探求法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的帕累托最優(yōu)
——扁平化與專業(yè)化的衡平之道

金蕾

隨著法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，理論界和實(shí)務(wù)界兩種傾向悄然而生。一種傾向是將現(xiàn)行司法運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題歸因于科層制度，批駁傳統(tǒng)科層制組織形式，認(rèn)為其違背司法規(guī)律，限制了法官的自由裁量權(quán)。無(wú)視科層制的優(yōu)勢(shì)，不區(qū)分機(jī)構(gòu)性質(zhì)職能，盲目追求完全的去行政化和扁平化；另一種傾向是以專業(yè)化的視角審視現(xiàn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，認(rèn)為去行政化與司法專業(yè)化的要求相背離，極力主張保留更多的庭室。2018年5月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、最高人民法院《關(guān)于積極推進(jìn)省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作的通知》規(guī)定：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行扁平化管理，減少管理層級(jí)，優(yōu)化工作流程，提高運(yùn)行質(zhì)效。同時(shí)規(guī)定，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，提高審判專業(yè)化水平，有條件的基層人民法院可在規(guī)定的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)內(nèi)，根據(jù)案件數(shù)量、案件類型、辦案法官、人員配備等實(shí)際情況，探索專業(yè)化審判組織的設(shè)置形式。扁平化和專業(yè)化的爭(zhēng)論實(shí)質(zhì)上是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式、層級(jí)和規(guī)模的問(wèn)題。本文立足于100人以上的中基層法院，針對(duì)上述兩種情況，力求在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“扁平化”和“專業(yè)化”道路上實(shí)現(xiàn)自洽。

一、緣由：爭(zhēng)論因何而來(lái)

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)困境

長(zhǎng)久以來(lái)，法院系統(tǒng)均按照行政機(jī)關(guān)運(yùn)行模式即科層制設(shè)置和運(yùn)轉(zhuǎn)，管理職能和審判職能混同，導(dǎo)致司法行政化傾向。主要表現(xiàn)為：一是組織體系的科層化。自上而下，院長(zhǎng)—副院長(zhǎng)—審判委員會(huì)—庭長(zhǎng)—副庭長(zhǎng)—干警。不區(qū)分綜合部門和業(yè)務(wù)部門，基本為“一正一副”“一正兩副”，且慣用稱謂是中層正副職。二是權(quán)力配置的合一性。院庭長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本院（庭）的各項(xiàng)工作，除了日常黨務(wù)、政務(wù)管理工作外，還參與業(yè)務(wù)管理，另外，自身也參與審判和討論案件，司法管理權(quán)和審判權(quán)混同。三是司法決策的科層化。司法的親歷性是司法公正的必備要素，要求審判人員親自參與庭審，直接聽取當(dāng)事人雙方的訴辯主張、理由、依據(jù)，形成自由心證，并對(duì)案件作出裁判。司法實(shí)踐中，審判委員會(huì)制度、院庭長(zhǎng)簽批案件制度等形成行政對(duì)司法的滲透，導(dǎo)致了司法決策背離司法親歷性。

科層制擴(kuò)張機(jī)理理論認(rèn)為，科層制一旦確立，就會(huì)呈現(xiàn)不可遏制的擴(kuò)張趨勢(shì)，其典型表現(xiàn)就是科層組織的不斷膨脹。①參見(jiàn)付磊：《刑事司法科層制之反思》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第43-48頁(yè)。例如：Z市中級(jí)人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變遷。1973年5月內(nèi)設(shè)刑庭、民庭、辦公室。1980年-1981年增設(shè)經(jīng)濟(jì)庭、司法行政科、政工科。1984年增設(shè)刑二庭、信訪處、研究室。1987年增設(shè)行政審判庭，1998年-2006年，政治部分設(shè)組織人事處、法官管理處、教育培訓(xùn)處，民庭增至4個(gè)。至2006年法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到26個(gè)。2007年-2014年，根據(jù)工作需要，繼續(xù)增設(shè)刑事審判第三庭、信訪辦、信息管理處、民事審判第五庭、賠償委員會(huì)辦公室、新聞辦公室、審判管理辦公室、審務(wù)督查處、執(zhí)行三庭、破產(chǎn)清算庭、未成年人綜合審判庭等。截止2018年Z市中級(jí)法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)達(dá)到37個(gè)，另有訴訟服務(wù)中心、法官培訓(xùn)中心2個(gè)事業(yè)單位。

以上這種系統(tǒng)內(nèi)部不斷分化、整合以應(yīng)對(duì)社會(huì)復(fù)雜性的一個(gè)非預(yù)期后果就是，這種功能應(yīng)對(duì)指向了自身，出現(xiàn)了自反身性（self-reflexivity），即復(fù)雜性應(yīng)對(duì)本身使得自身也產(chǎn)生了復(fù)雜性問(wèn)題，比如庭室之間的沖突、法官行為監(jiān)控和龐雜的行政事務(wù)，從而產(chǎn)生克服新的復(fù)雜性問(wèn)題的需要。為此，法院內(nèi)部設(shè)立了大量的輔助性事務(wù)性機(jī)構(gòu)，專門管理由于大量庭室設(shè)立出現(xiàn)的行政事務(wù)，還基于內(nèi)部權(quán)力制約，將一些庭室的權(quán)力劃出專門行使，并設(shè)置了對(duì)這些眾多庭室進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。①劉忠：《論中國(guó)法院的分庭管理制度》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第5期（總第89期）。具體表現(xiàn)和后果如下：

1.部門配置不合理致使審而不專。37個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和2個(gè)事業(yè)單位，其中，業(yè)務(wù)部門18個(gè)，行政部門12個(gè)，綜合審判部門及審判輔助部門8個(gè)，業(yè)務(wù)部門與非業(yè)務(wù)部門數(shù)量相當(dāng)。非業(yè)務(wù)部門大有對(duì)業(yè)務(wù)部門形成包圍之勢(shì)，每個(gè)業(yè)務(wù)部門幾乎都要對(duì)應(yīng)19個(gè)非業(yè)務(wù)部門，“上面千條線，下面一根針”，審判人員疲于應(yīng)付各種事務(wù)性工作，無(wú)法專注于審判業(yè)務(wù)，也沒(méi)有精力深耕深層次問(wèn)題。同時(shí)，部門之間業(yè)務(wù)分工過(guò)于精細(xì)，導(dǎo)致審判人員僅專注于本領(lǐng)域問(wèn)題，不利于培養(yǎng)“一專多能”人才。

2.科層制導(dǎo)致機(jī)構(gòu)運(yùn)行效率低下?，F(xiàn)行管理層面，不論綜合部門還是業(yè)務(wù)部門，均采取科層制模式，以業(yè)務(wù)部門為例：自上而下劃分為院長(zhǎng)—副院長(zhǎng)—庭長(zhǎng)—副庭長(zhǎng)—法官5個(gè)管理層級(jí)。重要議題、常規(guī)事務(wù)均層層審批、層層簽發(fā)，部門自主性、干警創(chuàng)新力嚴(yán)重挫傷，機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。

3.職能交叉、重疊、混同可能誘發(fā)相互推諉。如立案庭與訴訟服務(wù)中心在訴訟引導(dǎo)、判后答疑、材料轉(zhuǎn)交等方面；研究室和審管辦在司法統(tǒng)計(jì)方面；教育處和審管辦在考核方面；教育處和機(jī)關(guān)黨委在黨建方面；人事處和法官管理處的人事信息管理，等等。職能交互重疊導(dǎo)致部門職責(zé)權(quán)限不清，進(jìn)而可能導(dǎo)致相互推諉扯皮。

4.不當(dāng)政績(jī)觀導(dǎo)致資源浪費(fèi)。為了解決職級(jí)待遇問(wèn)題，盡可能多的設(shè)置部門，導(dǎo)致部門人數(shù)普遍較少，“1人室”“2人室”現(xiàn)象大量存在，有時(shí)甚至只有機(jī)構(gòu)而無(wú)人員。一方面會(huì)分散有限的審判力量，另一方面會(huì)導(dǎo)致忙閑不均。同時(shí)，為了證明機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理性，防止部門無(wú)事可做，實(shí)現(xiàn)虛置部門實(shí)置化，不停組織一些不必要的會(huì)議，統(tǒng)計(jì)一些無(wú)關(guān)痛癢的數(shù)據(jù)、資料，嚴(yán)重牽扯干警精力。

（二）審判專業(yè)化的需要

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，廣大實(shí)踐工作者、理論工作者根據(jù)不同的考慮，紛紛提出了設(shè)置專業(yè)化審判庭的意見(jiàn)。有人認(rèn)為，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革背景下，原有審判庭大規(guī)模裁撤、合并，專業(yè)化審判缺少現(xiàn)實(shí)條件；有的認(rèn)為，民事案件和商事案件基本理念存在差異，應(yīng)分別設(shè)置；有的基于家事案件的人身性、隱私性、倫理性，提出設(shè)立家事審判庭；有人主張?jiān)O(shè)置金融法庭，完善不良貸款處置；有的基于環(huán)境資源案件的跨區(qū)域性、因果關(guān)系的復(fù)雜性，主張保留環(huán)境資源審判庭；有的基于交通事故案件、醫(yī)療糾紛案件的特殊性，主張?jiān)O(shè)置交通事故法庭、醫(yī)療糾紛法庭……即便目前已存在的專業(yè)化審判庭，也存在設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，除了大多數(shù)按照案由劃分外，還有以訴訟程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，成立小額速裁庭，以審判對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)，成立未成年人案件綜合審判庭，審理所有涉及未成年人的刑事、民事、行政案件。實(shí)踐中，北京昌平在東小口法庭成立首個(gè)家事審判法庭，探索建立符合家事審判規(guī)律的工作機(jī)制，集中審理昌平東部地區(qū)的家事案件。①http://www.dzwww.com/xinwen/shehuixinwen/201808/t20180803_17684988.htm，2018年8月3日訪問(wèn)。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，2017年12月，全國(guó)首個(gè)專門金融法庭——深圳金融法庭在前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)正式成立。②肖波：《深圳金融法庭敲響第一錘》，載《人民法院報(bào)》2018年1月17日。

上述這些提法，潛藏著一個(gè)邏輯問(wèn)題，即專業(yè)化審判要以設(shè)立專業(yè)化審判庭為前提。最高院“四五改革綱要”對(duì)專業(yè)化審判進(jìn)行了初步描繪：首先，建立以審判為中心的訴訟制度，尊重司法規(guī)律，確保庭審在保護(hù)訴權(quán)、認(rèn)定證據(jù)、查明事實(shí)、公正裁判中發(fā)揮決定性作用，對(duì)法官專業(yè)化素質(zhì)和司法能力提出更高要求。其次，健全審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善以審判權(quán)為核心、以審判監(jiān)督權(quán)和審判管理權(quán)為保障的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)審判責(zé)任制，對(duì)專業(yè)化審判機(jī)制提供機(jī)制保障。《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》明確提出：“推廣專業(yè)化審判。在充分考慮法官辦案能力、經(jīng)驗(yàn)及特長(zhǎng)等因素的基礎(chǔ)上，根據(jù)案件的不同類型確定審理類型化案件的專業(yè)審判組織，根據(jù)案件的繁簡(jiǎn)程度確定專門審理簡(jiǎn)單案件與復(fù)雜案件的審判人員?！敝链耍瑢I(yè)化審判至少包括四層含義：一是審判主體專業(yè)化，包括專門法院，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院；專業(yè)化法庭，如少年法庭、家事法庭等；專業(yè)化合議庭，如民間借貸、物業(yè)等專業(yè)化合議庭；專業(yè)法官，如指定專門法官審理特定案件。二是法官思維和知識(shí)的專業(yè)化，包括專業(yè)審判知識(shí)、專業(yè)思維能力、專業(yè)審判語(yǔ)言等。三是審判機(jī)制的專業(yè)化正規(guī)化，從主體的設(shè)置、主題的選定、業(yè)績(jī)考核、司法技能培育等方面形成健全的機(jī)制。四是審判理念的專業(yè)化，如上海知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院在推進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)專業(yè)化審判過(guò)程中形成了創(chuàng)新、法治、平衡、開放的理念。③李兆杰、牛艷：《人民法院推進(jìn)專業(yè)化審判路徑探析》，載《人民法院報(bào)》2017年5月3日。因此，專業(yè)化審判不僅僅包括主體的專業(yè)化，還包括其他方面，即便主體專業(yè)化，也可通過(guò)設(shè)立專業(yè)化合議庭、專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)等其他方式實(shí)現(xiàn)。

二、基點(diǎn)：內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的理論基礎(chǔ)

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革涉及管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的基礎(chǔ)理論，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)扁平化和專業(yè)化的自洽，必須以下述理論為根基。

（一）組織結(jié)構(gòu)六要素

組織結(jié)構(gòu)的六種基本要素：工作專門化（有稱為勞動(dòng)分工）、部門劃分、職權(quán)和職責(zé)、管理幅度、集權(quán)和分權(quán)、正式化。工作專門化是指把工作活動(dòng)分成單個(gè)任務(wù)，為了提高產(chǎn)出，個(gè)人專門從事工作的某一部分而不是整項(xiàng)工作，又被稱為勞動(dòng)分工。把工作進(jìn)行歸類的方式稱為部門劃分，最常用的是按職能劃分部門。管理幅度是指一位管理者能夠有效指揮多少個(gè)下屬。大多數(shù)人傾向較小的幅度（通常不超過(guò)6人），以便對(duì)下屬保持密切控制。也有學(xué)者認(rèn)為管理幅度受級(jí)別影響，高層管理者的管理幅度應(yīng)比中基層小。隨著人類認(rèn)識(shí)能力的提升和信息技術(shù)的發(fā)展，上述傳統(tǒng)觀點(diǎn)受到挑戰(zhàn)，如當(dāng)今許多公司讓員工從事一系列廣泛的工作，出現(xiàn)跨職能團(tuán)隊(duì)，拓寬管理幅度。①［美］斯蒂芬·P·羅賓斯：《管理學(xué)：原理與實(shí)踐》（原書第9版），毛蘊(yùn)詩(shī)主譯，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版，第142-150頁(yè)。六要素正好與法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的相關(guān)因素契合。機(jī)構(gòu)扁平化和審判專業(yè)化強(qiáng)調(diào)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和流程管理事務(wù)和審理案件，其要義之一即為部門劃分，進(jìn)而要求明確職責(zé)權(quán)限，劃分管理層次和管理幅度。通過(guò)集權(quán)或分權(quán)治理結(jié)構(gòu)，建立一系列正式化的規(guī)章制度。

（二）組織結(jié)構(gòu)類型

組織結(jié)構(gòu)主要分為機(jī)械式（或科層制組織）和有機(jī)式。機(jī)械式組織是嚴(yán)格且密切控制的結(jié)構(gòu)，包含組織結(jié)構(gòu)全部六要素的傳統(tǒng)方面：高度專門化、嚴(yán)格的部門劃分、清晰的指揮鏈、會(huì)形成金字塔形結(jié)構(gòu)的窄小管理幅度、集權(quán)、高度正式化（或制度化）。有機(jī)式組織是靈活且具有高度適應(yīng)性的結(jié)構(gòu)，側(cè)重合作、不斷調(diào)整的職責(zé)、極少的規(guī)則、非正式的溝通、分散的決策權(quán)、會(huì)形成扁平結(jié)構(gòu)的較寬的管理幅度。②［美］斯蒂芬·P·羅賓斯：《管理學(xué)：原理與實(shí)踐》（原書第9版），毛蘊(yùn)詩(shī)主譯，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版，第151-152頁(yè)。常用的組織設(shè)計(jì)主要有傳統(tǒng)型的職能結(jié)構(gòu)和當(dāng)代的團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)、矩陣與項(xiàng)目結(jié)構(gòu)。職能結(jié)構(gòu)是指把相似或相關(guān)職業(yè)專長(zhǎng)組合在一起的一種組織設(shè)計(jì)，可以把這種結(jié)構(gòu)看成按職能劃分部門的方式在整個(gè)組織中的運(yùn)用。團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)是指整個(gè)組織是由工作小組或團(tuán)隊(duì)組成的一種結(jié)構(gòu)，賦予員工權(quán)力是關(guān)鍵，員工對(duì)各自領(lǐng)域中的工作績(jī)效負(fù)責(zé)。在大型組織中，團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)互為補(bǔ)充，這就使組織既有科層機(jī)構(gòu)的效率又有團(tuán)隊(duì)的靈活性。矩陣與項(xiàng)目結(jié)構(gòu)是指從不同的職能部門抽調(diào)專業(yè)人員從事由項(xiàng)目經(jīng)理負(fù)責(zé)的項(xiàng)目工作，當(dāng)員工完成分派給他們的項(xiàng)目任務(wù)以后，就會(huì)再回到原來(lái)的職能部門，其獨(dú)特之處在于產(chǎn)生了雙重指揮鏈。①［美］斯蒂芬·P·羅賓斯：《管理學(xué)：原理與實(shí)踐》（原書第9版），毛蘊(yùn)詩(shī)主譯，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版，第154-156頁(yè)。根據(jù)組織結(jié)構(gòu)類型和司法專業(yè)化、機(jī)構(gòu)扁平化的現(xiàn)實(shí)需求，宜分情況使用不同的組織結(jié)構(gòu)。

（三）科層制在司法領(lǐng)域的適用

科層制與司法管理高度契合性。19世紀(jì)末期，馬克斯·韋伯對(duì)科層制進(jìn)行了深入闡釋，形成了科層制理論。主要特征如下：1.分工明確；2.職權(quán)體系清晰，按照等級(jí)制要求確定上下級(jí)關(guān)系；3.規(guī)則體系明確，將規(guī)則視為科層組織的最高權(quán)威；4.量才為用，職位晉升以其工作業(yè)績(jī)、資歷為標(biāo)準(zhǔn)；5.權(quán)從職位；6.公私分開。②轉(zhuǎn)引自付磊：《刑事司法科層制之反思》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第26-27頁(yè)。其核心特征為權(quán)力配置的等級(jí)化、權(quán)力運(yùn)作的書面化、權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則化。職能分工的專業(yè)化和嚴(yán)格的上令下從體系最大限度保證了科層組織的決策能夠迅速得到執(zhí)行。司法管理本質(zhì)上仍然屬于一種行政行為，更容易通過(guò)統(tǒng)一的組織體系實(shí)現(xiàn)對(duì)效率的追求?？茖又啤白笥曳挚?，上下分層”的職能分工，以及等級(jí)化的權(quán)力配置，有助于提高司法管理效率?？茖咏M織最高權(quán)威統(tǒng)籌安排相關(guān)事項(xiàng)，監(jiān)督下級(jí)執(zhí)行，有助于司法決策的統(tǒng)一，避免各行其是。③轉(zhuǎn)引自付磊：《刑事司法科層制之反思》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第64-72頁(yè)。因此，科層制之司法管理層面有適用的余地。然而，科層制推崇的等級(jí)化的上令下從體系嚴(yán)重壓制審判人員獨(dú)立性和自主性，科層制集權(quán)色彩、決策程序、決策方式和司法審判合議庭成員平等原則存在沖突，損害法官獨(dú)立地位，限縮法官自由裁量權(quán)，因此，諸如司法審判等司法核心事項(xiàng)都不適用科層制。

（四）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)劃分的依據(jù)

管理學(xué)常用的部門劃分類型主要包括：職能、產(chǎn)品、顧客、地區(qū)、流程。④［美］斯蒂芬·P·羅賓斯：《管理學(xué)：原理與實(shí)踐》（原書第9版），毛蘊(yùn)詩(shī)主譯，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版，第143-145頁(yè)。現(xiàn)行司法行政部門主要按照職能劃分，業(yè)務(wù)部門主要是案件類型、訴訟程序、當(dāng)事人，這種分類與管理學(xué)中的產(chǎn)品、顧客、流程相對(duì)應(yīng)。業(yè)務(wù)部門的劃分不得不考慮法理學(xué)中法的部門劃分依據(jù)。法的部門的劃分依據(jù)主要是調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法，前者是主要標(biāo)準(zhǔn)，后者是輔助標(biāo)準(zhǔn)。審判庭劃分依據(jù)，主要是案件類型、調(diào)整方法。

（五）管理幅度和管理層次的關(guān)系

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，應(yīng)考慮管理幅度和管理層級(jí)的關(guān)系，確定相關(guān)科室規(guī)模，是否需要設(shè)置二級(jí)部門及副職。

管理層次受到組織規(guī)模和管理幅度的影響。它與組織規(guī)模成正比：組織規(guī)模越大，包括的成員越多，則層次越多。在組織規(guī)模已定的條件下，它與管理幅度成反比：主管直接控制的下屬越多，管理層次越少，相反，管理幅度減小，則管理層次增加。管理層次與管理幅度的反比關(guān)系決定了兩種基本的管理組織結(jié)構(gòu)形態(tài)：扁平結(jié)構(gòu)形態(tài)和錐型結(jié)構(gòu)形態(tài)。影響管理幅度的因素主要包括：主管和下屬的工作能力；主管所處的管理層次；下屬工作相似性；計(jì)劃的完善程度；非管理事務(wù)的多少；助手的配備情況；信息手段的配備情況；工作地點(diǎn)的相近性；工作環(huán)境。①周三多、陳傳明、劉子馨、賈良定：《管理學(xué)原理與方法》（第7版），復(fù)旦大學(xué)出版社，第196-199頁(yè)。較寬的管理幅度可以減少管理層次，從而可以加快信息的傳遞速度，提高組織高層決策的及時(shí)性，還可避免上級(jí)對(duì)下級(jí)工作的過(guò)多干預(yù)，從而有利于發(fā)揮下級(jí)在工作中的主動(dòng)性；較窄的管理幅度則可以減少每個(gè)層次的管理者需要處理的信息數(shù)，從而有利于有價(jià)值的信息被及時(shí)識(shí)別和利用，還可以使管理者有較多的時(shí)間去指導(dǎo)下屬，從而有利于下屬工作能力的提高。②周三多、陳傳明、劉子馨、賈良定：《管理學(xué)原理與方法》（第7版），復(fù)旦大學(xué)出版社，第94頁(yè)。按照管理學(xué)適度原理，管理幅度既不能過(guò)大，也不能過(guò)小，必須在兩個(gè)極端找到最恰當(dāng)?shù)狞c(diǎn)，實(shí)現(xiàn)適度組合。

三、破解：扁平化與專業(yè)化的自洽

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)扁平化與專業(yè)化改革之路，可以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的邊際成本理論，達(dá)到機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)轉(zhuǎn)的帕累托最優(yōu)。邊際成本是指額外一單位產(chǎn)量所引起的總成本的增加。③［美］N·格得里高利·曼昆：《經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》（微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)分冊(cè)）（第6版），梁小民、梁礫譯，北京大學(xué)出版社，第272頁(yè)。利用帕累托最優(yōu)狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)（簡(jiǎn)稱帕累托標(biāo)準(zhǔn)），可以對(duì)資源配置狀態(tài)的任意變化作出“好”與“壞”的判斷：如果既定的資源配置狀態(tài)的改變使得至少有一個(gè)人的狀況變好，而沒(méi)有使任何人的狀況變壞，則認(rèn)為這種資源配置狀態(tài)的變化是“好”的；否則認(rèn)為是“壞”的。這種以帕累托標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量為“好”的狀態(tài)改變被稱為帕累托改進(jìn)。利用帕累托標(biāo)準(zhǔn)和帕累托改進(jìn)，可以定義所謂“最優(yōu)”資源配置，即如果對(duì)于某種既定的資源配置狀態(tài)，所有的帕累托改進(jìn)均不存在，即在該狀態(tài)上，任意改變都不可能使至少一個(gè)人的狀況變好而又不使任何人的狀況變壞，則稱這種資源配置狀態(tài)為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。帕累托最優(yōu)狀態(tài)又被稱做經(jīng)濟(jì)效率。滿足帕累托最優(yōu)狀態(tài)就是具有經(jīng)濟(jì)效率的；反之，則是缺乏經(jīng)濟(jì)效率的。④高鴻業(yè)：《西方經(jīng)濟(jì)學(xué)（微觀部分）》（第7版），中國(guó)人民大學(xué)出版社，第257頁(yè)。實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的帕累托最優(yōu)，找尋邊際成本的最佳值，達(dá)到扁平化與專業(yè)化的自洽，主要通過(guò)以下途徑：

（一）正確處理好幾對(duì)關(guān)系

1.扁平化和專業(yè)化的關(guān)系。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置打破庭室格局，完全按照扁平化的原則設(shè)置，僅適用于新設(shè)法院。大多數(shù)法院存在科層制的歷史遺留問(wèn)題，并不適用完全的扁平化。去行政化并非完全否定科層制，過(guò)度扁平化會(huì)導(dǎo)致管理幅度過(guò)寬，導(dǎo)致事無(wú)大小巨細(xì)全面管理，帶來(lái)管理無(wú)效。現(xiàn)階段法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革在保持庭室建制的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持適度扁平化。審判專業(yè)化影響因素包括人員素質(zhì)、審判機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等多方面，設(shè)置專業(yè)審判庭并非實(shí)現(xiàn)審判專業(yè)化的唯一途徑，可以通過(guò)設(shè)置專業(yè)化合議庭、專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)等多種方式實(shí)現(xiàn)。

2.司法審判與司法政務(wù)的關(guān)系。有組織的地方就有管理。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革并非削弱管理，而是以服務(wù)審判為目的，理順管理關(guān)系，建立科學(xué)高效的現(xiàn)代管理機(jī)制。在明確職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，某些方面的管理甚至是加強(qiáng)了，如：法官業(yè)績(jī)管理、司法輔助人員管理、黨建管理等。

3.方便訴訟與便捷管理的關(guān)系。方便群眾訴訟，讓群眾獲得更好的司法體驗(yàn)是人民法院的職責(zé)和使命之一。但是方便群眾訴訟可以通過(guò)多種渠道實(shí)現(xiàn)，設(shè)立更多的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭不是唯一辦法。未來(lái)趨向于以信息化建設(shè)更好的方便群眾訴訟，提高司法水平。

（二）扁平化管理的實(shí)現(xiàn)路徑

法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)明確部門屬性，理順職責(zé)權(quán)限，按照扁平化模式進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并重組，處理好服務(wù)和管理、放權(quán)與控權(quán)的關(guān)系。

第一步，機(jī)構(gòu)分類。

除了部分新設(shè)法院，大部分法院均是在原有機(jī)構(gòu)框架范圍內(nèi)進(jìn)行合并、重組，現(xiàn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大致可以分為如下幾類：第一類是純行政類，主要包括政治部、辦公室、行裝處、宣傳處等，主要職能：人事管理、黨建、教育培訓(xùn)、宣傳、經(jīng)費(fèi)管理、物質(zhì)設(shè)施管理、檔案管理、車輛交通。第二類是純業(yè)務(wù)類，主要包括各類刑事、民事、行政、審監(jiān)庭、執(zhí)行局等，主要職能：各種民商事、刑事、行政案件的審理、執(zhí)行裁決等。第三類是綜合審判部門，主要包括研究室、審管辦等，主要職能：信息調(diào)研、司法統(tǒng)計(jì)、審判流程管理、審判質(zhì)量管理。第四類是審判輔助部門，又分為偏行政部門和偏業(yè)務(wù)部門，偏行政部門包括法警隊(duì)、技術(shù)室、信息中心等，主要職能安全保衛(wèi)、警務(wù)保障、押解、信息通訊、委托評(píng)估鑒定、信息管理；偏業(yè)務(wù)部門包括立案庭，主要職責(zé)：立案審查、來(lái)信來(lái)訪、訴訟引導(dǎo)、材料轉(zhuǎn)遞。

第二步，改革路徑。

科層制在司法領(lǐng)域的適用，應(yīng)主要在司法管理層面。司法管理具有行政屬性，科層制所追求的效率、統(tǒng)一，正好契合司法管理的需要，因此，綜合部門可以運(yùn)用科層制理論進(jìn)行設(shè)置。業(yè)務(wù)部門改革的關(guān)鍵在于去行政化。根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》，法定的審判組織主要是合議庭、獨(dú)任審判員等。審判無(wú)論采取何種方式，都存在一定的管理。除了自我管理外，其他管理均對(duì)應(yīng)一定的管理模式和管理幅度。團(tuán)隊(duì)結(jié)構(gòu)的扁平化運(yùn)作具有靈活性和高度適應(yīng)性，能夠減少管理層級(jí)，分散決策權(quán)，符合審判團(tuán)隊(duì)組建的初衷。審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)改革可以采取分庭模式和團(tuán)隊(duì)模式相結(jié)合，審判庭下設(shè)若干專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)，明確審判庭的管理組織的地位（行政管理單元），突出法官、合議庭、獨(dú)任審判員、審判團(tuán)隊(duì)（業(yè)務(wù)單元）在審判中的主體地位。庭長(zhǎng)作為管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，同時(shí)作為入額法官，建議不再保留行政級(jí)別，適當(dāng)提高待遇，增加津貼補(bǔ)貼，工資高于同級(jí)別法官。

據(jù)此，在扁平化基調(diào)下，純行政類、偏行政的審判輔助部門實(shí)行金字塔式的科層制模式設(shè)置，純業(yè)務(wù)類、綜合審判部門、偏業(yè)務(wù)的審判輔助部門實(shí)行庭室+團(tuán)隊(duì)模式。

（三）專業(yè)化審判庭設(shè)置的思路厘清

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的成果應(yīng)以法律的形式固定下來(lái)，通過(guò)修改人民法院組織法，按照機(jī)構(gòu)法定、編制法定、職責(zé)法定的要求，明晰機(jī)構(gòu)名稱，避免職責(zé)交叉，未經(jīng)法定程序不得隨意增加機(jī)構(gòu)數(shù)量和編制。但改革成果法定并非完全否定按照專業(yè)化審判的需求設(shè)置相應(yīng)的審判庭。正如行政庭的歷史演進(jìn)，隨著法治進(jìn)程的推進(jìn)和民眾法治意識(shí)的覺(jué)醒，“民告官”案件急需專門法律調(diào)整，1989年頒布《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，同時(shí)，設(shè)置行政庭審理“民告官”案件，而這次內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的一致意見(jiàn)也是保留行政庭。專業(yè)化審判庭的設(shè)置需要具備如下條件：

一是法律依據(jù)。審判庭作為管理層級(jí)和管理單元，不可避免的自帶科層制的負(fù)面效應(yīng)，如，反功能理論和擴(kuò)張機(jī)理理論。反功能理論主張，科層制為了實(shí)現(xiàn)效率而進(jìn)行具體化設(shè)計(jì)，常常會(huì)導(dǎo)致儀式化或特別剛性的行為，而這兩者都有損效率的實(shí)現(xiàn)，并導(dǎo)致科層制背離其價(jià)值目標(biāo)，產(chǎn)生“科層制反功能的怪圈”。擴(kuò)張機(jī)理理論認(rèn)為，科層制一旦確立，就會(huì)呈現(xiàn)不可遏制的擴(kuò)張趨勢(shì)，其典型表現(xiàn)就是科層組織的不斷膨脹。①參見(jiàn)付磊：《刑事司法科層制之反思》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第43-48頁(yè)。因此，專業(yè)化審判庭的設(shè)置必須遵守嚴(yán)格的法律程序，事先報(bào)批，未經(jīng)批準(zhǔn)，不能成立獨(dú)立編制的專門化審判庭。

二是理論依據(jù)。如前所述，審判庭劃分的依據(jù)，主要是案件類型、調(diào)整方法。專業(yè)化審判庭的劃分要考慮案由關(guān)聯(lián)度、人案均衡度，避免庭室職能交叉，避免人為割裂案件之間的聯(lián)系。商事審判庭的設(shè)立與否，取決于民事案件和商事案件的關(guān)聯(lián)度和區(qū)分度。我國(guó)民商分立和民商合一的爭(zhēng)論由來(lái)已久，商事案件和民事案件的審判理念和思路不同。商事審判理念主要包括：1.尊重商主體意思自治理念。商主體被假定為合理的經(jīng)濟(jì)人，其在思維方式、決策標(biāo)準(zhǔn)、表示方法上均與民事主體存在差異；對(duì)于締約成本、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)利預(yù)期以及是否契合商業(yè)公平等，商主體有其獨(dú)特的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。2.保護(hù)營(yíng)利的理念。即商事行為有償性推定，對(duì)可得利益的保護(hù)，促進(jìn)商事交易的流轉(zhuǎn)。3.保障交易安全的理念。主要內(nèi)容包括：保障商事交易的透明度，堅(jiān)持外觀主義和要式主義的適用，注重企業(yè)責(zé)任的變化。4.保障交易便捷的理念。商法為促進(jìn)商事交易的迅捷多采取短期時(shí)效主義，法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審限管理，嚴(yán)格中斷、終止事由的審查。①彭春、孫國(guó)榮：《大民事審判格局下商事審判理念的反思與實(shí)踐——以基層法院為調(diào)查對(duì)象》，載《法律適用》2012年第12期。根據(jù)上述分析，中級(jí)法院以上有必要設(shè)置商事審判庭，專門從事公司、票據(jù)、保險(xiǎn)等方面的審判，提高對(duì)下指導(dǎo)的針對(duì)性和有效性。

三是現(xiàn)實(shí)依據(jù)。專業(yè)化審判庭的設(shè)置要根據(jù)各地實(shí)際情況，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，循序漸進(jìn)的推動(dòng)設(shè)立。例如，2017年12月全國(guó)首個(gè)金融法庭在中國(guó)改革的前沿陣地深圳成立，有其特殊的現(xiàn)實(shí)需要。深圳是國(guó)內(nèi)金融企業(yè)門類最全、機(jī)構(gòu)最多的城市之一，證券公司營(yíng)收規(guī)模居全國(guó)首位，金融業(yè)資產(chǎn)規(guī)模居全國(guó)第三，新興金融業(yè)蓬勃發(fā)展，金融領(lǐng)域創(chuàng)新快、模式多，也產(chǎn)生了大量金融糾紛案件。深圳金融法庭的成立，有利于加強(qiáng)金融審判機(jī)制專業(yè)化，提升金融審判質(zhì)效，充分發(fā)揮司法裁判對(duì)金融市場(chǎng)的指引和規(guī)制作用，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。②肖波：《深圳金融法庭敲響第一錘》，載《人民法院報(bào)》2018年1月17日。

法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的大幕已啟，行百里者半九十，越是到了改革的攻堅(jiān)期越要迎難而上。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革成效需要一系列體制機(jī)制的綜合運(yùn)行來(lái)保障。深化司法體制綜合配套改革要以全面落實(shí)司法責(zé)任制為重心，統(tǒng)籌推進(jìn)員額制改革，完善司法人員分類管理，打造職業(yè)化司法人員隊(duì)伍。通過(guò)明晰權(quán)責(zé)，明確改革時(shí)間表、路線圖，不斷推進(jìn)各項(xiàng)改革任務(wù)落地生根。