王效國

中鐵三局集團有限公司，山西 太原 030001

不以規(guī)矩，不能成方圓。對企業(yè)來說，規(guī)矩是規(guī)章制度，是企業(yè)管理的“法律”，也是企業(yè)管理思想的精髓所在。無數(shù)優(yōu)秀企業(yè)的成功實踐表明，好的管理來自好的制度。行之有效的規(guī)章制度能夠防止管理的隨意性，實現(xiàn)管理的規(guī)范化，促進企業(yè)市場競爭能力的提升。規(guī)章制度的地位是由規(guī)章制度自身根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的特點所決定的。工作上的好作風(fēng)、管理中的好經(jīng)驗，只有及時固化為制度才能保存、傳遞和再現(xiàn)，使之傳之久遠，以指導(dǎo)和規(guī)范今后的工作。近年來，中央企業(yè)加大整章建制力度，提升依法規(guī)范管理水平，推動了全面依法治企的深入開展。但與此同時，企業(yè)規(guī)章制度管理與全面推進法治央企建設(shè)的要求相比還有一定差距。新形勢下，要深化國企改革、推進合規(guī)管理、打造法治央企、建設(shè)一流企業(yè)，必須要加強企業(yè)規(guī)章制度管理。

一、當前企業(yè)規(guī)章制度管理存在的突出問題

自企業(yè)改制以來，特別是近年來，中央企業(yè)制定了大量規(guī)章制度和規(guī)范性文件，有力地推進了企業(yè)依法治企的進程。但由于制度意識淡薄和體制機制僵化等原因，企業(yè)規(guī)章制度管理還存在以下突出問題：

(一)規(guī)章規(guī)制度管理研究不夠。多年來，中央企業(yè)在經(jīng)營管理的很多方面都投入了相當?shù)娜肆?、物力開展科研活動，如技術(shù)研究、工法研究、QC管理、管理課題等，通過這些科研活動取得了豐碩的成果。但是對于規(guī)章制度管理的研究卻相對薄弱，對于規(guī)章制度的范圍、層級、表現(xiàn)形式、適用機制等重要問題缺乏系統(tǒng)深入的研究，很多部門和員工不知道哪些是制度，哪些不是制度，甚至有的人認為只要是公司發(fā)的文件都是制度，以至于企業(yè)到底有多少規(guī)章制度成為一個很難回答的問題。

(二)規(guī)章制度體系頂層設(shè)計不夠。企業(yè)對于規(guī)章制度體系缺乏科學(xué)長遠的系統(tǒng)規(guī)劃，制度框架模糊，導(dǎo)致制度建設(shè)眉毛胡子一把抓，難以取得明顯成效。在宏觀上，公司章程、公司基本管理制度、公司具體管理制度逐級配套的制度層級不夠清晰，在金融、投資、海外等新興業(yè)務(wù)板塊和績效考核、獎勵問責(zé)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度缺位，有些管理部門出現(xiàn)制度之間重復(fù)規(guī)定甚至相互“打架”的現(xiàn)象。

(三)規(guī)章制度精細化不夠。有的規(guī)章制度只有原則性規(guī)定，缺乏具體規(guī)定，可操作性不強。有的規(guī)章制度要素不齊備，行文不規(guī)范。例如，關(guān)于生效日期的表述有的用“實行”，有的用“實施”，有的用“執(zhí)行”，還有的用“施行”，明顯存在不規(guī)范之處。又如，有的制度暫行十多年都沒有進行修訂?！敖┦贫取?、“擺設(shè)制度”、“問題制度”不同程度地存在。

(四)規(guī)章制度之間銜接不夠。一個完備的制度體系應(yīng)當是銜接配套的。但是中央企業(yè)的規(guī)章制度在這方面還有欠缺，有的“上下一般粗”，有的“規(guī)定不一致”，還有的“落實難再續(xù)”。例如，有些規(guī)章制度的禁止性規(guī)定與責(zé)任追究制度缺乏有效銜接，有些規(guī)章制度的鼓勵性規(guī)定又與獎勵制度缺少有效配套。有的僅有原則性禁止要求，卻沒有觸犯規(guī)定的責(zé)任與后果，有的缺少實施細則作支撐。

(五)規(guī)章制度的動態(tài)管理不夠。中央企業(yè)對規(guī)章制度存在重制定輕清理的情況，缺乏規(guī)章制度清理機制，導(dǎo)致規(guī)章制度十分龐雜，管理起來難度大、效率低。例如，有的制度滯后于實踐發(fā)展和形勢任務(wù)需要卻沒有及時修改，有的制度主要內(nèi)容與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、國家政策以及上位規(guī)章制度相抵觸卻沒有及時廢止，有的管理職責(zé)存在制度缺位卻沒有及時制定。這些問題，既不利于樹立制度權(quán)威，也不利于制度貫徹執(zhí)行。

(六)規(guī)章制度執(zhí)行力度不夠。長期以來，個別員工制度意識不強，有的缺乏對規(guī)則和制度的敬畏與遵從，有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴，把制度當“擺設(shè)”；有的對自己有利的就執(zhí)行，對自己無利的就不執(zhí)行，執(zhí)行制度的隨意性大。再加上企業(yè)管理鏈條長，使得規(guī)章制度在實踐中“走樣”、“變形”，執(zhí)行力層層衰減。

二、加強中央企業(yè)規(guī)章制度管理的對策

行之有效的規(guī)章制度是企業(yè)管理員工的“法律”，是依法合規(guī)管理的基礎(chǔ)，是企業(yè)實行法治化管理的重要手段。這個問題不容馬虎，必須高度重視。在全面依法治國的大背景下，中央企業(yè)應(yīng)當健全完善規(guī)章制度體系，優(yōu)化管理流程，樹立制度權(quán)威，充分發(fā)揮規(guī)章制度的規(guī)范性作用。

(一)調(diào)整完善規(guī)章制度管理的職責(zé)劃分。明確規(guī)章制度管理的歸口部門是法律合規(guī)部門，承擔規(guī)章制度綜合管理的職責(zé)，主要包括：負責(zé)公司規(guī)章制度的總體策劃，組織編制規(guī)章制度制定和修訂計劃；組織規(guī)章制度評審會議，綜合審查規(guī)章制度草案；組織對規(guī)章制度執(zhí)行情況調(diào)研，對規(guī)章制度的有效性和適宜性進行評審；保證各項規(guī)章制度的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性；組織規(guī)章制度年度匯編和發(fā)布等等。明確各職能部門負責(zé)業(yè)務(wù)權(quán)限內(nèi)規(guī)章制度的管理工作，承擔規(guī)章制度專項管理的職責(zé)，主要包括部門業(yè)務(wù)所需規(guī)章制度系統(tǒng)策劃；提出規(guī)章制度的制定和修訂計劃，起草、組織會簽規(guī)章制度；對現(xiàn)行規(guī)章制度是否有效、是否符合、是否適宜進行監(jiān)測和評估，并及時進行補充或修訂；定期梳理本部門規(guī)章制度有效文件，保持分管業(yè)務(wù)制度體系的完整和有效；按時向制度管理部門報送本部門有效制度清單和正文等等。

(二)明確規(guī)章制度的范圍、層級、名稱與適用。規(guī)章制度應(yīng)當是為了執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章和上級文件的規(guī)定，依照法定權(quán)限和程序制定并發(fā)布，涉及企業(yè)工作職責(zé)、權(quán)限、工作程序、獎懲等事項，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用并具有普遍約束力的文件。并非所有文件都屬于規(guī)章制度，例如原文轉(zhuǎn)發(fā)上級或者其他部門的文件；僅涉及特定主體的權(quán)利和義務(wù)的行政決定或者批復(fù)；會議紀要；對具體業(yè)務(wù)工作進行計劃、總結(jié)、檢查、部署的文件；其他不涉及工作職責(zé)、權(quán)限、工作程序、獎懲、不具有普遍約束力或者不可以反復(fù)適用的文件。企業(yè)應(yīng)當對規(guī)章制度的范圍作出明確規(guī)定。同時，要明確規(guī)章制度的效力等級，例如，清晰地界定根本制度、基本制度、具體制度和制度性文件的范圍。效力等級低的制度不應(yīng)與效力等級高的制度相抵觸。要規(guī)范規(guī)章制度的名稱，什么層級可以叫制度，什么層級可以叫辦法，不能相互混淆。

(三)完善規(guī)章制度的立項機制。企業(yè)制定或修訂規(guī)章制度的，不應(yīng)隨意進行，而應(yīng)在年初立項。立項申請應(yīng)當包括制定規(guī)章制度的必要性、可行性和操作性。企業(yè)法律合規(guī)部門依據(jù)制定規(guī)章制度的立項申請擬訂本企業(yè)年度規(guī)章制度制定或修訂工作計劃，報本企業(yè)批準。對列入年度制定或修訂計劃的規(guī)章制度，承擔起草工作的部門應(yīng)當按計劃完成起草工作。對未列入年度計劃的規(guī)章制度原則上不予進行制度評審。年度規(guī)章制度制定或修訂計劃可以在執(zhí)行中優(yōu)化調(diào)整。

(四)完善規(guī)章制度的起草機制。規(guī)章制度一般由企業(yè)相關(guān)職能部門具體負責(zé)起草，也可以確定由其法律合規(guī)部門起草。起草規(guī)章制度不能閉門造車，而應(yīng)建立在深入調(diào)研、聽取意見、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上。聽取意見不必拘泥形式，重在了解實情。涉及職工切身利益的規(guī)章制度，要注意經(jīng)過職代會等民主程序?qū)徸h，形成決議。涉及其他部門的職責(zé)或者與其他部門關(guān)系緊密的規(guī)章制度，起草單位應(yīng)做好溝通協(xié)調(diào)，充分征求意見。規(guī)章制度起草完成送審稿后，應(yīng)將有關(guān)材料按規(guī)定報送審查。

(五)完善規(guī)章制度的審查機制。規(guī)章制度審查主要通過召集規(guī)章制度評審會的形式進行。在規(guī)章制度評審前，起草單位應(yīng)按照一定程序、標準、方法對規(guī)章制度草案內(nèi)容的可行性、出臺時機以及實施后的效果等進行綜合評估，為評審提供參考。規(guī)章制度評審會議由總法律顧問主持，法律合規(guī)部組織，企業(yè)各職能部門參加。法律合規(guī)部對各類規(guī)章制度的合法合規(guī)性進行審查，主要審核以下幾個方面：(1)是否職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一；(2)是否交叉重復(fù)、沖突打架；(3)是否與有關(guān)規(guī)章制度協(xié)調(diào)、銜接；(4)是否符合制定規(guī)章制度的技術(shù)要求和公文管理要求；(5)是否違反現(xiàn)行法律法規(guī)和相關(guān)政策的規(guī)定；(6)是否明確具體有可操作性；(7)是否正確處理有關(guān)部門、組織和員工對規(guī)章制度送審稿主要問題的意見；(8)需要審查的其他內(nèi)容。企業(yè)其他部門負責(zé)依據(jù)管理權(quán)限對規(guī)章制度的相應(yīng)內(nèi)容進行審查。制度評審會后，法律合規(guī)部應(yīng)及時發(fā)布評審會議紀要。規(guī)章制度起草單位根據(jù)制度評審會審核意見完成制度的修改和完善工作。

(六)完善規(guī)章制度的審議和發(fā)布機制。企業(yè)各級規(guī)章制度應(yīng)按企業(yè)各級決策會議的決策權(quán)限審議，并報有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)簽署意見發(fā)布施行。審議規(guī)章制度草案時，法律合規(guī)部門或起草單位應(yīng)當對起草工作作出說明。規(guī)章制度的發(fā)布文件應(yīng)當載明該規(guī)章制度的審議機關(guān)、規(guī)章制度名稱、施行日期、以及發(fā)布日期。部門聯(lián)合規(guī)章制度，使用主辦部門的文件序號。規(guī)章制度發(fā)布后，企業(yè)文件發(fā)布系統(tǒng)應(yīng)當及時予以刊登。涉及員工切身利益的規(guī)章制度還應(yīng)按法律規(guī)定履行公示或者告知程序。規(guī)章制度的標準文本應(yīng)在企業(yè)文件發(fā)布系統(tǒng)上刊登。

(七)完善規(guī)章制度的解釋與備案機制。規(guī)章制度的解釋權(quán)應(yīng)屬于規(guī)章制度的制定部門。具體解釋內(nèi)容包括規(guī)章制度具體含義的解釋、規(guī)章制度適用范圍和依據(jù)的解釋等等。規(guī)章制度的解釋應(yīng)由規(guī)章制度制定部門參照規(guī)章制度送審稿審查程序提出意見，報請有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)批準后發(fā)布。規(guī)章制度的解釋在效力上等同于規(guī)章制度本身。規(guī)章制度經(jīng)簽署發(fā)布后，應(yīng)當由文件印發(fā)部門抄送法律合規(guī)部備案。

(八)完善規(guī)章制度的實施監(jiān)督機制。規(guī)章制度施行后，起草部門應(yīng)當定期對其實施情況進行評估，以檢驗規(guī)章制度是否合理、可行，發(fā)現(xiàn)其在實施過程中存在的主要問題，為日后規(guī)章制度的立、改、廢提供可靠依據(jù)。各部門、各單位認為下位制度同上位制度相抵觸的，或者同位制度之間相矛盾的，可以向企業(yè)法律合規(guī)部門提出審查的建議，由企業(yè)法律合規(guī)部門研究處理。企業(yè)法律合規(guī)部門應(yīng)當定期組織規(guī)章制度清理工作，相關(guān)職能部門按照“誰起草、誰清理”的原則分工負責(zé)。對于實踐證明切實可行的規(guī)章制度，要著力抓好落實。對于規(guī)章制度的主要內(nèi)容與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章、國家政策以及上位規(guī)章制度相抵觸或者依據(jù)失效、內(nèi)容替代、調(diào)整對象消失等不能適應(yīng)企業(yè)改革發(fā)展需要的，則應(yīng)予廢止；對于規(guī)章制度的個別條款與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、國家政策和上位規(guī)章制度不一致，但基本適應(yīng)企業(yè)改革發(fā)展需要、有必要繼續(xù)實施或者依據(jù)修改、試行超期等個別條款不能適應(yīng)企業(yè)改革發(fā)展需要的，則應(yīng)予修訂；對于制度缺位的，要抓緊研究填補空白，真正建立起科學(xué)合理、依法合規(guī)、有效運轉(zhuǎn)的企業(yè)管理制度體系。