沈志聯(lián)

2019年5月9日，中共中央國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔 2019〕87號(hào)）（下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。為深入貫徹落實(shí)《意見(jiàn)》，自然資源部于5月28日印發(fā)了《關(guān)于全面開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕87號(hào)）（下簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃各項(xiàng)工作進(jìn)行了全面部署，宣告社會(huì)各界和行業(yè)內(nèi)關(guān)注已久的國(guó)土空間規(guī)劃的總體工作框架和方向全面出爐，這也意味著自上而下涵蓋到各省市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊的國(guó)土空間規(guī)劃編制審批和實(shí)施管理工作全面啟動(dòng)。面對(duì)著全新的規(guī)劃要求，各行各業(yè)均基于各自的工作領(lǐng)域出發(fā)，開(kāi)展了廣泛而深入地探討。既有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃專業(yè)領(lǐng)域傾向于從過(guò)往各自的工作經(jīng)驗(yàn)角度來(lái)詮釋全新的國(guó)土空間規(guī)劃，GIS和信息化行業(yè)著重于規(guī)劃評(píng)估、監(jiān)測(cè)和管理平臺(tái)的搭建以及技術(shù)整合，規(guī)劃行政管理部門則聚焦在原有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理兩大核心業(yè)務(wù)板塊的管理整合與流程再造。但是在國(guó)土空間規(guī)劃業(yè)務(wù)布局的初期，多方專業(yè)領(lǐng)域更加習(xí)慣于路徑依賴的思考方式，基于各自既有的專業(yè)和工作背景來(lái)討論國(guó)土空間規(guī)劃問(wèn)題，往往容易出現(xiàn)技術(shù)上的矛盾點(diǎn)或者缺乏交集。本文通過(guò)對(duì)中央政策、部委文件和地方試點(diǎn)的方向指導(dǎo)和前沿探索，從初心和使命的角度分析國(guó)土空間規(guī)劃的核心內(nèi)涵，冀望為今后建立統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系搭建一個(gè)可供探討的對(duì)話平臺(tái)[1-2]。

1 新時(shí)代中央政策的脈絡(luò)梳理

2018年黨的十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)“多規(guī)合一”。按照這一要求，在《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》中提出：組建自然資源部，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，承擔(dān)“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的職責(zé)。也正是在這一次機(jī)構(gòu)調(diào)整方案中，明確將原國(guó)土資源部的職責(zé)，國(guó)家發(fā)改委的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部，農(nóng)業(yè)部，國(guó)家林業(yè)局，國(guó)家海洋局，國(guó)家測(cè)繪地理信息局相關(guān)職責(zé)一律歸入新組建的自然資源部。統(tǒng)籌山、水、林、田、湖、草系統(tǒng)治理。一般意義上，均將此次機(jī)構(gòu)調(diào)整視為國(guó)土空間規(guī)劃的起點(diǎn)[3-4]。而如果梳理十八大以來(lái)中央相關(guān)政策文件，事實(shí)上這一變革中央早有明文要求，這也成為我們今天探討國(guó)土空間規(guī)劃初心和使命的基本切入點(diǎn)。

2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，就已經(jīng)指出要通過(guò)建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制[5]。2015年9月中共中央國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，進(jìn)一步明確要“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃”“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”[6]。2017年11月黨的十九大報(bào)告，特別強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”[7]。按照上述新時(shí)代黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)于國(guó)土空間工作的總體要求，2018年3月，全新組建的自然資源部應(yīng)運(yùn)而生。為了落實(shí)中央對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃工作的一系列制度設(shè)計(jì)和安排，自然資源部下設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃局。根據(jù)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》廳字（2018）69號(hào)文的表述，新成立的國(guó)土空間規(guī)劃局的主要職責(zé)是擬訂國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策，承擔(dān)建立空間規(guī)劃體系工作并監(jiān)督實(shí)施；組織編制全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃并監(jiān)督實(shí)施；承擔(dān)報(bào)國(guó)務(wù)院審批的地方國(guó)土空間規(guī)劃的審核、報(bào)批工作，指導(dǎo)和審核涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的國(guó)家重大專項(xiàng)規(guī)劃；開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，建立國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警體系[8]。

透過(guò)對(duì)2013年以來(lái)關(guān)鍵性中央政策文件的梳理，發(fā)現(xiàn)最高決策層面關(guān)于空間規(guī)劃的相關(guān)要求可謂一脈相承。其基本的出發(fā)點(diǎn)在于通過(guò)梳理和優(yōu)化行政條線來(lái)整合資源，對(duì)自然資源和國(guó)土空間進(jìn)行更好的保護(hù)與利用。所以在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，空間規(guī)劃體系是作為2020年需要建立起的生態(tài)文明制度體系中的關(guān)鍵一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分?？梢哉f(shuō)，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)是國(guó)土空間規(guī)劃矢志不渝的初心，而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化則是國(guó)土空間規(guī)劃所肩負(fù)的歷史使命。初心與使命一脈相承、緊密相連。建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明是構(gòu)建國(guó)家治理體系的初心與目的所在，治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)保護(hù)空間資源、推動(dòng)生態(tài)文明的重要手段和能力。

2 歷史使命：著眼生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)國(guó)土空間資源

2.1 頂層設(shè)計(jì)

《意見(jiàn)》中明確指出，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)的定位[1]。相較2015年中共中央國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，除了原有的空間規(guī)劃最終定名為“國(guó)土空間規(guī)劃”之外，將原來(lái)“各類開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”改為“各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”，進(jìn)一步突出強(qiáng)調(diào)了新規(guī)劃的保護(hù)職責(zé)。2018年11月18日中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》（中發(fā)（2018）44號(hào)）中也對(duì)應(yīng)指出，國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)[9]。這一要求的提出，可以理解為是規(guī)劃行業(yè)對(duì)新時(shí)代生態(tài)文明發(fā)展這一基本趨勢(shì)的回應(yīng)。

黨的十九大正式提出中國(guó)發(fā)展新的歷史方位——中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。對(duì)于新時(shí)代的理解，在國(guó)家層面，中國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)入了新的發(fā)展階段，從過(guò)去四十年注重以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的高速度增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為以人民為中心的高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)下正處于發(fā)展轉(zhuǎn)段、模式轉(zhuǎn)型、理念轉(zhuǎn)向的關(guān)鍵時(shí)期；在全球?qū)用?，人類文明?jīng)歷了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明之后，未來(lái)越來(lái)越清晰地指向新的時(shí)代——生態(tài)文明，可以說(shuō)這是新的社會(huì)發(fā)展形態(tài)和人類文明形態(tài)，更加注重環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，人與自然的和諧共生。在這樣的大時(shí)代背景下，從原有的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)土空間規(guī)劃的話語(yǔ)體系，“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”勢(shì)必作為規(guī)劃工作的首要遵循，綠色將成為高質(zhì)量發(fā)展的普遍形態(tài)。所以習(xí)總書(shū)記今年兩會(huì)在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)座談時(shí)強(qiáng)調(diào)“以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”。

2.2 規(guī)劃響應(yīng)

基于上述認(rèn)知，國(guó)土空間規(guī)劃最根本的目標(biāo)或初心就是保障國(guó)家生態(tài)安全，改善環(huán)境質(zhì)量，提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間的有序開(kāi)發(fā)保護(hù)，解決過(guò)往因無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)所導(dǎo)致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間被占用過(guò)多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問(wèn)題。從目前國(guó)土空間規(guī)劃局的政策導(dǎo)向和各地方的實(shí)踐探索來(lái)看，主要有“守底線、整系統(tǒng)、嚴(yán)法治”三方面的要求。

一是守底線。底線思維源于土地規(guī)劃領(lǐng)域?qū)τ诟乇Ｗo(hù)指標(biāo)的落位，此后在城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等領(lǐng)域陸續(xù)以底線思維劃定對(duì)應(yīng)的控制線。在結(jié)束了工業(yè)文明時(shí)代的高速度增長(zhǎng)后，進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展，首要的要求就是按照尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，務(wù)求實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。其規(guī)劃技術(shù)手段主要體現(xiàn)為劃示生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界線，切實(shí)保護(hù)森林、草原、河流、湖泊、濕地、海洋等自然生態(tài)資源。在黨中央國(guó)務(wù)院已經(jīng)批復(fù)的北京2035、上海2035和雄安2035的規(guī)劃中，均對(duì)上述三條線進(jìn)行明確地劃示、落圖落位落線。2019年7月24日中央全面深化改革委員會(huì)第九次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線[10]。在《通知》中對(duì)于新的國(guó)土空間規(guī)劃有三個(gè)“不得突破”的要求，即不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設(shè)用地和耕地保有量等約束性指標(biāo)，不得突破生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，不得突破土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃確定的禁止建設(shè)區(qū)和強(qiáng)制性內(nèi)容。這意味著很大程度上，新一輪國(guó)土空間規(guī)劃將沿用2020年土地利用總體規(guī)劃的指標(biāo)，將增量擴(kuò)張的底線給予鎖定。

二是整系統(tǒng)。自然生態(tài)本身是一個(gè)巨系統(tǒng)。以往城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、耕地保護(hù)、農(nóng)田水利、海洋岸線、自然水體、森林草原各有歸屬，但卻對(duì)系統(tǒng)的整體性難以進(jìn)行統(tǒng)一的整合及調(diào)配。在生態(tài)文明時(shí)代，就需要樹(shù)立山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，把生態(tài)系統(tǒng)作為相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律來(lái)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。在批復(fù)的上海2035規(guī)劃中已經(jīng)呈現(xiàn)出這一顯著特征，其國(guó)土資源利用章節(jié)傳遞了強(qiáng)烈的廣域空間統(tǒng)籌的信號(hào)，分別從統(tǒng)籌陸海國(guó)土資源（岸線資源、灘涂資源、近海資源）、充分利用地下空間以及積極開(kāi)發(fā)低空空域三個(gè)維度進(jìn)行闡述。新的國(guó)土空間規(guī)劃未來(lái)的一個(gè)重要突破點(diǎn)就是對(duì)自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，從規(guī)劃的角度對(duì)山水林田湖草進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，從而增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護(hù)生態(tài)平衡。如廈門市在近期建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的工作過(guò)程中，就依據(jù)廈門自身的自然本底特色在全市國(guó)土空間總體規(guī)劃中特別注重陸海統(tǒng)籌工作，切實(shí)解決了過(guò)往各部門海岸線口徑不一、陸海沖突的問(wèn)題。廣州市近期對(duì)社會(huì)公示的國(guó)土空間總體規(guī)劃中特別突出了國(guó)土綜合整治的技術(shù)內(nèi)容，既包括山水林田湖海的系統(tǒng)整治，又涵蓋了三舊改造與存量用地治理，還包括對(duì)違法建設(shè)行為的治理要求。

三是嚴(yán)法治。規(guī)劃工作從1990年的《城市規(guī)劃法》到2008年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，已經(jīng)樹(shù)立起規(guī)劃作為重要公共政策的法定地位。新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃，作為推動(dòng)中國(guó)邁向生態(tài)文明的重要政策抓手，必須踐行習(xí)近平總書(shū)記“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法制，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”的要求，全面強(qiáng)化規(guī)劃的法定效力，真正確立“一張圖”的核心地位。2019年7月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》。其中的“一張圖”是指以一張底圖為基礎(chǔ)，涵蓋“五級(jí)三類”規(guī)劃題材及成果，形成可層層疊加打開(kāi)的“一張圖”[11]。換而言之，就是“一張底圖+一張藍(lán)圖”的概念。隨著第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果的正式出臺(tái)和發(fā)布，將逐步建立基于多源數(shù)據(jù)的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，未來(lái)國(guó)土空間規(guī)劃勢(shì)必形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖。在此基礎(chǔ)上編制生成的規(guī)劃藍(lán)圖，也就相應(yīng)地會(huì)建立起實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。一個(gè)可見(jiàn)的趨勢(shì)就

是，國(guó)土空間規(guī)劃將借助全方位的信息化賦能，注重全生命周期的閉環(huán)設(shè)計(jì)，全面提升規(guī)劃的科學(xué)化、程序化以及權(quán)威性和嚴(yán)肅性，從而把生態(tài)文明建設(shè)納入到制度化、法治化的軌道。

3 體制響應(yīng)：優(yōu)化治理體系建設(shè)，推動(dòng)“多規(guī)合一”

3.1 政策導(dǎo)向

黨的十九大報(bào)告提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵命題。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。從規(guī)劃工作的公共政策屬性來(lái)看，它恰恰是黨治國(guó)理政的重要方式和工具。在黨的十八屆五中全會(huì)的決議中就明確指出，要以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系。這也是中央文件首次提出空間治理的概念，而空間規(guī)劃顯然是空間治理的核心工具[12]。

所以在《意見(jiàn)》中明確，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院做出的重大部署。同時(shí)文件指出，建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，是保障國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的必然要求。

3.2 制度設(shè)計(jì)

從本輪國(guó)土空間規(guī)劃體系設(shè)計(jì)的政策導(dǎo)向上看，空間規(guī)劃所承載的歷史使命，就是通過(guò)構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系，著力解決長(zhǎng)期以來(lái)因?yàn)榭臻g性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改而導(dǎo)致的政出多頭、九龍治水的體制機(jī)制障礙，真正實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，把各個(gè)條線既有的管理優(yōu)勢(shì)和方法進(jìn)行系統(tǒng)整合并轉(zhuǎn)化為全新的管理效能，實(shí)現(xiàn)有效的空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。具體是在統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)的總要求下，通過(guò)上下銜接、層級(jí)傳導(dǎo)的內(nèi)外兩個(gè)維度的框架設(shè)立予以實(shí)現(xiàn)。

一方面是外部注重上下銜接。上下銜接的關(guān)鍵是建立國(guó)家規(guī)劃體系。在2018年11月18日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》和2019年5月9日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》兩個(gè)關(guān)于規(guī)劃的最高文件中，在國(guó)家規(guī)劃體系上的表述是完全一致。前者明確要求建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國(guó)家、省、市縣各級(jí)規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補(bǔ)、統(tǒng)一銜接的國(guó)家規(guī)劃體系。其中，國(guó)家發(fā)展規(guī)劃居于規(guī)劃體系最上位，是其他各級(jí)各類規(guī)劃的總遵循。國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃，均須依據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃編制。而在后者文件的指導(dǎo)思想中，指出要發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，為國(guó)家發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施提供空間保障。可見(jiàn)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)上要以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為遵循，落實(shí)其對(duì)空間布局的總體要求；對(duì)下則要對(duì)涉及空間利用的各領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃提供指導(dǎo)和約束。從這個(gè)角度上，多規(guī)合一并不是完全取消或者覆蓋既有規(guī)劃，而是在統(tǒng)一的國(guó)家規(guī)劃體系下遵循“下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃服務(wù)上級(jí)規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)”的基本規(guī)制，通過(guò)合理的體系設(shè)計(jì)來(lái)理順關(guān)系、明晰權(quán)責(zé)、劃分邊界，從而避免各規(guī)劃之間的交叉重復(fù)和矛盾沖突，解決規(guī)劃體系不統(tǒng)一、規(guī)劃目標(biāo)與政策工具不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃工具的政策合力。

另一方面是內(nèi)部強(qiáng)調(diào)層級(jí)傳導(dǎo)。層級(jí)傳導(dǎo)的基礎(chǔ)是建立起“五級(jí)三類”的規(guī)劃四梁八柱?！兑庖?jiàn)》中明確分級(jí)分類建立國(guó)土空間規(guī)劃?！拔寮?jí)”指國(guó)家、省、市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，“三類”指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。這一框架的搭建，其核心是遵循一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)的原則，借助行政體系的政策傳導(dǎo)機(jī)制來(lái)確保規(guī)劃逐級(jí)落位。對(duì)照《意見(jiàn)》和《通知》相應(yīng)要求發(fā)現(xiàn)，各級(jí)規(guī)劃依據(jù)行政層級(jí)在規(guī)劃內(nèi)容上也各有側(cè)重。其中，國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃聚焦空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管控和主要控制線落地，重在明晰國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)要求，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略性和約束力；省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃重在銜接上下位規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)性和平衡力；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃直接面向地方政府的國(guó)土空間安排和用途管制，分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩類，強(qiáng)調(diào)實(shí)施性和操作力。這樣的層級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制的設(shè)計(jì)，在實(shí)際規(guī)劃的編制、審批和管理過(guò)程中，將形成兩個(gè)維度。在規(guī)劃行政主管部門條線，將按照“管什么就批什么”的原則，對(duì)省級(jí)和市縣國(guó)土空間規(guī)劃，側(cè)重控制性審查，重點(diǎn)聚焦目標(biāo)定位、底線約束、控制性指標(biāo)、相鄰關(guān)系，以及規(guī)劃程序和報(bào)批成果形式的合規(guī)性；在地方行政主管部門條線，則是在嚴(yán)格遵循法定性規(guī)劃底線控制要求的前提下，更多關(guān)注城鎮(zhèn)戰(zhàn)略性發(fā)展目標(biāo)愿景、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化布局、城鄉(xiāng)體系統(tǒng)籌發(fā)展、風(fēng)貌環(huán)境設(shè)計(jì)塑造、公共資源均質(zhì)配置、市政設(shè)施有效支撐。最終的空間規(guī)劃成果將根據(jù)行政層級(jí)的差異，在上述兩個(gè)維度中取得平衡，整合形成“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。

4 思考和討論

國(guó)土空間規(guī)劃，從2013年至2018年歷經(jīng)五年的決策層設(shè)計(jì)與謀劃，終于在行政架構(gòu)組合優(yōu)化的背景下于2019年全面推動(dòng)實(shí)施。如何盡快擺脫既有城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃在思維上的路徑依賴，構(gòu)建真正意義上的空間規(guī)劃體系，未來(lái)將任重而道遠(yuǎn)。所以在這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)點(diǎn)討論國(guó)土空間規(guī)劃的初心與使命，尤顯重要。隨著國(guó)土空間規(guī)劃工作的全面鋪開(kāi)，將會(huì)逐漸出時(shí)限緊張、指標(biāo)緊張、跨界協(xié)調(diào)等多方面問(wèn)題。

時(shí)限緊張主要是隨著2020年底完成各級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的時(shí)間底線確立，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果至今仍未對(duì)外發(fā)布，在不到一年半的時(shí)間內(nèi)如何能夠高質(zhì)量完成全國(guó)范圍內(nèi)各層級(jí)的空間規(guī)劃編制和審批，規(guī)劃行業(yè)上下還需要付出巨大的努力。

指標(biāo)緊張則是隨著自上而下原則上將既有2020年土地利用規(guī)劃分配指標(biāo)作為新一輪國(guó)土空間規(guī)劃2035年的約束性指標(biāo)，在國(guó)土空間規(guī)劃法定效力前所未有強(qiáng)化的背景下，可能對(duì)各地發(fā)展帶來(lái)極大的強(qiáng)控效力。

跨界協(xié)調(diào)是指在“五級(jí)三類”規(guī)劃框架之下，國(guó)土空間規(guī)劃與各級(jí)政府的行政事權(quán)緊密掛鉤，跨區(qū)域協(xié)調(diào)的事務(wù)究竟是在國(guó)土空間規(guī)劃體系內(nèi)消化還是依賴于發(fā)展規(guī)劃的破壁，仍不明晰。

除此之外，還有諸如五級(jí)規(guī)劃是否能如愿實(shí)現(xiàn)空間全覆蓋，雙評(píng)價(jià)是否足以成為國(guó)土空間規(guī)劃編制的基石，在縣級(jí)市較多的地級(jí)大市如何在既有框架中完成原有城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的技術(shù)內(nèi)容等問(wèn)題，相信它們都會(huì)隨著近一兩年各地方國(guó)土空間規(guī)劃的全面展開(kāi)和深入推進(jìn)而逐一得以回應(yīng)。

而只有這些地方性的探索漸漸破冰，并經(jīng)過(guò)整合提煉，才能最終構(gòu)筑起真正意義上全新的國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)涵與外延。雖然這仍需一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，但相信只要堅(jiān)守住著眼生態(tài)文明建設(shè)、保護(hù)國(guó)土空間資源的初心，牢記優(yōu)化治理體系建設(shè)、推動(dòng)“多規(guī)合一”的使命，未來(lái)的國(guó)土空間規(guī)劃必將成為國(guó)家規(guī)劃體系的重要基石、生態(tài)文明時(shí)代的關(guān)鍵治理手段。