以法律護(hù)航農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革

任渝婉

【摘要】農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的目的在于將承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)獨(dú)立，形成權(quán)責(zé)分明的土地權(quán)利制度。我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革經(jīng)歷了政策的醞釀、確認(rèn)、鞏固和落實(shí)四個(gè)階段。新時(shí)期為有效落實(shí)“三權(quán)分置”改革，需進(jìn)一步細(xì)化完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)、法律規(guī)制，從法律和制度層面為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”提供依據(jù)和指導(dǎo)，更好釋放農(nóng)村土地活力。

【關(guān)鍵詞】“三權(quán)分置” 土地改革 法律規(guī)制

【中圖分類號】D922.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)前我國農(nóng)村耕地等以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主，為更好釋放農(nóng)村土地活力，從2013年起，我國逐步對土地經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、所有權(quán)關(guān)系加以明晰，同時(shí)加快土地確權(quán)力度，進(jìn)而形成了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的基本改革路線?！叭龣?quán)分置”改革的目的在于將承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)獨(dú)立，形成權(quán)責(zé)分明的土地權(quán)利制度。

我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革已取得一定進(jìn)展和成效，未來需進(jìn)一步把握好改革的原則和方向

我國農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革經(jīng)歷了醞釀、確認(rèn)、鞏固、落實(shí)四個(gè)政策演進(jìn)階段。不同階段國家實(shí)施的政策也存在明顯區(qū)別，在醞釀階段，國家明確提出要對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)關(guān)系進(jìn)行研究，之后國家出臺(tái)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中明確規(guī)定對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分別賦權(quán)，這為“三權(quán)分置”政策正式提出奠定了政策基礎(chǔ)。雖然這一階段關(guān)于“三權(quán)分置”政策并沒有清晰實(shí)施劃分，但結(jié)合相關(guān)政策文件可以看到，這一時(shí)期“三權(quán)分置”政策改革已經(jīng)處于醞釀階段。在確認(rèn)階段，2014年中央一號文件明確提出推行農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，并且提出了具體的改革思路和基本內(nèi)涵。在進(jìn)一步的指導(dǎo)意見中指出，要從立法層面對“三權(quán)分置”改革提供依據(jù)。在鞏固階段，2015年國家從農(nóng)村改革整體角度出發(fā)，出臺(tái)了深化農(nóng)村改革實(shí)施方案，對“三權(quán)分置”的改革具體方向進(jìn)行了明確。2016年，國家為積極落實(shí)“三權(quán)分置”改革，在中央一號文件中明確提出，繼續(xù)從政策層面推進(jìn)“三權(quán)分置”改革進(jìn)程。在落實(shí)階段，于2016年正式出臺(tái)了“三權(quán)分置”的專門性政策文件。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革得到了有序推進(jìn)，在推進(jìn)中還要繼續(xù)把握好幾個(gè)原則性問題。其一，繼續(xù)堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不動(dòng)搖，農(nóng)民的土地承包權(quán)利益應(yīng)該得到有效保護(hù)，農(nóng)戶在土地確權(quán)基礎(chǔ)之上享有對土地的經(jīng)營權(quán)利，農(nóng)戶可結(jié)合自身意愿選擇性地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)受到法律保護(hù)，其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體要想獲得農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，須通過平等協(xié)商方式來進(jìn)行。其二，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革需要形成相應(yīng)的法律制度體系。農(nóng)村土地改革直接關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益，需要進(jìn)一步完善相關(guān)的制度和規(guī)制，不僅要推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，還要加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用等一系列配套改革措施。尤其是對原有法律制度中阻礙農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的法律條文要予以修正，對于農(nóng)地“三權(quán)分置”的相關(guān)論述要在法律中予以進(jìn)一步明確。其三，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革要有明確的底線和原則。底線是守住18億畝耕地資源保護(hù)紅線，農(nóng)民在土地改革中需占有主體地位，切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶的基本權(quán)益。

當(dāng)前農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革還存在立法滯后、權(quán)屬關(guān)系不明確、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等法律制度障礙

相關(guān)立法存在滯后，對土地流轉(zhuǎn)造成影響。隨著改革的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尤其是城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需求越來越多。我國關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)也經(jīng)歷了從無到有的過程，也日漸規(guī)范化。但面對日益增多的土地流轉(zhuǎn)需求，相關(guān)立法還是存在一定滯后情況。農(nóng)村家庭承包責(zé)任制在長期發(fā)展中法律因素考慮和建設(shè)也存在不健全。關(guān)于承包地流轉(zhuǎn)還需要更為清晰的法律指導(dǎo)，在我國現(xiàn)行法律體系中中央立法層面上關(guān)于土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)等的規(guī)定還要進(jìn)一步明確完善，部門及地方規(guī)章也要及時(shí)健全完善，為土地流轉(zhuǎn)提供更具體的、可操作性的法律指導(dǎo)。

農(nóng)地集體所有權(quán)權(quán)屬需進(jìn)一步明確。按照《中華人民共和國憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有。從整體上來看，土地可分為國有土地和集體土地，而且兩種不同類型的土地所代表的權(quán)益不同，城市市區(qū)土地和農(nóng)村及城郊土地面臨“同地不同權(quán)”的問題。而這些問題的存在也影響了農(nóng)村集體土地使用權(quán)的正常行使。這種法律上的不平等必然也會(huì)影響到現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)與經(jīng)營層面。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，目前比較突出的問題就是土地所有權(quán)歸屬和收益分配關(guān)系不清楚問題，進(jìn)而導(dǎo)致政府、集體和農(nóng)民三者之間在利益分配上難以調(diào)和，需要進(jìn)一步從法律層面對土地所有權(quán)加以明確。

農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離面臨的法律問題。受歷史遺留問題等的影響，二輪土地承包中存在一些不規(guī)范的行為，導(dǎo)致一些有地?zé)o證、一證多地等現(xiàn)象，這些問題是當(dāng)前土地改革面臨的棘手問題。同時(shí)，在法律層面，按照現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國土地承包期為30年，“三權(quán)分置”改革也要以這一法律依據(jù)為基礎(chǔ)，但現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、變遷，原有用于農(nóng)作物生產(chǎn)的土地逐漸轉(zhuǎn)型生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)作物，村民的合同和實(shí)際不相符合，更容易引發(fā)糾紛。農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后，如何有效解決這些問題，還需要在法律層面、學(xué)理層面和實(shí)踐層面的磨合與探索。

進(jìn)一步明確相關(guān)制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)制，完善立法及法律保障，推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革

對“三權(quán)”作進(jìn)一步清晰明確的法律規(guī)定。只有以法律形式對“三權(quán)”的地位予以確認(rèn)，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)才能夠更有信心，同時(shí)對“三權(quán)”的法律確認(rèn)，也有利于更好地維護(hù)廣大農(nóng)戶的合法權(quán)益。承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)了政策的創(chuàng)新，同時(shí)要為其提供具體法律的規(guī)定和支持。要對農(nóng)地“三權(quán)”的法律地位進(jìn)行進(jìn)一步明晰，結(jié)合農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的實(shí)際情形，將原有法律中與之相違背或不相符合的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整。

設(shè)置清晰的農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所需的流轉(zhuǎn)規(guī)則。只有明確流轉(zhuǎn)規(guī)則，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才能夠規(guī)范有序。按照當(dāng)前農(nóng)地的流轉(zhuǎn)需求，我們可以將其分為承包權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)兩種類別，由于不同類型流轉(zhuǎn)承載的權(quán)利功能不同，因而從法律層面也應(yīng)對其進(jìn)行區(qū)分。進(jìn)一步修改完善相關(guān)法律法規(guī)等，明確流轉(zhuǎn)規(guī)則，針對流轉(zhuǎn)過程中可能出現(xiàn)的糾紛予以說明，且為保障土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范運(yùn)行，建議將流轉(zhuǎn)對象先定位本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之內(nèi)，并對不符合流轉(zhuǎn)條件的情形進(jìn)行說明。為了簡化流轉(zhuǎn)程序，在明確了流轉(zhuǎn)主體符合相關(guān)資質(zhì)之后，可按照相關(guān)程序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押提供法律依據(jù)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中面臨資金投入不足的現(xiàn)實(shí)問題，解決這一現(xiàn)實(shí)問題就必須在法律層面對土地經(jīng)營權(quán)抵押進(jìn)行明確，對法律法規(guī)中相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，明確土地經(jīng)營權(quán)抵押方式、抵押期限、抵押程序，更好地推進(jìn)“三權(quán)分置”改革，進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。同時(shí)，還應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的配套措施要求對抵押行為進(jìn)行上報(bào)備案；經(jīng)營權(quán)抵押要符合原承包人員的意愿，等等。

（作者為重慶大學(xué)法學(xué)院副教授）

【注：本文系2018年四川省社科規(guī)劃“地方立法理論與實(shí)踐專項(xiàng)課題”重點(diǎn)項(xiàng)目“實(shí)施四川鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略地方立法問題研究”（項(xiàng)目編號：SC18DF001）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①張廣輝、方達(dá)：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，2018年第2期。

②楊唯希：《家庭農(nóng)場發(fā)展與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革——農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度創(chuàng)新背景下的“三權(quán)分置”改革》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2018年第2期。

③賈國磊：《中國農(nóng)村土地制度改革的歷程和經(jīng)驗(yàn)——兼議承包地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2018年第3期。