半城市化對中國農(nóng)村土地利用效率的影響
——基于CHIP數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

戴永吉，王志鋒

（1.國家自然資源督察北京局，北京 100035；2.中央財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院，北京 100081）

隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)民的形態(tài)和構(gòu)成正在發(fā)生巨大的變化?？偟膩碚f可以分為三類：第一類是“離土離鄉(xiāng)”，以城鄉(xiāng)壁壘的松動為契機(jī)，徹底離開生活所在地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)入大城市，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民真正市民化；第二類是職業(yè)農(nóng)民，在戶籍所在地從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，按照農(nóng)村政策享有宅基地及農(nóng)村社保、醫(yī)保等制度安排；第三類是農(nóng)民工，即除了上面兩類外，一只腳已邁進(jìn)城的城鄉(xiāng)“兩棲人”，他們既是農(nóng)民問題的主要因素，也是城市化問題的主要因素。因?yàn)檗r(nóng)民工的存在，城市化率在統(tǒng)計上分為把他們當(dāng)作城市人口統(tǒng)計的常住人口城市化率和當(dāng)作農(nóng)民統(tǒng)計的戶籍人口城市化率。

農(nóng)民工往返于城鄉(xiāng)之間，兩邊都難找到合適的定位和保障，他們既是城市化中的弱勢群體，又名義上在城鄉(xiāng)兩邊占用資源。說其是弱勢群體：一是跟真正的城市居民相比，城鄉(xiāng)獨(dú)立的社會福利制度不利于農(nóng)村勞動力的流動，進(jìn)城務(wù)工僅僅是其生活空間上的移動，在就業(yè)、居住、教育、社保等方面無法與城市居民一樣享受政策改革紅利；二是社會認(rèn)同和歸屬感的模糊，根據(jù)《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》研究發(fā)現(xiàn)，在進(jìn)城農(nóng)民工中，只有38%認(rèn)為自己是所居住城鎮(zhèn)的“本地人”，而且城市規(guī)模越大，農(nóng)民工的歸屬感越低，在500萬人以上大城市中，該比例僅為16.8%[1]。

說其在名義上城鄉(xiāng)兩邊占用資源，是因?yàn)樗麄儭半x鄉(xiāng)不離土”。一方面，他們在城里需要有基本的生活條件和服務(wù)設(shè)施滿足；另一方面，盡管進(jìn)入城市，但面對進(jìn)城安家落戶時的壁壘和高成本，加上傳統(tǒng)觀念對土地的依賴感以及擁有土地的心理安全感，不少農(nóng)民工并不愿意放棄農(nóng)村承包地。同時，農(nóng)民工戶籍仍在農(nóng)村，在宅基地分配、新農(nóng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃上，他們都是權(quán)利主體，成為農(nóng)村公共資源投入的統(tǒng)計基數(shù)，盡管固定資產(chǎn)投入的額度遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)規(guī)模，但也會造成大量沒有人或者多數(shù)人口外出的村莊要通道路、建文化體育休閑等設(shè)施，大量基本不回鄉(xiāng)的人口仍要分配宅基地，而這使得農(nóng)村的資金和建設(shè)用地資源處于低效利用狀態(tài)。

農(nóng)民工問題表明中國的城市化進(jìn)程仍停在半路上，“半城市化”問題嚴(yán)重?！鞍氤鞘谢睆哪撤N角度而言，不僅是城市戶籍人口低于常住人口，更體現(xiàn)的是一種不平衡的人口城市化及其帶來的以土地為代表的城鄉(xiāng)資源的錯配和低效。農(nóng)村土地利用效率始終是城市化發(fā)展過程的重要問題。研究半城市化對土地資源有效利用，特別是對農(nóng)村土地利用效率，對推動以人為核心的新型城市化良性發(fā)展具有重要意義。圍繞土地利用與半城市化發(fā)展的主題，國內(nèi)學(xué)者已有相關(guān)研究，并取得一些有價值的研究成果。關(guān)于半城市化產(chǎn)生原因，吳華安等將其歸結(jié)為城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城市傾向的公共政策阻礙了農(nóng)民工的城市融入[2]。李英東提出計劃與市場結(jié)合的雙軌制改革模式是半城市化現(xiàn)象產(chǎn)生和延續(xù)的制度基礎(chǔ)，半城市化現(xiàn)象及其背后的雙軌制制度安排，在允許農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間流動與就業(yè)的同時，也造成農(nóng)民工進(jìn)城的暫時性、非定居性和權(quán)益分享的非完整性[3]。在半城市化下，農(nóng)民工“離鄉(xiāng)不離土”，盡管已經(jīng)進(jìn)入城市但仍然不愿退出土地。究其根本原因，何玲玲等提出土地退出補(bǔ)償機(jī)制不合理，相關(guān)權(quán)益保障不到位，農(nóng)民喪失的機(jī)會成本難以有效的保證和彌補(bǔ)[4]。而關(guān)于退出土地的影響因素，關(guān)江華采用生計資產(chǎn)差異化評價法和Probit回歸模型，以湖北江漢平原兩市宅基地退出農(nóng)戶為研究對象，研究農(nóng)戶家庭特征差異化及其宅基地退出行為的選擇機(jī)制和影響因素[5]。

但目前研究主要集中于農(nóng)民工市民化的困難、土地流轉(zhuǎn)效率、土地資源配置效率、土地市場效用對城市化協(xié)調(diào)度的作用機(jī)制等，也多針對土地利用效率、半城市化發(fā)展的某一方面進(jìn)行獨(dú)立分析，尚未將土地利用效率納入半城市化發(fā)展的理論體系中的相關(guān)研究。鑒于此，本文試圖在中國城市化轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)土地等資源空間失配背景下，將土地利用效率和半城市化發(fā)展納入到一個統(tǒng)一的理論框架中，研究半城市化發(fā)展對中國土地利用效率的影響。

1 中國半城市化現(xiàn)狀與土地利用低效

1.1 中國的半城市化現(xiàn)狀及影響

半城市化是相對“完全城市化”而言的，是指農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移過程中的不完全城市化狀態(tài)，即沒有徹底融入城市社會，或者說城市化不徹底[6-7]。半城市化水平的測定涉及兩個城市化率指標(biāo)的差值，根據(jù)中國現(xiàn)有統(tǒng)計制度的解釋，城市常住人口是指在城市居住6個月及以上人口，城市戶籍人口是指擁有本地區(qū)城市戶籍的人口，城市常住人口城市化率減去戶籍人口的城市化率即為半城市化率[8]。在接下來的研究中，本文以此指標(biāo)來描述中國的半城市化狀況。

隨著中國城市化進(jìn)程加快，一方面，常住人口和戶籍人口城市化率近年來均持續(xù)增長，另一方面，兩者差值的半城市化率在2014年以前亦長期呈增長態(tài)勢①半城市化率從2008年的13.71%迅速增長到2014年的18.14%，增長了0.32倍。，盡管2014年以后半城市化水平稍微回落，并進(jìn)入較為穩(wěn)定狀態(tài)，但比例仍然較高（圖1）。2017年常住人口城市化率為58.52%，而戶籍人口城市化率僅為42.35%，二者相差了16.17%，而這中間差額（或暫住人口）的主體就是廣大的農(nóng)民工或農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體。目前全國有一億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口/農(nóng)民工在城鎮(zhèn)未能落戶，缺乏平等地享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的權(quán)利。

農(nóng)民工是傳統(tǒng)戶籍制度與中國加速工業(yè)化進(jìn)程相互沖突的產(chǎn)物，近些年來其規(guī)模呈現(xiàn)不斷上升的態(tài)勢。農(nóng)民工在為城市做出貢獻(xiàn)、帶來便利的同時，卻沒有在工作、生活上得到應(yīng)有的保障。根據(jù)第五次人口普查資料，第二產(chǎn)業(yè)58%和第三產(chǎn)業(yè)52%的從業(yè)人員都是農(nóng)民工[9]，他們作為勞動力進(jìn)入城市，但其社會保障卻留在了農(nóng)村。在大城市的政策旨在減少流動人口時，農(nóng)民工城鄉(xiāng)兩頭跑，寧可漂泊著當(dāng)“半城市化”人口，也不愿回到鄉(xiāng)村務(wù)農(nóng)發(fā)展。特別是當(dāng)80后新生代成為農(nóng)民工群體主體時②據(jù)《2018農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工占全國農(nóng)民工總量的比重已經(jīng)達(dá)到51.5%，新生代農(nóng)民工中，“90后”占到43.2%。，由于他們生活方式及子女教育的“城市化”，城鄉(xiāng)“兩棲人”的問題更加突出和復(fù)雜化。

農(nóng)田水利建設(shè)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中具有十分重要的作用，必須引起相關(guān)部門的高度重視。只有不斷加大對農(nóng)田水利建設(shè)的資金投入，進(jìn)行科學(xué)有效的管理，全面治理并及時解決建設(shè)中出現(xiàn)的問題，才能促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)取得良好成效，使得農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在常住人口城市化中農(nóng)民工被統(tǒng)計為城市人，在正常人口調(diào)查統(tǒng)計中被統(tǒng)計為戶籍所在地的農(nóng)民。除了作為勞動力的權(quán)利受到公司法的保護(hù)，其他如醫(yī)療、社保、子女教育、住房保障等大都在戶籍所在地的農(nóng)村，廣大的農(nóng)民工群體又被以農(nóng)民身份安排。

1.2 半城市化下的土地利用低效

在中國快速城市化下，農(nóng)民工等“流動人口”大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，因此出現(xiàn)了城市和縣鎮(zhèn)人口大幅度增加，城鎮(zhèn)常住人從2008年的46.99%增長到2017年的58.52%（圖1）。在分析過快城市化所帶來負(fù)面問題時，人們關(guān)注較多的是中國城鎮(zhèn)地區(qū)的土地城市化率快于人口城市化率，但從城鄉(xiāng)關(guān)系及其土地資源配置效率來看，在中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制的背景下，鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)遷移和大量減少，并沒有帶來鄉(xiāng)村建設(shè)用地面積下降，反而不斷增加。從圖2可以看出，2008—2016年中國城市、縣城和鎮(zhèn)的占地面積①城市、縣城和建制鎮(zhèn)的土地數(shù)據(jù)均按建成區(qū)面積計算，村莊占地為住建部“村莊現(xiàn)狀用地面積”和“鄉(xiāng)建成區(qū)面積”（應(yīng)指鄉(xiāng)政府所在地的建成區(qū)面積，實(shí)際上也應(yīng)屬于村莊，但住建部是分開統(tǒng)計的）的合計數(shù)，不包括農(nóng)田和村莊以外的非耕地面積，此處借鑒了王小魯計算方法[10]。在逐漸增大。而對村莊“現(xiàn)狀用地”和鄉(xiāng)建成區(qū)合計面積而言，在鄉(xiāng)村人口同期減少了16.19%（1.14億人）的情況下，不僅沒有縮小，反而擴(kuò)大了4.81%（0.67萬km2）。

造成這一城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元矛盾的一個重要原因，就是中國城市化進(jìn)程的不完整——即過高的半城市化特征。難以真正融入城市的農(nóng)民工“兩棲人”特性，使得他們在農(nóng)村要作為戶籍人口分配宅基地，盡管常年在外，但在村莊建設(shè)及各種惠農(nóng)政策投資中，他們也都是計算的基數(shù)。這使得農(nóng)村集體建設(shè)用地低效利用并不斷擴(kuò)張，成為制約城市建設(shè)用地、破壞農(nóng)村自然生態(tài)的瘡疤。除此之外，大量外出農(nóng)民工承包地撂荒的現(xiàn)象也十分突出，因?yàn)橥恋刈鳛樽詈蟮纳畋Ｕ?，加之流轉(zhuǎn)制度的保障缺失，使得農(nóng)民工不敢輕易將土地流轉(zhuǎn)給別人，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)難以進(jìn)入，而他本人又難以或無意充分利用。這些都造成了城鄉(xiāng)土地資源錯配和農(nóng)地利用低效。

圖1 2008—2017年中國半城市化水平Fig.1 The level of China’s semi-urbanization from 2008 to 2017

圖2 2008—2017年城市、縣城和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村占地面積的變化Fig.2 The changes in the area of built-up areas of cities, counties, towns and villages from 2008 to 2017

在分析半城市化發(fā)展及農(nóng)民農(nóng)地利用現(xiàn)狀之后可以看出，近些年來半城市化基本呈增長態(tài)勢，與此同時，資源失配、土地利用效率不高，這兩者間或許有緊密影響。而且外出農(nóng)民工在城市暫住人口規(guī)模越大，半城市化特征越明顯，在廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)地閑置的規(guī)模及數(shù)量也就相應(yīng)越多。為了驗(yàn)證以上分析和猜想，在此提出本文的研究假設(shè)：在其他條件不變的情況下，半城市化水平影響土地利用水平，且半城市化水平越高，土地利用效率越低。

2 數(shù)據(jù)與研究設(shè)計

2.1 數(shù)據(jù)來源

考慮數(shù)據(jù)的有效性和可獲得性以及實(shí)證的可操作性，本文主要選取中國家庭收入調(diào)查數(shù)據(jù)（CHIP）2013年數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。

由于該數(shù)據(jù)庫其他省份部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失，因此，代入實(shí)證分析的?。ㄊ校┲饕ū本⑸轿?、遼寧、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、湖南、廣東、重慶、四川、云南和甘肅。半城市化水平選用對應(yīng)省份數(shù)據(jù)。對于地理位置的分類采用東部、中部和西部的劃分。其中，東部地區(qū)包括北京、江蘇、山東、廣東、遼寧5個?。ㄊ校胁康貐^(qū)包括山西、安徽、河南、湖北、湖南5個省，西部地區(qū)包括重慶、四川、云南、甘肅4個省（市）。

同時，因?yàn)檠芯咳巳菏峭獬鰟?wù)工的農(nóng)民工，考慮到數(shù)據(jù)相關(guān)性，在CHIP2013的農(nóng)村人口中，若2013年有外出（戶口登記地之外）務(wù)工經(jīng)歷，則選為研究對象。

數(shù)據(jù)來源于CHIP2013數(shù)據(jù)庫，歷年中國統(tǒng)計年鑒、中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒，Wind資訊終端。統(tǒng)計軟件為SPSS。

2.2 變量測量

2.2.1 被解釋變量——土地利用效率的測量

本次分析中，因變量的選擇采用了宅基地征收以及承包地轉(zhuǎn)包兩個指標(biāo)。首先，宅基地作為中國農(nóng)村社會保障制度安排的一種產(chǎn)物，其退出涉及到數(shù)億農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、社會保障和財產(chǎn)權(quán)益，理論界一致認(rèn)為，宅基地退出是中國農(nóng)村土地制度改革、城市化發(fā)展的核心。因此以宅基地的退出行為作為土地利用效率的一個指標(biāo)有合理性。其中有兩個主要原因：一是目前政策要求不能以收回宅基地為交換條件得到市民身份，所以假設(shè)是農(nóng)民的自愿行為有一定的合理性；二是就算不是農(nóng)民自愿行為，宅基地的退出很可能是因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃、宅基地使用者使用不規(guī)范等而產(chǎn)生的回收行為，這樣的行為也屬于土地的有效利用。其次，由于農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加上種田效益低下，容易出現(xiàn)耕地撂荒現(xiàn)象。因此如果農(nóng)地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，有利于實(shí)現(xiàn)土地、勞力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和組合。此外，中央對土地二輪承包提出“明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活使用權(quán)”，而這要求健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，有利于推動土地使用權(quán)進(jìn)入市場。因此，土地的流轉(zhuǎn)亦算土地的有效利用?；谏鲜龇治?，本文以宅基地的退出和土地的流轉(zhuǎn)兩者視為農(nóng)村土地的有效利用。由于CHIP相關(guān)數(shù)據(jù)的可得性，本文選擇宅基地征收代表宅基地退出，而用土地轉(zhuǎn)包代表土地流轉(zhuǎn)①從邏輯上說，宅基地征收是退出的一種，通過用途轉(zhuǎn)換實(shí)現(xiàn)了土地有效利用，而土地轉(zhuǎn)包為土地流轉(zhuǎn)的重要形式之一。，關(guān)系表達(dá)如表1所示。

表1 宅基地征收、土地轉(zhuǎn)包與土地利用效率的聯(lián)系Tab.1 The relationship between rural residential land expropriation, land transfer and the ef ficiency of land use

2.2.2 核心解釋變量——半城市化水平的測量

半城市化率選取2013年各省份（直轄市）的常住人口城市化率和戶籍人口城市化率兩者的差值。該數(shù)據(jù)來源于2013年中國人口與就業(yè)統(tǒng)計年鑒。

2.2.3 控制變量

宅基地退出和土地流轉(zhuǎn)受多種因素影響，概括來說即個人差異性（農(nóng)戶年齡、性別、所受教育程度等）、家庭環(huán)境多樣性（家庭經(jīng)濟(jì)、居住水平、社區(qū)生活、生活環(huán)境等）與社會環(huán)境的差異性（社會政策、社會保障等）。考慮到宅基地退出和土地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶，農(nóng)戶采取的決策涉及他們的主觀判斷，農(nóng)戶及家庭差異性是導(dǎo)致他們做出決策差異的重要因素，因此參考關(guān)江華的研究[5]，本文選取戶主年齡、戶主受教育程度、是否有社會保障變量，同時考慮較為主要的地理位置影響，加入戶主所處地理位置（東部、中部、西部），以及考慮家庭情況因素加入戶主家中人口數(shù)量指標(biāo)（表2）。

2.3 研究模型

為了對前述假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證，本文采用二元logistic模型，土地利用效率（因變量Y）為離散變量，取值只有兩個（0，1）。

表2 變量名稱與描述Tab.2 Variables and description

式（1）中：p為“土地得到有效利用”的概率；（1 -p）為“土地未得到有效利用”的概率；B0為常數(shù)項；Xi為解釋變量；Bi為系數(shù)。采用將解釋變量分層進(jìn)入二元logistic回歸模型的方法，在模型一中，只加入半城市化指標(biāo)和所處位置指標(biāo)變量（半城市化水平、地理位置）；模型二加入了戶主情況指標(biāo)變量（戶主年齡、戶主受教育程度、戶主家中人口數(shù)量）。模型三加入了戶主經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變量（是否有社會保障、家庭可支配收入）。

3 實(shí)證分析

在所選用的數(shù)據(jù)庫中，合適的數(shù)據(jù)總計有7 965條，剔除缺失數(shù)據(jù)4 374條，包括在分析中的案例有3 591條，占比45.1%。

3.1 主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果

表3為本文主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。

3.2 土地利用效率的影響因素

對2013年總樣本進(jìn)行了二元logistic回歸分析，來探究土地利用效率的影響因素的現(xiàn)狀。具體的回歸結(jié)果見表4。

從回歸結(jié)果看，當(dāng)只考慮所處區(qū)位指標(biāo)時，模型一的兩個變量全部顯著。其中，半城市化水平對土地利用效率的影響顯著，土地利用效率與半城市化水平呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，相對較低的半城市化率（5%～12%）X1（0），半城市化率（12%～19%）X1（1）前面的系數(shù)是-0.303，半城市化率（19%～26%）X1（2）前面的系數(shù)是-0.657，說明在土地利用的效率上半城市化程度存在影響。而根據(jù)Exp（B）來看，土地利用的可能性分別是X1（0）的0.739倍及0.518倍，也進(jìn)一步說明了半城市化率越高，土地得到有效利用的可能性更低。這也符合之前提到的理論分析。在地理位置的角度，中部和西部土地利用水平并不太高，相比于東部，增加土地利用效率的可能性更高，分別為1.997倍和2.212倍。即相比于開發(fā)建設(shè)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，中部、西部可利用的土地更加多，有效利用的可能性就越大。

本文在模型二中加入戶主情況指標(biāo)后，模型得到了一定的改善。模型一中顯著的兩個所處區(qū)位指標(biāo)變量在模型二中仍然非常顯著，且對土地利用效率的影響方向均不變。模型二中新加入的三個戶主情況變量中，戶主年齡和戶主家中人口數(shù)量對土地利用效率的影響顯著，相比之下，戶主所受教育程度對土地利用效率影響較小。模型二的回歸結(jié)果顯示，戶主年齡越大，土地有效利用的可能性就更大。戶主家中人口更多，土地利用的可能性就更大一些。接受教育的年限越久，土地利用的可能性更大。這可能是因?yàn)閼糁髂挲g越大、教育程度越高，家中人口越多時，對土地被征收、流轉(zhuǎn)的接受性變強(qiáng)，而且即使戶主外出務(wù)工，家中的土地仍能得到有效利用。

在模型三中加入戶主經(jīng)濟(jì)因素后，模型得到了進(jìn)一步的改善。與模型二相比，模型二中顯著的7個人口因素變量和戶主年齡、戶主家中人口這兩個變量在模型三中仍然非常顯著，且對土地利用效率的影響方向不變。但此時戶主教育程度對土地利用效率沒有顯著影響。在加入的經(jīng)濟(jì)因素中，最低生活保障或社會救濟(jì)和可支配收入這兩個變量顯著，但兩者影響方向不同。前者回歸系數(shù)為負(fù)，后者回歸系數(shù)為正。這說明有最低生活保障的人，土地利用效率低的可能性更高。可支配收入越多的人土地利用效率高的可能性更高。這主要是因?yàn)橛凶畹蜕畋Ｕ系娜?，其家庭?jīng)濟(jì)環(huán)境可能就不高，出于對擁有土地時的安全依賴感，可能更愿意持有土地，即使它本身的利用效率并不高。但對于可支配收入越高的家庭，其經(jīng)濟(jì)條件越好，生活更加富裕，對土地留滯在手中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益可能并不十分看重，物質(zhì)依賴和精神依賴也因此相對較少，因此更加偏向被征收或者流轉(zhuǎn)土地，提升土地利用水平?？偠灾?，根據(jù)2013年總樣本的二元logistic回歸結(jié)果，本文認(rèn)為，包含全部解釋變量的模型三是最優(yōu)模型。所有解釋變量中，半城市化水平、地理位置等指標(biāo)變量，戶主年齡、戶主家中人口數(shù)量等戶主情況指標(biāo)變量，是否有社會保障家庭、可支配收入戶主經(jīng)濟(jì)等戶主經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變量均對土地利用效率有顯著的影響。

表3 主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果Tab.3 Descriptive statistics of major variables (%)

4 結(jié)論及政策建議

4.1 研究結(jié)論

半城市化現(xiàn)象最明顯的問題就是資源沒有得到有效合理的配置。在上述研究中，可以發(fā)現(xiàn)半城市化水平與土地資源的利用效率成明顯負(fù)相關(guān)，半城市化程度越高帶來的農(nóng)村土地有效利用就越低。

也就是說農(nóng)村人口的減少并沒有帶來土地利用效率的提高。與勞動力資源城鄉(xiāng)重新配置的情況不同，由于未形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，土地資源在重新配置過程中出現(xiàn)了大量的閑置浪費(fèi)。城市發(fā)展一方面受到土地資源有限的制約，另一方面又由于無效占地太多，土地資源大量浪費(fèi)，城市化提高土地集約度的功能正在喪失。從區(qū)位角度來說，土地利用的差異也受地理位置差異的影響，中、西部地區(qū)土地利用水平不高，相較于東部，其有較大的提升空間。當(dāng)然從微觀角度來說，農(nóng)民工個人及家庭之間的特征差異化也是影響土地利用差異的重要因素。都需要未來深入考慮。中國城市化還在發(fā)展過程中，2018年城市化率為59.58%，而發(fā)達(dá)國家普遍在70%～80%之間，甚至有達(dá)到90%的水平。未來中國城市化水平應(yīng)該還有再提高的空間,如果一段時期以來形成的這種半城市化下的土地資源低效利用趨勢不改變，一方面是土地資源將繼續(xù)被浪費(fèi)，另一方面將可能會對與之相伴的新常態(tài)下中國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展形成羈絆。

表4 二元logistic回歸結(jié)果Tab.4 Results of binary logistic regression

4.2 政策建議

半城市化視野下，要改變土地利用水平不高的問題，根本思路是繼續(xù)改革，完成人口城市化未完成的任務(wù)，在此基礎(chǔ)上重新布局農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作，讓土地不再成為“隱形戶籍墻”。

（1）要讓只是名義農(nóng)民的農(nóng)民工真正進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工權(quán)益保障與農(nóng)村土地配置優(yōu)化雙贏。農(nóng)地是戶籍農(nóng)民的安全依賴，即使不耕種使之撂荒，農(nóng)民也不會隨便放棄。要研究鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，首先要把這些多余的名義上的農(nóng)民真正送進(jìn)城里，把他們只能名義擁有的農(nóng)村建設(shè)用地盤活起來。讓城市的新增勞動力真正進(jìn)城，廢除農(nóng)民工身份，所有的產(chǎn)業(yè)工人都享有工作地全部的權(quán)益，包括社會保障權(quán)益。在這個過程中，要健全完善進(jìn)城農(nóng)民的承包地、宅基地和房屋市場化退出機(jī)制，讓進(jìn)城農(nóng)民工通過流轉(zhuǎn)收益支持他們在城鎮(zhèn)安家落戶。在此基礎(chǔ)上，重新審視鄉(xiāng)村振興、村莊規(guī)劃和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公用設(shè)施建設(shè)的基數(shù)與結(jié)構(gòu)，以真正在農(nóng)村生產(chǎn)生活的職業(yè)農(nóng)民為基數(shù)，按照農(nóng)村地區(qū)環(huán)境承載力和農(nóng)業(yè)與生態(tài)功能及二三產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)村歷史遺跡保護(hù)等需要配套有限的建設(shè)用地，復(fù)墾閑置的村莊及廢棄建設(shè)用地，讓“三農(nóng)”投入精準(zhǔn)而科學(xué)，存量建設(shè)用地在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下優(yōu)化利用。

（2）對農(nóng)民和土地做到更細(xì)致的分類統(tǒng)計，精準(zhǔn)施策。農(nóng)村可以把農(nóng)民按照其需求和真實(shí)情況有效分類，將投往農(nóng)村的資源分層落實(shí)到農(nóng)民身上。按照真正需要、使用土地的農(nóng)民基數(shù)，重新安排鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策。定性農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)承載和生態(tài)功能，安排與農(nóng)業(yè)相適應(yīng)、與農(nóng)村相配套的二三產(chǎn)業(yè)。對于土地，政府和農(nóng)村要細(xì)化土地資源分類，多性質(zhì)規(guī)劃土地，不是僅僅國有和集體兩種歸類。不同的時期，要根據(jù)情況提出合理的細(xì)化。讓土地帶有更多的標(biāo)簽、屬性，一方面可以多方面完善土地基本信息，健全土地供求信息網(wǎng)絡(luò)。另一方面，合理地分類土地，這不僅可挖掘土地的使用潛能，同時通過土地身上的標(biāo)簽有效將需求和供應(yīng)重新定位排序，提升土地利用效率。

（3）重新定位農(nóng)村土地制度改革價值取向與路徑。抓好宅基地改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革、征地制度的改革。宅基地的證券化等方式可以把建設(shè)用地的價值置換成城市建設(shè)用地，作為進(jìn)城農(nóng)民工的入城成本及城市接納農(nóng)民工的成本。集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，真正能做到城鄉(xiāng)建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)，解除權(quán)能限制。征地制度改革，一方面可以縮小征地范圍，一方面讓被征地農(nóng)民由以地為生改變?yōu)橐跃蜆I(yè)為生，解決他們的就業(yè)問題，與土地一起進(jìn)城。通過重新定位改革，讓農(nóng)地的潛力全面釋放，農(nóng)民的問題隨著城市化一起解決。

致謝：感謝李隆宇和譚昕對本文的貢獻(xiàn)。