(shù)量的迅猛增加、道路總里程的快速延伸，公安機(jī)關(guān)交警部門承擔(dān)的道路交通管理的任務(wù)變得異常繁重只有高效率地開展執(zhí)法活動，才能保障道路交通更順暢、更安全。

機(jī)動車無違法記錄年檢有助于行政執(zhí)法效率的提升。其一，“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”不能有效迫使當(dāng)事人盡快履行繳納罰款的義務(wù)。這種通過“加處罰款”的方式在《行政強(qiáng)制法》實施前，或許能讓大多數(shù)當(dāng)事人擔(dān)心承擔(dān)更多的金錢給付義務(wù)主動繳納罰款。然而《行政強(qiáng)制法》的出臺改變了這一條款的實施效果，主要是因為該法第四十五條規(guī)定：“加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額?！边@樣，當(dāng)事人想什么時候繳納罰款就什么時候繳納罰款，尤其是對于交通違法這類違法行為的法定罰款數(shù)額不高的情況，帶來無限期拖延繳納罰款的心理明顯增多，嚴(yán)重影響著公安機(jī)關(guān)交通執(zhí)法的效率。其二，“申請法院執(zhí)行”增加了公安機(jī)關(guān)交警部門的執(zhí)法成本。如公安機(jī)關(guān)交警部門申請法院執(zhí)行，需要由專人負(fù)責(zé)辦理申請、提交案卷材料以及與法院溝通，尤其是面對著日均交通違法數(shù)量巨大的事實［13］，因考慮到申請法院執(zhí)行所需的人員成本、時間成本以及程序手續(xù)帶來的成本，公安機(jī)關(guān)交警部門申請法院執(zhí)行罰款的情形至今尚未出現(xiàn)。相對于法定的上述兩種執(zhí)法方式，機(jī)動車無違法記錄年檢有助于促使當(dāng)事人及時接受處罰并履行繳納罰款的義務(wù)，而且并不會傷害到當(dāng)事人的合法權(quán)益，這對于行政執(zhí)法效率的提升，無疑是一條有效路徑。

四、機(jī)動車無違法記錄年檢的合法化思考

《道路交通安全法》作為我國道路交通安全管理的基本法律依據(jù)，是公安機(jī)關(guān)交警部門執(zhí)法必須遵循的行為準(zhǔn)則。根據(jù)我國《立法法》第八十條規(guī)定，公安部部門規(guī)章的內(nèi)容屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。由此，基于《道路交通安全法第十三條中沒有給機(jī)動車年檢設(shè)置“必須先處理交通違法行為”的條件，從而使得公安部出臺的《機(jī)動車登記規(guī)定》第四十九條第二款規(guī)定違法，以至于具有理論和實踐正當(dāng)性的機(jī)動車無違法記錄年檢做法處于不合法狀態(tài)。因此，要發(fā)揮機(jī)動車”捆綁式”年檢制度維護(hù)道路交通秩序的作用，首要的是順應(yīng)時代要求修改《道路交通安全法》，將機(jī)動車沒有未處理的道路交通安全違法行為記錄作為核發(fā)機(jī)動車檢驗合格標(biāo)志的條件。

（一）以回應(yīng)社會現(xiàn)實需要為前提

“社會生活環(huán)境的不斷變化，要求法律根據(jù)其他社會利益的壓力和危及安全的新形勢不斷作出新的調(diào)整?！藗儽仨毟鶕?jù)法律所應(yīng)調(diào)整的實際生活的變化，不斷對法律進(jìn)行檢查和修改。如果我們探尋原理，那么我們既要探索穩(wěn)定性原理，又必須探索變化原理。”［14］當(dāng)下，我國正處于社會大變革時代，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和社會生活的需要，法律就必須根據(jù)社會變化的狀況不斷地做出調(diào)整。法律的穩(wěn)定性是法治建設(shè)的要求，法律的靈活性則是防止法律僵化的保障。面對社會高速發(fā)展帶來的新問題，在堅持法律的穩(wěn)定性基礎(chǔ)上，必須關(guān)注法律的靈活性，適時修改法律以適應(yīng)社會變化的需求，才能更好地保障社會秩序的持續(xù)發(fā)展。

隨著機(jī)動車數(shù)量的迅猛增長，道路交通安全方面的新問題和新情況在不斷涌現(xiàn)，只有適時修改和完善法律，才能有效回應(yīng)社會對道路交通安全秩序的現(xiàn)實需要。我國《道路交通安全法》是在2003年制定的，之后在2007年與2011年進(jìn)行過兩次小范圍的修訂，但這兩次修訂均未涉及機(jī)動車年檢的條款。如果說在2003年前后該條款的規(guī)定能與當(dāng)時的社會發(fā)展相適應(yīng)，但面對2010年后尤其是近兩年中國機(jī)動車保有量的迅猛發(fā)展，該條款早已顯得捉襟露肘。2003年底，全國在用機(jī)動車保有量為96499597輛［15］；截至2011年8月底，全國機(jī)動車保有量達(dá)到2.19億輛［16］；截至2016年年底全國機(jī)動車數(shù)量已經(jīng)突破3億輛，成為世界上機(jī)動車保有量第一的國家［17］。隨著機(jī)動車保有量的暴漲，道路交通違法行為也在猛增，僅2015年一年時間內(nèi)，全國共查處的交通違法行為就達(dá)4.42億起，因違法行為導(dǎo)致人身傷亡交通事故占比接近90%［18］。因此，面臨道路交通安全問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，《道路交通安全法》亟需將當(dāng)事人處理交通安全違法行為記錄設(shè)置為年檢的前提條件，才能有效發(fā)揮機(jī)動車年檢制度對道路交通安全秩序的調(diào)控作用。

（二）以實現(xiàn)立法目的為導(dǎo)向

“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的。”［19］立法目的是立法者意圖有效地調(diào)控社會關(guān)系的內(nèi)在動機(jī)，它既是法律創(chuàng)制也是法律實施的內(nèi)在動因［20］。立法目的在具體法律文本中往往居于第一條，起到輻射整個法律文本以及統(tǒng)領(lǐng)全局的作用。立法目的條款對于法律制度的完善和實施，具有十分重要的現(xiàn)實意義。在法律制度的創(chuàng)制方面，正確的立法目的有助于良法的生成，同時能指引立法完善的方向；在行政執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員對立法目的的準(zhǔn)確把握，有助于正確運用法律處理行政案件；在公民守法層面，立法目的有助于指引公民正確行使法定權(quán)利、履行法定義務(wù)。因此，能否增設(shè)交通安全違法行為記錄的處理為機(jī)動車年檢的前置條件，需要我們從《道路交通安全法》的立法目的入手加以分析。

《道路交通安全法》第一條明確了本法的立法目的，即“維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率”。簡言之，本法的立法目的就是要保障交通的有序、安全和暢通。如同所有法律，《道路交通安全法》應(yīng)當(dāng)“通過向期望的新方向引導(dǎo)行為，實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)變的目標(biāo)”，因而，“立法起草者為了努力確保變革性法律的有效實施，就必須使編寫的法律語句能夠命令、禁止或者授權(quán)主要調(diào)整對象和執(zhí)法部門官員按法律規(guī)定行事?！保?1］但作為制定法律的人，必定會受制于其所處的歷史階段和時代背景，以至于其創(chuàng)設(shè)的具體法律規(guī)則具有時代局限性，甚至表現(xiàn)出理想化的特征?！兜缆方煌ò踩ā吩诹⒎〞r，就“處于一種過于理想化的狀態(tài)，沒有對車輛檢驗提出過多要求”［22］。機(jī)動車年檢只是對安全性能予以檢查，不涉及該機(jī)動車的安全行使?fàn)顩r進(jìn)行查驗，實則是對違章者不主動處理交通違法行為的一種縱容，明顯不利于實現(xiàn)道路交通安全管理“有序、安全、暢通”的目的，這種法律條款實際上淪為了一種“惡法”。因此，公安部著手?jǐn)M定的《中華人民共和國道路交通安全法修正案（送審稿）》中，將機(jī)動車沒有未處理的道路交通安全違法行為記錄作為核發(fā)機(jī)動車檢驗合格標(biāo)志的條件，是對原有條款進(jìn)行合目的性修正，有助于該條款更好地體現(xiàn)《道路交通安全法》的立法目的，促進(jìn)道路交通安全環(huán)境的“有序、安全、暢通”。

（三）以配置有效的執(zhí)法手段為保障

《道路交通安全法》明確了公安機(jī)關(guān)交管部門負(fù)有維護(hù)道路交通安全的職責(zé)，但沒有授予其有效的管理手段，容易使執(zhí)法部門形成“紙老虎”，無法完成立法機(jī)關(guān)交給的執(zhí)法任務(wù)。如中山市交警部門根據(jù)交通違法未接受處理的時間長短統(tǒng)計，超15天未過90天的駕駛?cè)诉_(dá)6428人，超90天的達(dá)64225人；同時就總數(shù)的統(tǒng)計結(jié)果顯示，交通違法未處理的機(jī)動車數(shù)量達(dá)421326輛，總計達(dá)501606宗交通違法未接受處理［23］。內(nèi)蒙交警部門對單輛車未接受處理的次數(shù)統(tǒng)計的結(jié)果顯示，交通違法100次以上小型機(jī)動車共17輛，其中高達(dá)218次的位居第一［24］。2017年6月南京交管部門曝光了全市未處理交通違法達(dá)100起以上的車輛，高達(dá)962輛［25］。交通違法行為人不接受處理的原因盡管多樣，但其中最重要的原因在于當(dāng)守法尚未成為人們的生活習(xí)慣時，行政強(qiáng)制手段的缺失將是行政執(zhí)法的軟肋，嚴(yán)重影響到道路交通法規(guī)實效的產(chǎn)生。

對于機(jī)動車無違法記錄年檢的不合法問題進(jìn)行批評時，一些法學(xué)理論研究者、法律實務(wù)工作者往往質(zhì)疑，為什么交警部門對已有法律規(guī)范棄之不用卻通過“違法”的方式為自己創(chuàng)造“權(quán)力”。歸納后發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們所指交警部門棄之不用的“已有法律規(guī)范”，主要包括：一是“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”；二是“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”；三是“道路交通違法行為人應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)到公安機(jī)關(guān)交通管理部門接受處理。無正當(dāng)理由逾期未接受處理的，吊銷機(jī)動車駕駛證?！睂τ谇皟煞N強(qiáng)制執(zhí)行的手段，如前所述，基于“加處罰款”的上限規(guī)定，以及申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行耗費成本過高，無法保障交通違法行為人按期履行義務(wù)。對于第三種強(qiáng)制手段，一些地方公安機(jī)關(guān)針對未按時接受處理交通違法行為的現(xiàn)象有愈演愈烈之勢，率性利用該強(qiáng)制手段加以防范。如內(nèi)蒙古公安廳規(guī)定：“對因交通違法行為未接受處理致使車輛未通過檢驗或者逾期未檢驗而繼續(xù)上道路行駛的，由公安交通管理部門依法扣留機(jī)動車，處200元罰款。被扣留的車輛駕駛?cè)嘶蛘咚腥?、管理?0日內(nèi)沒有補辦檢驗合格標(biāo)志，或者不主動接受處理，經(jīng)公安交通管理部門通知并經(jīng)公告3個月仍不接受處理的，由公安交通管理部門將該車輛送交有資格的拍賣機(jī)構(gòu)拍賣，所得價款上繳國庫?！保?6］上述規(guī)定似乎可以督促當(dāng)事人處理交通違法行為，但仔細(xì)分析，我們發(fā)現(xiàn)存在以下法律問題：一是不符合其創(chuàng)設(shè)的法律依據(jù)。創(chuàng)設(shè)該規(guī)范性的法律依據(jù)是《道路交通安全法》的第一百一十條，該條款的適用條件是“執(zhí)行職務(wù)的交通警察認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對道路交通違法行為人給予暫扣或者吊銷機(jī)動車駕駛證處罰的，可以先予扣留機(jī)動車駕駛證”，其他情形如罰款則不能適用；二是創(chuàng)設(shè)的法律依據(jù)本身違法。該規(guī)范性文件以“因交通違法行為未接受處理致使車輛未通過檢驗”為適用條件基于前述《機(jī)動車登記規(guī)定》第四十九條第二款規(guī)定違法，顯然失去了強(qiáng)制手段的合法依據(jù)。地方公安機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件規(guī)制交通違法行為未接受處理的實踐進(jìn)一步表明，當(dāng)前《道路交通安全法》配置的有效手段匱乏使交警部門陷入執(zhí)法困境。他們創(chuàng)設(shè)的規(guī)范性文件如果有法律依據(jù)，的確能大幅度減少交通違法行為不接受處理的數(shù)量，而解決這一問題的關(guān)鍵在于，修改《道路交通安全法》關(guān)涉機(jī)動車年檢的條款，將機(jī)動車無違法記錄年檢用法律的方式予以固定。

五、余論

行政行為合法化是法治國家、法治政府的基本要求。法治要求政府部門嚴(yán)格遵循“法無授權(quán)不可為”，依法辦事，這是“依法行政”的根本內(nèi)涵第一，“依法行政”要求行政行為依據(jù)憲法、法律作出，法規(guī)、規(guī)章不違背憲法、法律的規(guī)定時，也可以作為行政行為的依據(jù)。第二，“依法行政”要求行政主體依照法律規(guī)定對行政相對人實施管理這里的“法律”，既包括實體法規(guī)定，也包括程序法規(guī)定，且基于“程序是看得見的正義”，有助于實體正義的實現(xiàn)，因此依法行政更應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法定程序辦事。第三，“依法行政”要求行政主體在實施行政行為過程中，遵循“誰執(zhí)法、誰普法”的準(zhǔn)則，這是法治中國建設(shè)對政府依法行政提出的新要求。本文探討的機(jī)動車無違法記錄年檢合法化既要求公安機(jī)關(guān)交管部門遵循“依法行政”的上述要求，又要正視當(dāng)前《道路交通安全法》的不完善帶來的執(zhí)法困惑和交通違法行為處理過程的程序瑕疵，這是機(jī)動車年檢立法與執(zhí)法中必須認(rèn)真對待的問題。