汪德華， 李 苗

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100027；2.中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872)

一、引 言

現(xiàn)代預(yù)算制度有兩個(gè)最基本的支柱:政府內(nèi)部集中統(tǒng)一的預(yù)算控制，立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督[1]。對(duì)政府財(cái)政預(yù)決算行為進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督是代議制國(guó)家議會(huì)的重要職能，也是預(yù)算民主的題中之意[2]。2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，部署了預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的改革任務(wù)。此舉回應(yīng)了新時(shí)代人大監(jiān)督制度及財(cái)政制度改革的需要，這將在人大預(yù)算審查監(jiān)督制度發(fā)展歷程中寫(xiě)下濃墨重彩的一筆。對(duì)照以往全國(guó)人民大表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“全國(guó)人大”)與地方各級(jí)人民代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“地方人大”)的預(yù)算審查監(jiān)督工作安排，可以發(fā)現(xiàn)，突出人大對(duì)支出預(yù)算和政策的審查監(jiān)督之所以說(shuō)具有重要節(jié)點(diǎn)意義，其原因在于其跳出了以往重點(diǎn)關(guān)注赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況的視野，增添了預(yù)算績(jī)效管理的新元素，強(qiáng)調(diào)了公共政策對(duì)支出預(yù)算的指導(dǎo)和約束作用，也為今后一段時(shí)期內(nèi)完善人大預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)踐工作和理論研究指明了方向。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的研究主要側(cè)重于整體框架或理論層面。林尚立[3]通過(guò)對(duì)全國(guó)人大預(yù)算審查報(bào)告的比較分析認(rèn)為，人大預(yù)算審查制度運(yùn)行的效度不完全取決于制度的健全，在很大程度上取決于制度的行動(dòng)者。周振超[4]用“行政主導(dǎo)下的簡(jiǎn)約治理”解釋了人大在監(jiān)督政府“錢(qián)袋子”方面的虛置現(xiàn)象，提出通過(guò)擴(kuò)大公民參與、提升人大預(yù)算監(jiān)督能力、修訂公共預(yù)算的法律框架等有助于落實(shí)省級(jí)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。林慕華和馬駿[1]從政治問(wèn)責(zé)的三要素——信息、對(duì)話與強(qiáng)制出發(fā)，分析了地方人大預(yù)算監(jiān)督的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題。朱大旗[5]從修訂預(yù)算法宗旨、細(xì)化預(yù)算編制規(guī)定、完善預(yù)決算實(shí)質(zhì)性審查的相關(guān)配套措施、引入公民參與預(yù)算、補(bǔ)充預(yù)算法律責(zé)任規(guī)定、財(cái)稅立法步伐等方面，對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督提出了建議。許聰[2]通過(guò)對(duì)省級(jí)人大關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的條例或決定的文本進(jìn)行分析，考察了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《預(yù)算法》)修訂后省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行情況。顯然，現(xiàn)有文獻(xiàn)尚未涉及到人大預(yù)算審查如何向支出預(yù)算和政策拓展的問(wèn)題。

實(shí)踐中，近些年來(lái)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大均在積極探索如何有效提升預(yù)算審查監(jiān)督的實(shí)際效果。各級(jí)人大從審查監(jiān)督的參與主體、審查流程、審查內(nèi)容、審查方法，以及審查監(jiān)督中的人大與政府部門(mén)合作等維度出發(fā)，在實(shí)質(zhì)上推動(dòng)了預(yù)算審查向支出預(yù)算和政策拓展。因此，《指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布有其相應(yīng)的實(shí)踐基礎(chǔ)?？紤]到現(xiàn)有文獻(xiàn)中的欠缺及實(shí)踐中的豐富經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)對(duì)全國(guó)人大、安徽省人大及北京市人大的實(shí)地調(diào)研，本文專(zhuān)門(mén)從支出預(yù)算審查監(jiān)督和政策審查監(jiān)督視角出發(fā)，對(duì)如何推進(jìn)《指導(dǎo)意見(jiàn)》落地提出若干建議。

二、人大預(yù)算審查監(jiān)督向支出預(yù)算和政策拓展的內(nèi)涵和改革必要性

(一)支出預(yù)算審查監(jiān)督與政策審查監(jiān)督的內(nèi)涵與相互關(guān)系

理解人大支出預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)涵需要對(duì)支出和支出預(yù)算的含義進(jìn)行闡述。根據(jù)2015年1月修訂的《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》第三十六條規(guī)定，支出預(yù)算可以理解為保障政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和履行政府職能的預(yù)算安排活動(dòng)。其中，保障政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的支出對(duì)應(yīng)的是基本支出，而履行政府職能的支出對(duì)應(yīng)的是項(xiàng)目支出。由此，人大支出預(yù)算審查監(jiān)督就是人大部門(mén)對(duì)保障政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能的資金分配與使用活動(dòng)開(kāi)展的審查監(jiān)督工作。相似地，在理解人大政策審查監(jiān)督的內(nèi)涵之前需要對(duì)公共政策的含義進(jìn)行闡述。謝明[6]對(duì)公共政策的概念進(jìn)行了梳理，從關(guān)注政府職能與公共政策間的聯(lián)系而言，美國(guó)學(xué)者內(nèi)格爾對(duì)公共政策的定義具有代表意義，他認(rèn)為“公共政策是政府為解決各種各樣社會(huì)問(wèn)題所作出的決定”。從預(yù)算審查監(jiān)督的視角出發(fā)，人大審查監(jiān)督的政策還應(yīng)該與政府預(yù)算管理活動(dòng)密切關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，那些不具有公共政策特點(diǎn)，以及雖然屬于公共政策但與政府預(yù)算管理活動(dòng)缺乏密切關(guān)聯(lián)的政策，都不在人大預(yù)算審查監(jiān)督向政策拓展的主要范疇之內(nèi)。由此，人大政策審查就是人大部門(mén)對(duì)那些與政府預(yù)算管理活動(dòng)密切關(guān)聯(lián)的公共政策開(kāi)展的審查監(jiān)督工作。

預(yù)算支出審查監(jiān)督與政策審查監(jiān)督的關(guān)系可以概括為：預(yù)算支出審查監(jiān)督往往伴隨著政策審查監(jiān)督，但政策審查則不一定伴隨支出預(yù)算審查監(jiān)督。一方面，政策是預(yù)算支出的重要依據(jù)，且政策安排對(duì)于預(yù)算支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效果與績(jī)效都將產(chǎn)生重要的影響。為此，在支出預(yù)算審查監(jiān)督時(shí)不僅需要關(guān)注支出預(yù)算本身的績(jī)效情況，還要關(guān)注預(yù)算支出背后是否有相應(yīng)的政策依據(jù)、預(yù)算支出是否能夠滿(mǎn)足政策目標(biāo)，并進(jìn)一步審查相應(yīng)的政策出臺(tái)是否具有合法性、可行性和有效性等。另一方面，雖然總體上政策的執(zhí)行往往需要預(yù)算支出作為重要的實(shí)施條件，但由于具體的政策領(lǐng)域不同，有政策不一定產(chǎn)生預(yù)算支出。如稅收改革政策，其主要影響的是預(yù)算管理的收入端，而不是預(yù)算管理的支出端。所以說(shuō)，人大部門(mén)在進(jìn)行政策審查監(jiān)督時(shí)并不必然要進(jìn)行預(yù)算支出審查監(jiān)督，也并不完全依附于對(duì)支出預(yù)算的審查監(jiān)督，可以單獨(dú)進(jìn)行。

(二)人大預(yù)算審查監(jiān)督向支出預(yù)算和政策拓展的改革必要性

以往的人大預(yù)算審查監(jiān)督中存在一系列問(wèn)題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)在于赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡，對(duì)預(yù)算支出關(guān)注不夠；人大預(yù)算審查監(jiān)督對(duì)政策關(guān)注不夠，出現(xiàn)了預(yù)算支出與政策相脫節(jié)的情況，弱化了政策對(duì)支出預(yù)算編制的指導(dǎo)和約束作用。由此，人大預(yù)算審查監(jiān)督向支出預(yù)算和政策拓展是黨中央作出的有針對(duì)性的改革舉措。

第一，提升財(cái)政資金使用績(jī)效的應(yīng)然之舉。在財(cái)政收入增速持續(xù)高增長(zhǎng)甚至超GDP增速的時(shí)期，財(cái)政資金相對(duì)充裕，財(cái)政資金使用績(jī)效問(wèn)題并不突出。隨著財(cái)政資金日趨緊張，稀缺的財(cái)政資金配置必然要求提高支出績(jī)效[7]。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，中國(guó)財(cái)政在收支上出現(xiàn)了一系列新的變化：財(cái)政收入增速急劇下滑，稅收彈性系數(shù)快速走低；財(cái)政支出逆勢(shì)上揚(yáng)，剛性增長(zhǎng)格局日趨強(qiáng)化[8]。由此帶來(lái)預(yù)算支出持續(xù)大于預(yù)算收入的結(jié)果，解決這一差距的可能方案有三個(gè)：一是增稅，二是擴(kuò)大赤字規(guī)模，三是提升財(cái)政資金使用績(jī)效。當(dāng)前，方案三是政府和學(xué)界的普遍共識(shí)。故而，人大預(yù)算審查監(jiān)督向支出拓展，正是新常態(tài)下重視財(cái)政資金使用績(jī)效、落實(shí)績(jī)效預(yù)算理念的應(yīng)然之舉。

第二，確保國(guó)家政策落實(shí)的重要安排。政府要履行職能、應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題必須要制定政策，而在執(zhí)行政策與政府收支行為具有直接聯(lián)系的公共政策過(guò)程中，必然會(huì)涉及到政府預(yù)算安排，這些公共政策需要在預(yù)算編制中得到反映，并通過(guò)預(yù)算執(zhí)行得以落實(shí)。由此，政策與預(yù)算行為形成這樣的邏輯鏈條：履行政府政策—制定政府政策—編制政府預(yù)算、執(zhí)行政府預(yù)算。人大預(yù)算審查向政策拓展，不僅能增強(qiáng)政策對(duì)支出預(yù)算編制的指導(dǎo)和約束作用，通過(guò)對(duì)政策本身的審查監(jiān)督也有助于強(qiáng)化政策制定的合法性、可行性和有效性，幫助政府修正政策或調(diào)整政策執(zhí)行的方式，從而使得政策更好地服務(wù)于政府職能的履行和公共問(wèn)題的解決。

第三，加強(qiáng)人大監(jiān)督制度的創(chuàng)新舉措。預(yù)算和權(quán)力密切關(guān)聯(lián)及權(quán)力的擴(kuò)張性決定了權(quán)力預(yù)算管理權(quán)的運(yùn)行必須得到控制[9]。實(shí)際上，當(dāng)代的政府預(yù)算已經(jīng)從單純的政府財(cái)政收支計(jì)劃，發(fā)展成為制約政府權(quán)力、保障人民權(quán)利的制度安排?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》《預(yù)算法》等相關(guān)法律賦予了人大進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)力，預(yù)算審查監(jiān)督也一直是人大的重點(diǎn)工作。但長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)行政主導(dǎo)型預(yù)算審查監(jiān)督使得人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督的有效性有待提高。因此，強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算支出和政策的審查監(jiān)督，有利于通過(guò)外部力量推動(dòng)實(shí)現(xiàn)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，這也是加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作的創(chuàng)新舉措之一。

第四，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效手段。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度，而現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的核心內(nèi)容，必將在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，發(fā)揮基礎(chǔ)與保障性的作用[10]。在推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)指引下，人大想要了解政府“應(yīng)該做什么”的問(wèn)題就必須抓住政策導(dǎo)向，由此人大加強(qiáng)政策審查監(jiān)督有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化；人大想要了解政府“做了什么”“做的怎么樣”的問(wèn)題就必須抓住支出預(yù)算，由此人大加強(qiáng)對(duì)支出審查監(jiān)督有助于提升國(guó)家治理能力。

三、全國(guó)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的改革經(jīng)驗(yàn)

全國(guó)人大高度重視預(yù)算審查監(jiān)督在治國(guó)理政中的作用，積累了很多改革經(jīng)驗(yàn)：在審查監(jiān)督的內(nèi)容上，全國(guó)人大拓展《預(yù)算法》中預(yù)算審查的重點(diǎn)內(nèi)容、圍繞中央重大決策開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督；在審查監(jiān)督的方法上，建立預(yù)算審查前聽(tīng)取意見(jiàn)建議制度、聽(tīng)取和審議審計(jì)查出問(wèn)題整改報(bào)告。

(一)拓展《預(yù)算法》中預(yù)算審查的重點(diǎn)內(nèi)容

《預(yù)算法》規(guī)定了人大對(duì)預(yù)算草案及報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行重點(diǎn)審查的內(nèi)容，全國(guó)人大對(duì)其進(jìn)一步拓展，增強(qiáng)了《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定的可操作性：從落實(shí)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)審查報(bào)告意見(jiàn)、預(yù)算支出順序、報(bào)批預(yù)算調(diào)整及超收收入合法性出發(fā)，拓展了預(yù)算執(zhí)行情況符合預(yù)算決議的要求；對(duì)一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算及部門(mén)預(yù)算編制提出了詳細(xì)規(guī)定，拓展了預(yù)算安排符合《預(yù)算法》的要求；從中央經(jīng)濟(jì)會(huì)議重大方針、國(guó)務(wù)院預(yù)算編制要求、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及財(cái)政政策相適應(yīng)和統(tǒng)籌兼顧原則等方面出發(fā)，拓展了預(yù)算安排貫徹經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方針及預(yù)算收支切實(shí)可行的要求；從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)要求、政府職能范圍，以及央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分出發(fā)，拓展了重點(diǎn)支出與重大投資適當(dāng)性的要求；從全口徑、預(yù)算功能性與經(jīng)濟(jì)性分類(lèi)編制出發(fā)，拓展了預(yù)算編制完整細(xì)化的要求；從轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)原則與結(jié)構(gòu)、專(zhuān)項(xiàng)設(shè)立以及退出機(jī)制和預(yù)算編制出發(fā)，拓展了轉(zhuǎn)移支付規(guī)范性與適當(dāng)性的要求；從舉借債務(wù)的合法性、合理性以及計(jì)劃性出發(fā)，拓展了預(yù)算舉借債務(wù)的相關(guān)要求；從上年預(yù)算執(zhí)行情況說(shuō)明、當(dāng)前預(yù)算情況安排說(shuō)明、部門(mén)預(yù)算安排說(shuō)明以及跨年度預(yù)算安排出發(fā)，拓展了預(yù)算事項(xiàng)說(shuō)明清晰的要求。

(二)圍繞中央重大決策開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督

中央決策是中央政策的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，落實(shí)中央重大決策是用好財(cái)政資金的重要目標(biāo)，也是判斷財(cái)政資金是否有效的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。全國(guó)人大積極圍繞中央決策開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督工作，這有利于明確預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)方向，有助于支出預(yù)算更好地體現(xiàn)中央政策，繼而推動(dòng)預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向政策拓展。在2016年預(yù)算審查過(guò)程中，全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)緊密?chē)@中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神和中央重大決策開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督工作，預(yù)算分析報(bào)告從規(guī)范預(yù)算行為、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧提高資金使用效果以及增強(qiáng)社會(huì)保障制度的可持續(xù)性等四方面提出意見(jiàn)建議；審查結(jié)果報(bào)告圍繞充分發(fā)揮積極財(cái)政政策的重要作用、積極推進(jìn)財(cái)稅改革與立法、著力提高財(cái)政支出績(jī)效、高度重視和防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)格按預(yù)算法要求規(guī)范預(yù)算管理以及加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督等六個(gè)方面提出意見(jiàn)建議。

(三)建立預(yù)算審查前聽(tīng)取意見(jiàn)建議制度

人大預(yù)算審查監(jiān)督是貫徹人民民主的重要方式，在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)該充分尊重人大代表的主體地位，積極借助社會(huì)各界力量，以此搜集和回應(yīng)人民群眾的預(yù)算支出和政策需求。2016年全國(guó)人大出臺(tái)的《關(guān)于建立預(yù)算審查前聽(tīng)取人大代表和社會(huì)各界意見(jiàn)建議的機(jī)制的意見(jiàn)》在預(yù)算編制工作通報(bào)、聽(tīng)取有關(guān)方面專(zhuān)家意見(jiàn)建議、聽(tīng)取部門(mén)預(yù)算意見(jiàn)建議、預(yù)算草案和預(yù)算報(bào)告通報(bào)、人大代表參加預(yù)算初步審查會(huì)議，以及人大代表意見(jiàn)建議網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等方面作出了明確部署。在2017年預(yù)算審查監(jiān)督的前期準(zhǔn)備中，全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與預(yù)算工作委員會(huì)積極聽(tīng)取了部分全國(guó)人大代表、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)委派人員、財(cái)政等有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家學(xué)者及利益相關(guān)方代表的意見(jiàn)建議。

(四)聽(tīng)取和審議審計(jì)查出問(wèn)題整改報(bào)告

聽(tīng)取和審議審計(jì)查出問(wèn)題整改報(bào)告有利于推動(dòng)落實(shí)審計(jì)查出突出情況整改，有助于全國(guó)人大于借助審計(jì)力量對(duì)支出預(yù)算和政策揭露的問(wèn)題加以重點(diǎn)關(guān)注，進(jìn)而督促政府相關(guān)部門(mén)落實(shí)審計(jì)整改，借以完善支出預(yù)算和政策的長(zhǎng)效機(jī)制。2015年通過(guò)的《關(guān)于改進(jìn)審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況向全國(guó)人大常委報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》在審計(jì)查出突出問(wèn)題整改情況報(bào)告時(shí)間、報(bào)告主體、報(bào)告形式、報(bào)告內(nèi)容、被審計(jì)部門(mén)單位派人到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)安排及跟蹤調(diào)研等方面作出了明確部署，自此全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院關(guān)于審計(jì)查出問(wèn)題整改情況報(bào)告成為一項(xiàng)常態(tài)化監(jiān)督工作。

四、地方人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的改革經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)北京市、安徽省人大預(yù)算工作委員會(huì)的調(diào)研資料，總結(jié)出典型的改革經(jīng)驗(yàn)主要有以下八點(diǎn)：

第一，成立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)預(yù)算審查小組。預(yù)算審查工作任務(wù)繁重，而作為人大預(yù)算審查監(jiān)督的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)——人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與預(yù)算工作委員會(huì)——人員相對(duì)不足。在人大代表為兼職性質(zhì)的情況下，安徽省人大成立專(zhuān)門(mén)的部門(mén)預(yù)算審查小組，是充實(shí)人大預(yù)算審查監(jiān)督力量的重要探索。安徽省人大抽調(diào)30—40名審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、財(cái)政部專(zhuān)員，以及市縣區(qū)人大等部門(mén)的人員組成部門(mén)預(yù)算審查小組。部門(mén)預(yù)算審查小組中加入市縣區(qū)的人大工作人員，有助于通過(guò)“以審代訓(xùn)”的方式提升下級(jí)人大的預(yù)算審查監(jiān)督能力。部門(mén)預(yù)算審查小組重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金使用量較大的政府部門(mén)，并以審計(jì)底稿的形式呈現(xiàn)、分析部門(mén)預(yù)算編制中的經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，最終匯總為初步審查報(bào)告。安徽省人大還擬邀請(qǐng)?jiān)盒?zhuān)家加入，以進(jìn)一步優(yōu)化部門(mén)預(yù)算審查小組的人員結(jié)構(gòu)。

第二，重視各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和人大代表的作用。人大預(yù)算審查監(jiān)督的參與主體除了財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與預(yù)算工作委員會(huì)之外，還需要各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和人大代表積極參與，以發(fā)揮專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)和人大代表的客觀性。北京市人大預(yù)算工作委員會(huì)與各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)就各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)重點(diǎn)工作中的支出政策進(jìn)行溝通，將人大支出預(yù)算和政策審查監(jiān)督嵌入到各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的業(yè)務(wù)工作之中，增強(qiáng)了各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)參與預(yù)算審查監(jiān)督的積極性。同時(shí)，北京市人大預(yù)算工作委員會(huì)建立財(cái)經(jīng)代表小組，選擇各區(qū)縣中具有財(cái)經(jīng)背景、來(lái)自基層、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督感興趣的人大代表，以及政協(xié)委員以專(zhuān)家組成員的身份參與到財(cái)經(jīng)代表小組，開(kāi)展重要項(xiàng)目的事前評(píng)估工作。并且，重要項(xiàng)目只有通過(guò)事前評(píng)估，才能納入政府預(yù)算。

第三，實(shí)施部門(mén)決算編制試點(diǎn)改革。決算對(duì)預(yù)算的回應(yīng)程度直接影響財(cái)政資金能否有效落實(shí)原有的預(yù)算安排，而開(kāi)展決算編制改革是決算審查監(jiān)督的重要條件。安徽省人大選取省直單位實(shí)行分項(xiàng)目部門(mén)決算編制試點(diǎn)改革，改變以往將所有項(xiàng)目支出混在一起再按功能分類(lèi)進(jìn)行編制的方法，增強(qiáng)了部門(mén)決算的可讀性。細(xì)化每個(gè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)，便于分析財(cái)政支出的真實(shí)性與合理性，也為項(xiàng)目的績(jī)效審查監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。此外，試點(diǎn)改革要求將決算數(shù)與預(yù)算數(shù)、預(yù)算調(diào)整數(shù)進(jìn)行對(duì)比列示，有助于在決算中反映預(yù)算的落實(shí)情況。

第四，實(shí)行財(cái)政政策的全過(guò)程審查監(jiān)督。財(cái)政政策是財(cái)政支出的重要依據(jù)，財(cái)政政策的科學(xué)性和合理性也決定著財(cái)政支出的科學(xué)性和合理性，為此加強(qiáng)對(duì)財(cái)政政策的審查監(jiān)督是落實(shí)政策審查監(jiān)督的重要內(nèi)容。2015年出臺(tái)的《安徽省預(yù)算審查監(jiān)督條例》規(guī)定，重大財(cái)政政策出臺(tái)前，財(cái)政部門(mén)應(yīng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告征求意見(jiàn)；重大財(cái)政政策出臺(tái)后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備；財(cái)政收支政策出臺(tái)后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)抄送本級(jí)人大預(yù)算工作機(jī)構(gòu)。同時(shí)，安徽省人大積極介入財(cái)政政策制度過(guò)程之中。近年，安徽省人大參與了省財(cái)政廳開(kāi)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和公共交通示范城市創(chuàng)建補(bǔ)助兩項(xiàng)財(cái)政政策的評(píng)審工作。

第五，細(xì)化預(yù)算支出審查監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)化對(duì)支出審查監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，可以為人大支出預(yù)算審查監(jiān)督提供可操作化的評(píng)價(jià)尺度。安徽省人大積極推動(dòng)基本支出標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，實(shí)行人員支出預(yù)算據(jù)實(shí)核定到人，定額公用預(yù)算按照綜合定額和單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)，保障了各政府部門(mén)順利運(yùn)轉(zhuǎn)，也為人大對(duì)基本支出審查監(jiān)督提供了參考標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，北京市人大明確重點(diǎn)支出和重點(diǎn)投資項(xiàng)目界定標(biāo)準(zhǔn)。2017年出臺(tái)的《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例》將重點(diǎn)支出界定為與北京市人民政府確定的年度重點(diǎn)工作和重點(diǎn)事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)的財(cái)力支出，這體現(xiàn)了支出政策是支出預(yù)算的依據(jù)，并將重點(diǎn)投資項(xiàng)目界定為單項(xiàng)固定資產(chǎn)投資總額占比在當(dāng)年政府固定資產(chǎn)投資總量1%以上，或者固定投資總額排序前10位的投資項(xiàng)目，這有助于人大明確對(duì)財(cái)政資金重點(diǎn)項(xiàng)目的審查監(jiān)督。

第六，選取重點(diǎn)支出開(kāi)展專(zhuān)題審議。在預(yù)算審查監(jiān)督中加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督主體與財(cái)政資金使用部門(mén)的互動(dòng)，有利于明確財(cái)政資金使用部門(mén)的支出責(zé)任，有助于提升財(cái)政資金的使用效率。北京市人大預(yù)算工作委員會(huì)在初步審查過(guò)程中引入專(zhuān)題審議。在初步審查之前，北京市人大預(yù)算工作委員會(huì)與政府部門(mén)、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、人大代表等溝通，選取人民群眾關(guān)心、項(xiàng)目資金中的重點(diǎn)支出，以專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)的形式進(jìn)行專(zhuān)題審議。被審議的相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人到會(huì)聽(tīng)取審議意見(jiàn)，解讀項(xiàng)目資金預(yù)算情況，并接受參會(huì)人大代表、人大工作人員、專(zhuān)家乃至第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的詢(xún)問(wèn)。北京市人大預(yù)算工作委員會(huì)還擬引進(jìn)第三方對(duì)專(zhuān)題審議的重點(diǎn)支出進(jìn)行技術(shù)性審查，且擬通過(guò)聽(tīng)證會(huì)的方式開(kāi)展專(zhuān)題審議。

第七，重視初審環(huán)節(jié)與政府部門(mén)溝通。人大要加強(qiáng)與政府部門(mén)，特別是與政府綜合性部門(mén)的溝通，有利于人大以更加綜合的視角謀劃預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展工作，也有助于將人大預(yù)算審查監(jiān)督嵌入到政府權(quán)力運(yùn)行之中。在初步審查會(huì)議前,北京市人大加強(qiáng)與財(cái)政局、發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、稅務(wù)局與人力資源和社會(huì)保障局等綜合性部門(mén)交流。在召開(kāi)初步審查時(shí)會(huì)議時(shí)，邀請(qǐng)上述政府綜合性部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人到會(huì)聽(tīng)取審議意見(jiàn)，對(duì)市級(jí)預(yù)算草案初步方案進(jìn)行說(shuō)明，并接受詢(xún)問(wèn)；在初步審查會(huì)議后，北京市人大以人大黨組的名義將初步審查意見(jiàn)提交給市委，為市委下年工作決策提供重要參考。

第八，借力政府審計(jì)進(jìn)行預(yù)算審查監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督在改進(jìn)財(cái)政資金使用的合法性和有效性、督促被審計(jì)單位落實(shí)重大政策等方面發(fā)揮著重要的作用，借力政府審計(jì)為人大開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展提供了有力的抓手。安徽省人大預(yù)算工作委員會(huì)基于自身本年度預(yù)算審查監(jiān)督的工作重點(diǎn)，在審計(jì)部門(mén)確定下年度工作計(jì)劃之前征詢(xún)預(yù)算工作委員會(huì)的建議時(shí)提出工作建議，這有助于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展工作內(nèi)嵌到政府審計(jì)之中。同時(shí)，安徽省人大積極完善審計(jì)查出問(wèn)題整改情況向人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制。2011年安徽省人大將審計(jì)整改報(bào)告形式從書(shū)面改為口頭，并安排被審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)人列席會(huì)議、接受詢(xún)問(wèn)。2016年安徽省人大起草的《關(guān)于完善審計(jì)查出問(wèn)題整改情況向省人大常委會(huì)報(bào)告機(jī)制的意見(jiàn)》規(guī)定，審計(jì)查出問(wèn)題整改情況要以人大常委會(huì)黨組的名義報(bào)送省委，此舉進(jìn)一步增強(qiáng)了人大對(duì)審計(jì)查出問(wèn)題整改的約束力，有助于人大借助政府審計(jì)提升財(cái)政資金使用效率，推動(dòng)政府公共政策的完善與優(yōu)化。

五、人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的推進(jìn)建議

推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展，是新時(shí)代下人大用好預(yù)算這個(gè)治理工具的重要條件。《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了大的改革方向，具體落實(shí)還需要各級(jí)人大和政府部門(mén)進(jìn)一步探索與創(chuàng)新。結(jié)合在全國(guó)人大和若干省份地方人大調(diào)研的結(jié)果，本文從審查監(jiān)督的參與主體、審查監(jiān)督的流程、審查監(jiān)督的內(nèi)容、審查監(jiān)督的方法以及審查監(jiān)督中人大與政府部門(mén)的合作等維度出發(fā)，對(duì)推動(dòng)各級(jí)人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展提出若干展望性建議。

(一)推動(dòng)多元化主體積極參與

第一，加強(qiáng)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與預(yù)算工作委員會(huì)的能力建設(shè)。首先，完善財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與預(yù)算工作委員會(huì)的組織建設(shè)。進(jìn)一步厘清財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與預(yù)算工作委員會(huì)的職能分工，并適當(dāng)擴(kuò)充二者的人員編制。其次，提升人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)與預(yù)算工作委員會(huì)的業(yè)務(wù)能力。二者的人員培養(yǎng)需要綜合能力與專(zhuān)業(yè)能力并重，使其既擁有較全面的預(yù)算、財(cái)政、審計(jì)、會(huì)計(jì)、法律等素養(yǎng)，也能適應(yīng)某一方面的預(yù)算支出和政策審查監(jiān)督工作。

第二，鼓勵(lì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、人大代表及專(zhuān)門(mén)審查隊(duì)伍等主體積極參與人大預(yù)算審查監(jiān)督工作。首先，充分利用各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。進(jìn)一步激發(fā)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)參與人大預(yù)算審查監(jiān)督的積極性與責(zé)任感，加強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)與各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的溝通交流，慎重對(duì)待各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出的意見(jiàn)建議，以此把握各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)口領(lǐng)域的重點(diǎn)預(yù)算支出和政策情況。其次，增強(qiáng)人大代表的履職能力。加強(qiáng)探索人大代表提前介入的機(jī)制安排，讓他們更多地參與到預(yù)算編制與事前重大項(xiàng)目評(píng)估工作中。再次，組織專(zhuān)業(yè)的審查隊(duì)伍。審查隊(duì)伍的人員除來(lái)自人大系統(tǒng)之外，還可以邀請(qǐng)政府各部門(mén)及高等院校的專(zhuān)家等，人員構(gòu)成上要在充實(shí)當(dāng)前力量與培養(yǎng)后備力量間實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡。

(二)實(shí)行全過(guò)程的閉環(huán)式管理

第一，完善預(yù)算編制審查監(jiān)督。首先，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的科學(xué)性的審查監(jiān)督。人大應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目資金的事前績(jī)效評(píng)估，將財(cái)政資金使用效率從前端抓起。其次，增強(qiáng)預(yù)算編制完整性的審查監(jiān)督。人大應(yīng)該推動(dòng)政府部門(mén)將全口徑預(yù)算落到實(shí)處，特別是加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)、非稅收收支和上年結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等資金預(yù)算編制完整性的審查監(jiān)督。再次，加強(qiáng)預(yù)算編制細(xì)化程度審查監(jiān)督。人大應(yīng)該推動(dòng)政府部門(mén)繼續(xù)細(xì)化預(yù)算編制，逐步改變預(yù)算編制難以反映財(cái)政資金具體用途的情況。最后，推行預(yù)算編制的透明度審查監(jiān)督。除確實(shí)存在保密需要之外，政府部門(mén)應(yīng)該推動(dòng)預(yù)算信息在人民政府、財(cái)政部門(mén)或人大等網(wǎng)站上進(jìn)行集中公布，以便社會(huì)公眾獲取。

第二，健全預(yù)算執(zhí)行審查監(jiān)督?？紤]到對(duì)所有的預(yù)算資金進(jìn)行事中監(jiān)督不太現(xiàn)實(shí)，人大可以選取重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)項(xiàng)目資金以及臨時(shí)追加的預(yù)算資金作為工作抓手，并進(jìn)一步確認(rèn)政府部門(mén)提交預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的時(shí)間、內(nèi)容及形式等。

第三，強(qiáng)化事后決算審查監(jiān)督。首先，推動(dòng)強(qiáng)化決算編制對(duì)預(yù)算編制的回應(yīng)性。人大應(yīng)該推動(dòng)決算編制積極回應(yīng)預(yù)算目標(biāo)，使決算審查監(jiān)督能清晰地比對(duì)決算與預(yù)算間的差異，進(jìn)而提出針對(duì)性的解決方案。其次，嚴(yán)格落實(shí)決算問(wèn)責(zé)。人大應(yīng)該逐漸細(xì)化對(duì)決算偏離預(yù)算的問(wèn)責(zé)制度，加強(qiáng)法律處罰力度，并進(jìn)一步落實(shí)決算偏離預(yù)算問(wèn)題的整改監(jiān)督工作。

(三)細(xì)化重點(diǎn)拓展的具體內(nèi)容

第一，平衡收入審查監(jiān)督與支出、政策審查監(jiān)督的關(guān)系。預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展并不意味著赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡不再重要，關(guān)注赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡仍然是促進(jìn)財(cái)政穩(wěn)定的重要手段，財(cái)政收入依舊是財(cái)政支出的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。未來(lái)人大預(yù)算審查監(jiān)督中要實(shí)現(xiàn)全面性與重點(diǎn)性的平衡，收入審查監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)放在財(cái)政收入目標(biāo)的恰當(dāng)性、合法性，以及質(zhì)量的改善與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化之上。

第二，明確支出預(yù)算和政策審查監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容。對(duì)于支出預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)內(nèi)容可以從重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目、轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)及部門(mén)預(yù)算著手。其中，對(duì)于重點(diǎn)支出和重點(diǎn)投資項(xiàng)目主要依據(jù)資金數(shù)額以及是否為黨中央重點(diǎn)決策部署等原則而確定；對(duì)于轉(zhuǎn)移支付需要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合情況的審查監(jiān)督；對(duì)于部門(mén)預(yù)算可以重點(diǎn)關(guān)注資金量大的部門(mén)，并在一屆人大任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)一級(jí)政府的全覆蓋，人大對(duì)預(yù)算政策審查監(jiān)督應(yīng)該聚焦于影響財(cái)政收支的政策，對(duì)于不同層級(jí)預(yù)算政策，其審查監(jiān)督的重點(diǎn)也有所差異。對(duì)于黨中央的決策部署，全國(guó)人大主要審查監(jiān)督政策在政府預(yù)算中的落實(shí)情況，對(duì)于政府各部門(mén)的政策，全國(guó)人大主要審查政策的合法性和科學(xué)性。

(四)完善重點(diǎn)拓展的實(shí)施方法

第一，積極總結(jié)現(xiàn)有的預(yù)算審查監(jiān)督方法。人大預(yù)算審查監(jiān)督在方法上取得了很多有益的經(jīng)驗(yàn)，在人大開(kāi)展預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展時(shí)也具有較強(qiáng)的適用性。這些方法有:聽(tīng)取報(bào)告匯報(bào)、專(zhuān)題調(diào)研、特定問(wèn)題調(diào)查、規(guī)范性文件備案審查、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)等。未來(lái)要將這些方式方法進(jìn)一步規(guī)范化、程序化和制度化，以便推廣采用。

第二，推動(dòng)預(yù)算審查監(jiān)督方法創(chuàng)新。近年來(lái)在人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展中出現(xiàn)了一些新方法，需要加強(qiáng)總結(jié)、提煉、試點(diǎn)與推廣。首先，探索審查前聽(tīng)取意見(jiàn)建議制度。進(jìn)一步探索審查前聽(tīng)取意見(jiàn)建議制度，加強(qiáng)初步審查前人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、預(yù)算工作委員會(huì)與各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、人大代表、專(zhuān)家學(xué)者及政府綜合性部門(mén)的溝通交流。其次，深化專(zhuān)題審議工作。專(zhuān)題審議工作需要進(jìn)一步明確專(zhuān)題的選取標(biāo)準(zhǔn)，政府相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)接受詢(xún)問(wèn)。借助各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為專(zhuān)題審議提供技術(shù)支撐。再次，改進(jìn)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。加快預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與跨部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，并加強(qiáng)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)后的數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)應(yīng)用工作。

(五)加強(qiáng)人大與政府部門(mén)合作

第一，增強(qiáng)政府部門(mén)對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督重要性的認(rèn)識(shí)。對(duì)預(yù)算進(jìn)行審查監(jiān)督是憲法和法律賦予人大的重要職權(quán)，人大預(yù)算審查監(jiān)督與政府行政權(quán)力運(yùn)行間不存在本質(zhì)上的對(duì)立，從根本上而言二者都是為了維護(hù)和發(fā)展人民利益。加強(qiáng)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作有利于改善財(cái)政資金的使用效率，有助于規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)而更好地維護(hù)和發(fā)展人民利益。

第二，密切聯(lián)系政府部門(mén)推動(dòng)人大預(yù)算審查監(jiān)督。增進(jìn)財(cái)政部門(mén)對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督的配合。由財(cái)政部門(mén)歸口負(fù)責(zé)收集、準(zhǔn)備預(yù)算審查資料，人大進(jìn)行預(yù)算支出審查時(shí)可以借鑒財(cái)政部門(mén)已有的支出績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。充分利用審計(jì)監(jiān)督成果和審計(jì)力量。人大對(duì)支出預(yù)算和政策進(jìn)行審查監(jiān)督時(shí)，可積極借鑒審計(jì)查出問(wèn)題及其整改等審計(jì)監(jiān)督成果，提煉審計(jì)查出問(wèn)題的背后體制機(jī)制原因，在此基礎(chǔ)上發(fā)表審查意見(jiàn)。人大可以就特定議題，委托審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)、出具審計(jì)報(bào)告，并到會(huì)說(shuō)明。